王璋琛

[摘要]2009年，中共中央、國務院《關于 2009 年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》中提出：“堅持開發(fā)式扶貧方針，制定農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)有效銜接辦法。” 隨后兩項制度銜接工作逐步在各省展開。而在貧困人口較多的貴州省，政府出臺了《貴州省城鄉(xiāng)低保減量提標方案》，指出通過城鄉(xiāng)低保減量提標，確保城鄉(xiāng)低保標準、保障范圍與扶貧攻堅進程相適應；提出到2020年，農(nóng)村低保標準與扶貧標準實現(xiàn)“兩線合一”。文章通過調(diào)查針對黔西南州在執(zhí)行兩項制度銜接工作中的問題進行了分析和思考，旨在探索解決“兩線合一”問題的有效路徑，為其他地區(qū)的政府部門開展銜接工作提供建議和參考。

[關鍵詞]低保；扶貧；銜接工作

[DOI]1013939/jcnkizgsc201721030

在2020年全面建成小康社會和基本消除絕對貧困的戰(zhàn)略要求下，黔西南布依族苗族自治州全面開展了農(nóng)村最低生活保障與扶貧開發(fā)的“兩項制度銜接”工作，將符合條件的農(nóng)村貧困人口納入農(nóng)村低保保障范圍并整合農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)資源，以更高效地推進反貧困工作。隨著核查工作的開展以及低保年保障標準的逐步提高，銜接工作取得了一定的成果。但不可否認的是，“兩線合一”在執(zhí)行過程中依然面臨著不少問題，因此客觀分析銜接工作中存在的問題與難點，提出相應對策和改進路徑，對最終實現(xiàn)中央提出的“最低生活保障制度和扶貧開發(fā)有效銜接”具有重要的現(xiàn)實意義。

1存在問題

11檔案數(shù)據(jù)尚不完善

貧困人口的識別及分類是進行銜接工作的第一步和關鍵所在。當前黔西南政府根據(jù)國家政策進行了低保戶和貧困戶的識別工作，但在實踐過程中依然暴露了檔案數(shù)據(jù)尚不完善的問題。

一方面，由于我國精準扶貧和低保制度發(fā)展時間較短，檔案資料不完善的現(xiàn)象在社保覆蓋較晚的農(nóng)村尤為顯著。黔西南州2014年開始實行低保戶 “一戶一檔”和貧困戶“建檔立卡”制度，規(guī)定從申請到審批諸多環(huán)節(jié)的各類材料包括申請人戶口本復印件、身份證復印件、申請表、家庭經(jīng)濟收入調(diào)查表等裝入檔案袋；2015年又將低保對象基本情況錄入“貴州省低保信息系統(tǒng)”，實行信息化管理。而黔西南州兩項制度銜接工作也是始于2015年，所以銜接制度的工作數(shù)據(jù)來源就是前一年開始的低保對象存檔和“建檔立卡”。由于到目前為止建檔工作僅僅實行兩年，數(shù)據(jù)的真實性未得到充分核實，因此銜接工作的有效性尚需核查工作的檢驗。另一方面，農(nóng)村低保標準和扶貧標準的制定存在時間差。貴州省的農(nóng)村低保標準由省民政廳、省扶貧開發(fā)辦、省財政廳共同制定，一般上年末制定，下年初開始執(zhí)行；而扶貧標準則由國家定期發(fā)布，再由地方政府酌情調(diào)整，出臺時間與低保標準的出臺時間不同步，導致黔西南州在開展核查的過程中低保使用今年的標準而扶貧使用去年的標準。時間差則造成了農(nóng)村低保與扶貧標準對象識別上的標準一直存在差異，增加了實現(xiàn)“兩線合一”的困難。

12農(nóng)村扶貧標準增長緩慢

根據(jù)《黔西南州推進精準扶貧建檔立卡工作實施方案》（州扶領〔2015〕3號）要求，全州精準扶貧對象的評定標準是一致的，都以國家統(tǒng)計調(diào)查部門公布的貧困線即上一年度農(nóng)村居民家庭年人均純收入為標準。如2014年全州精準扶貧建檔立卡時，是以農(nóng)村居民家庭2013年人均純收入低于2736元（相當于2010年2300元不變）為標準，2015年以2014年度農(nóng)村居民人均純收入2884元為貧困線標準，2016年則以2015年度農(nóng)村居民人均純收入2968元為貧困線標準①，以此類推。而反觀農(nóng)村低保標準，黔西南州民政局門戶網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)顯示，2014年黔西南州全州農(nóng)村低保年人均保障標準為1988元；2015年農(nóng)村低保年保障標準為：興義市、義龍試驗區(qū) 2640元，興仁縣、普安縣等縣2580元②；2016年全州農(nóng)村低保平均標準提高到3076元/年③，平均增幅達1861%。由此可見，低保線在短短三年內(nèi)超越了貧困線，且有差距逐漸拉大的趨勢?？紤]到要完成貴州省2020年扶貧標準達到6200元的要求，扶貧標準的增幅壓力正變得越來越大。

