張偉　陳鑫高

【摘要】在壓力型體制下，地方政府在對(duì)公共政策的執(zhí)行時(shí)，存在著較為明顯的選擇性執(zhí)行傾向，其導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯、社會(huì)回應(yīng)不足和政府權(quán)威衰退的等后果。本文基于壓力型體制視角，分析地方政府選擇性執(zhí)行的動(dòng)機(jī)及其帶來(lái)的后果，并探究其治理機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】壓力型體制；地方政府；選擇性執(zhí)行

改革開(kāi)放以來(lái)，在壓力型體制下的我國(guó)政府出臺(tái)的一系列方針政策出臺(tái)和實(shí)施，得到地方政府的積極響應(yīng)，取得了良好的效果。但不可否認(rèn)的是，地方政府在政策傳達(dá)和目標(biāo)激勵(lì)下，根據(jù)自己的偏好，選擇性執(zhí)行政策，以致上級(jí)和中央政府的目標(biāo)沒(méi)有得到較好的實(shí)現(xiàn)，甚至產(chǎn)生了相反的效果。

一、壓力型體制下選擇性執(zhí)行的動(dòng)機(jī)分析

（一）地方政府的自利性?xún)A向

地方官員作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，追逐個(gè)人利益的最大化，其中對(duì)其利益相關(guān)性最大的便是晉升。無(wú)論是省、市縣還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，同一行政級(jí)別的地方官員都處于一種政治晉升博弈中。目前，以實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為宗旨的壓力型體制，很大程度上定性了我國(guó)地方政府官員只注重政績(jī)和仕途晉升的政治制度。這種極不科學(xué)的制度決定了官員必須在短期內(nèi)完成上級(jí)政府規(guī)定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)自身收益的最大化。

（二）壓力型體制下單一的績(jī)效考核驅(qū)使

由于當(dāng)前上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府和官員的績(jī)效考核過(guò)于單一化，嚴(yán)重傾向于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，若經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不合格則可能采用一票否決制。在這種壓力型體制下，下級(jí)政府的行為有很大的被動(dòng)性，這主要是源于自上而下的外在壓力。政府官員的目標(biāo)在于最大化自身利益，在外在的壓力下，便優(yōu)先考慮那些上級(jí)政府特別關(guān)注的以及關(guān)乎自身政績(jī)的任務(wù)。在假定其目標(biāo)在于最大化其所能控制的資源量，而資源的控制量諸如資本、技術(shù)、人力資源等等來(lái)源于職位與權(quán)力，職位與權(quán)力多來(lái)源與上級(jí)政府的授予。

在現(xiàn)實(shí)中，地方政府官員往往對(duì)上負(fù)責(zé)，對(duì)地方政府的激勵(lì)和約束更多的是來(lái)自上級(jí)政府，而不是當(dāng)?shù)鼐用窈褪袌?chǎng)主體。因此在實(shí)際運(yùn)行中，上級(jí)政府的考核更直接地影響本級(jí)地方政府的行為，并對(duì)地方政府有一定程度的約束。而且，本地政府相對(duì)于上級(jí)政府對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r更為了解，在信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，本地政府很有可能利用這種信息的不對(duì)稱(chēng)來(lái)欺騙上級(jí)政府。

（三）政治錦標(biāo)賽下晉升激勵(lì)的誘導(dǎo)

不同的官員評(píng)價(jià)機(jī)制會(huì)激勵(lì)出不同的官員行為方式。在中國(guó)的政治錦標(biāo)賽中上級(jí)政府考核下級(jí)政府官員的主要維度是地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在現(xiàn)實(shí)中的官員晉升考核，對(duì)于上級(jí)政府政策的執(zhí)行力、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等晉升指標(biāo)以不同的權(quán)重發(fā)揮著作用。

地方官員作為政治參與人的特征，認(rèn)為中央政府利用人事權(quán)激勵(lì)地方官員去促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，晉升激勵(lì)是官員激勵(lì)的主要來(lái)源。因此，對(duì)于部分政策的高效執(zhí)行，看起來(lái)是政府的積極作為，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)質(zhì)上是地方官員通過(guò)政績(jī)的勝利獲得“政治錦標(biāo)賽”的晉升。