13人為因素影響銜接工作的有效性

在精準扶貧識別對象工作中，客觀和主觀兩方面人為因素的摻雜影響了銜接工作的有效性。一方面是客觀環(huán)境造成的——按照 “規(guī)?？刂啤钡脑瓌t，扶貧名額是自上而下層層分配的，因而下級必須依照上級分配的名額開展精準扶貧各項工作。具體到村就是由每個村干部領回精準扶貧的“名額”，當村干部針對名額進行分配時往往感到無所適從，因為往往不是名額多了，就是名額少了，導致名額的分配成為一項棘手的工作。客觀名額與實際情況的差異導致認定過程的不確定性因素增加。另一方面，根據(jù)《貴州省城鄉(xiāng)低保減量提標方案》的要求，要通過對低?！皽p量提標”以最終實現(xiàn)“兩線合一”，主觀上一些基層政府在扶貧與低保核查工作中為了盡快完成減量提標任務，存在通過下達指標指令性削減農(nóng)村低保對象人數(shù)的情況，特別是大幅度削減低保對象中的一般保障戶。這不僅與農(nóng)村低保“應扶盡扶、應保盡保、應退則退”的工作原則背道而馳，還造成應保未保、應保漏保的現(xiàn)象。

14農(nóng)村基層人力資源不足影響工作開展

目前在農(nóng)村地區(qū)，由于需要識別和幫扶的農(nóng)村人口數(shù)量巨大，基層民政部門在人力配備上往往存在人力資源不足的問題，主要體現(xiàn)在數(shù)量不足、素質(zhì)不高兩個方面。

具體到黔西南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府，是人力資源的數(shù)量匱乏。首先體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構人力資源未得到針對性的加強。近幾年民政和扶貧工作業(yè)務量增加，而黔西南州鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政機構不僅沒有得到加強，反而被裁撤合并；而工作人員也沒有增加，所以現(xiàn)有民政工作人員兼職情況嚴重，除要承擔民政業(yè)務外，還要承擔計劃生育、征地拆遷等工作，一心多用。其次是工作人員自身的能力問題。在開展工作的過程中，暴露了一些干部素質(zhì)不高、能力不足的問題，在一定程序上影響了工作質(zhì)量。最后是客觀上低保和精準扶貧程序多、要求嚴、工作量大，放大了基層人力資源不足的缺陷。

15農(nóng)村基層管理監(jiān)管工作不當

低保制度和精準扶貧制度在運行的多個環(huán)節(jié)上都缺乏必要的監(jiān)管，間接影響銜接工作的有效性。首先，在貧困標準的制定上，幾乎沒有農(nóng)民參與的聲音；其次，在精準識別等扶貧的具體程序上沒有貧困群體的參與環(huán)節(jié)和聽證、論證環(huán)節(jié)；最后，在評估和驗收階段，缺乏具體的民意收集及反饋措施。在黔西南州脫貧攻堅指揮部相關文件中，有關民意調(diào)查的部分僅僅是籠統(tǒng)地一筆帶過，并沒有具體的規(guī)定說明?？v觀整個扶貧流程，基本屬于政府操作下的非透明狀態(tài)，這樣的模式顯然無法實現(xiàn)貧困群體和其他農(nóng)村居民的監(jiān)督。

2對策

21加大財政轉(zhuǎn)移支付力度

充分的資金支持是實現(xiàn)“兩線合一”工作的首要前提，解決資金問題無疑需要政府的財政支持。而轉(zhuǎn)移支付是指政府通過相應的機制，將“地主”的錢通過相應制度發(fā)放給貧困人口，以促進社會公平以及社會資源的合理分配。當前黔西南州扶貧標準過低等一系列問題與扶貧資金不足有很大的關系。要徹底扭轉(zhuǎn)這一局面，必須采取有力措施，加大國家財政對貧困地區(qū)基層的轉(zhuǎn)移支付力度，為銜接工作夯實財政基礎。

22合理規(guī)劃銜接工作進程

在保障資金充足的前提下，如何規(guī)劃好扶貧標準和低保標準的銜接工作進程是能否實現(xiàn)有效銜接的關鍵所在。扶貧標準、低保標準的制定除了參考國家層面的規(guī)定以外，還需要地方政府必要的規(guī)劃和測算才能如期實現(xiàn)兩項制度的平穩(wěn)銜接并避免現(xiàn)實中兩項標準差距逐漸增加的情況出現(xiàn)。由于低保是保障貧困群眾最基本的生活的“最后一道防線”；而扶貧是致力讓貧困群眾脫離貧困的工作，因而在標準制定上，扶貧線要高于低保線。近幾年的低保線與扶貧線數(shù)據(jù)顯示，黔西南州農(nóng)村出現(xiàn)扶貧標準低于低保標準且差距逐漸拉大的現(xiàn)象。建議扶貧部門能按年度及時調(diào)整標準，實現(xiàn)農(nóng)村低保標準與精準扶貧標準同步演進。