二、公共政策選擇性執(zhí)行的治理機(jī)制

（一）轉(zhuǎn)變政府治理理念，堅(jiān)持公利性導(dǎo)向。

地方政府必須轉(zhuǎn)變對(duì)公共政策執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)，以公共利益最大化為政策制定導(dǎo)向。轉(zhuǎn)變組織理念和管理理念，堅(jiān)持以人民利益為先、以整體利益為先，嚴(yán)格貫徹落實(shí)中央有利于民生和國(guó)家發(fā)展政策。要建立合理的組織規(guī)范制度，引入社會(huì)、公民等多方主體合作進(jìn)行社會(huì)治理。當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展受阻，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和政績(jī)考核難以達(dá)到要求時(shí)，也不能放棄公共利益導(dǎo)向，堅(jiān)持公共利益優(yōu)先。

（二）地方政府必須樹(shù)立正確的政績(jī)觀與競(jìng)爭(zhēng)觀

地方政府應(yīng)該看到政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，樹(shù)立正確的政績(jī)觀和競(jìng)爭(zhēng)觀。如果地方政府對(duì)政策的價(jià)值缺乏正確認(rèn)識(shí)的話(huà)，只看到眼前的利益，忽視長(zhǎng)期利益，在政策選擇上以帶來(lái)短期利益的政策為主，將長(zhǎng)期利益相關(guān)的政策滯后執(zhí)行或者不執(zhí)行，無(wú)法獲得長(zhǎng)期利益，甚至對(duì)地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展造成阻礙和破壞。在當(dāng)前的績(jī)效考核體系下，政府官員應(yīng)該更多的以為人服務(wù)為宗旨，確確實(shí)實(shí)為當(dāng)?shù)貛?lái)發(fā)展效益和好處，而不是為了個(gè)人的晉升而忽視百姓利益。

規(guī)范地方政府競(jìng)爭(zhēng)，形成合理有序的競(jìng)爭(zhēng)方式，以競(jìng)爭(zhēng)促合作，在競(jìng)爭(zhēng)中促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)加大對(duì)地方政府的行政監(jiān)督約束，推進(jìn)政府監(jiān)督與公民的監(jiān)督結(jié)合，加強(qiáng)自下而上的監(jiān)督力量，配合社會(huì)輿論、群眾監(jiān)督形成第三方監(jiān)督機(jī)制增加政府違規(guī)的成本。

（三）轉(zhuǎn)變壓力型體制下地方政府的績(jī)效考核機(jī)制

通過(guò)中央與地方合理劃分各級(jí)政府的職能和權(quán)責(zé)，重新明確層級(jí)政府分工，細(xì)化地方政府的績(jī)效考核。通過(guò)完善地方政府綜合各方面行為考核評(píng)價(jià)體系，以提升地區(qū)總體實(shí)力、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，滿(mǎn)足民眾的基本生存發(fā)展需要，改變此前單一的自上而下的內(nèi)部考評(píng)模式，推進(jìn)績(jī)效考評(píng)的全面性、系統(tǒng)性，兼顧整體效益與地區(qū)利益。

三、結(jié)語(yǔ)與展望

地方政府的選擇性執(zhí)行與壓力型體制下地方政府的自利性、官員的績(jī)效考核與其追求個(gè)人晉升有關(guān)。在現(xiàn)行的政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，勢(shì)必要消除壓力型體制下帶來(lái)的忽視整體利益和選擇性執(zhí)行的負(fù)面影響，提高整體社會(huì)發(fā)展利益。同時(shí)在對(duì)地方政府及其官員的績(jī)效考核方面，要打破單一的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核體制，建立綜合評(píng)判系統(tǒng)，使地方政府能夠根據(jù)地方實(shí)際情況，真正高效地執(zhí)行公共政策。

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