23完善數(shù)據(jù)銜接工作

在銜接工作的開展過程中，能否保證數(shù)據(jù)的可靠性和真實性，進而實現(xiàn)數(shù)據(jù)銜接決定了銜接工作的準確性程度。一方面，可以考慮依靠定期核查工作建立動態(tài)管理機制，將低保對象分為長期、中期和短期三種類型，再根據(jù)不同類別開展不同的精準扶貧工作，對有勞動能力的中短期低保對象可以通過生產(chǎn)項目幫扶鼓勵支持進行生產(chǎn)自救、勞動自救，對長期的低保對象要落實低保兜底，從而實現(xiàn)扶貧對象認定精準；低保對象核查精準；低保對象分類精準。另一方面，通過信息銜接完善識別機制和退出機制。兩部門通過系統(tǒng)對接實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，對不在扶貧對象中的低保對象部分，由民政部門進行全面兜底；對有勞動能力的低保對象，納入扶貧范圍進行幫扶；對經(jīng)過幫扶后脫貧的貧困戶，及時完成退保；對今后因病或因災等原因返貧的且符合認定條件的，可以再次納入低保范圍。

24健全監(jiān)督機制

監(jiān)督機制的有效與否是能否保證反貧困工作公開、透明的根本所在，因此要堅持內(nèi)外部監(jiān)督相統(tǒng)一。一方面，在對貧困戶和低保戶的公示過程中，不僅要將符合條件者的收入和家庭基本情況等信息公示，還要把收入計算的公式和流程一并公示出來，以保證有據(jù)可查；另一方面，也要將各村低保戶、貧困戶數(shù)量及計算公式一并上傳到網(wǎng)站，接受社會大眾的外部監(jiān)督，降低工作中主觀人為因素的干擾。

25對駐村干部和村干部提供培訓

基層工作人員的業(yè)務水平和態(tài)度是影響銜接工作能否落實到位的重要因素。因此從培訓對象上來看，不僅要對駐村的扶貧辦工作人員提供針對性培訓，還要對村委會工作人員進行相關培訓，以保證精準扶貧工作中的實施者和輔助工作者都能夠發(fā)揮應有的作用；從培訓內(nèi)容上看，不僅要涉及銜接工作的概念和性質(zhì)等理論內(nèi)容，還要涵蓋工作的基本流程以及注意事項等實踐內(nèi)容，以保證操作流程的規(guī)范化，提高工作效率。

3結論

低保扶貧銜接工作旨在實現(xiàn)兩項制度的統(tǒng)籌——通過低保制度對沒有勞動能力的貧困人口實現(xiàn)托底性生活保障并通過扶貧開發(fā)幫助具有勞動能力的貧困人口擺脫貧困?！皟删€合一”是確保實現(xiàn)黨的十七大提出的到2020年“絕對貧困現(xiàn)象基本消除”目標的重大舉措。

盡管黔東南州在“兩項制度銜接”的實踐中取得了積極的成果，但在實施過程中由于尚不完善的識別機制，政府財政投入有限，農(nóng)村基層人力資源不足，缺乏貧困群體參與的貧困戶監(jiān)督機制等原因的掣肘，制約了反貧困工作的進一步深入。要解決出現(xiàn)的問題應該結合不同的工作階段對癥下藥，在準備階段，不斷加大財政轉(zhuǎn)移支付力度以保證資金的充足；而在執(zhí)行過程中，首先在識別階段要做好扶貧和低保數(shù)據(jù)銜接工作，在執(zhí)行階段對村干部和駐村干部提供能力培訓，在公示階段健全監(jiān)督機制。

反貧困是一個綜合性的系統(tǒng)工程，而對低保制度和扶貧制度進行銜接的最終目的就是在有限的時間內(nèi)

實現(xiàn)反貧困效益的最大化，在今后的銜接工作中，黔西南政府要繼續(xù)克服困難扎實推進銜接工作，讓國家改革的成果更多地惠及農(nóng)民，最終實現(xiàn)全面建成小康社會的目標。

注釋：

①國家統(tǒng)計局2016年《中國農(nóng)村貧困檢測報告》.

②黔西南州2015年農(nóng)村居民最低生活保障標準 索引號：52230011/2015-118818 文章來源：黔西南州民政局發(fā)布時間：2015/5/20 http：//wwwqxngovcn/View/info147cxzd/118818html.

③2017年農(nóng)村最低生活保障制度 索引號：52230011/2017-188108 文章來源：黔西南州民政局 發(fā)布時間：2017/3/23，http：//wwwqxngovcn/View/info147cxzd/188108html.

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