陳仁鵬

[摘要]自近代銀行產(chǎn)生伊始，金融監(jiān)管相伴產(chǎn)生并逐漸完善。由于世界各國(guó)的歷史發(fā)展脈絡(luò)和現(xiàn)階段的基本國(guó)情不同，其金融監(jiān)管體制模式亦不盡相同。為了更好地規(guī)范金融業(yè)的發(fā)展，以求有效規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)并最大力度地防范金融危機(jī)爆發(fā)，各國(guó)也在積極探索金融監(jiān)管改革方案。文章在剖析各國(guó)金融監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，試圖解答三大問(wèn)題：如何劃分職責(zé)、權(quán)限才能使金融監(jiān)管主體的權(quán)力既不缺位也不越位或重疊？在各國(guó)監(jiān)管制度的異同及改革方向中判得利弊，尋得最優(yōu)方案。

[關(guān)鍵詞]金融監(jiān)管體制；比較研究；改革；啟示

[DOI]1013939/jcnkizgsc201721014

1金融監(jiān)管體制的基本內(nèi)涵及重要意義

凡“體制”問(wèn)題必涉及機(jī)構(gòu)之設(shè)置、職權(quán)之劃分，金融監(jiān)管體制亦不例外，它是指金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)、權(quán)限的劃分的制度設(shè)計(jì)。具體而言，金融監(jiān)管體制要解決的問(wèn)題是設(shè)置哪些組織機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管的對(duì)象包含哪些，監(jiān)管的形式和途徑的規(guī)范以及監(jiān)管主體和監(jiān)管對(duì)象的責(zé)任承擔(dān)的規(guī)范。

當(dāng)今，多國(guó)在大力推進(jìn)金融監(jiān)管體制革新，以期在促進(jìn)本國(guó)金融市場(chǎng)自由化、國(guó)際化的前提下盡可能地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，保持金融業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。2017年，李克強(qiáng)總理在我國(guó)《政府工作報(bào)告》中首次提出 “穩(wěn)妥推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革”的科學(xué)主張。[1]可見(jiàn)，我國(guó)政府目前高度重視金融監(jiān)管體制的改革，期待其以“壯士斷腕的決心”革除傳統(tǒng)監(jiān)管體制暴露出的諸多弊病，金融監(jiān)管體制的改革對(duì)維護(hù)國(guó)家金融安全、保障人民合法經(jīng)濟(jì)利益有著重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

2不同金融監(jiān)管體制模式比較分析

各國(guó)金融監(jiān)管體制雖不盡相同，但各種金融監(jiān)管體制按照監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織體系可總體劃分為三種模式，其中有些模式又可細(xì)分為不同的類型。

21高度集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管模式

高度集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管模式即在國(guó)家層面設(shè)立單極金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)管本國(guó)的金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)以及金融業(yè)務(wù)。此類型代表國(guó)家有北歐的挪威、丹麥、瑞典，亞洲的日本、韓國(guó)、新加坡等。但值得強(qiáng)調(diào)的是，從縱向角度看，其中部分國(guó)家是在某一特定歷史階段屬于此種金融監(jiān)管模式。

以日本為例：從縱向角度分析，日本的金融監(jiān)管模式經(jīng)歷了由高度集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制發(fā)展為分業(yè)監(jiān)管，最后轉(zhuǎn)型為混合金融監(jiān)管體制，所以從嚴(yán)格意義上講，1998年改革前的日本才屬于高度集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制。

1998年改革以前，大藏省（暨財(cái)務(wù)?。┦墙y(tǒng)攬金融監(jiān)管大權(quán)的行政部門，其下設(shè)銀行局（其下設(shè)“保險(xiǎn)部”監(jiān)管保險(xiǎn)業(yè)）和證券局。[2]其形式雖然類似分業(yè)監(jiān)管，但實(shí)質(zhì)上，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)只是形式上的分工而無(wú)實(shí)質(zhì)上的分權(quán)，實(shí)權(quán)統(tǒng)歸于大藏省，所以這一階段的日本采取的是較為典型的高度集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管模式。

日本在1998年實(shí)施《金融監(jiān)督廳設(shè)置法》，這標(biāo)志著其在國(guó)家意志層面肯定了金融專項(xiàng)監(jiān)管的重要性，這也為后來(lái)設(shè)立專門金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)“金融監(jiān)督廳”提供了法律保障。這次機(jī)構(gòu)調(diào)整，使總理大臣掌握了金融監(jiān)督廳長(zhǎng)官的任命權(quán)，并且使金融監(jiān)督廳繼受了原屬大藏省的諸多金融監(jiān)管權(quán)力。改革后，大藏省擁有的職權(quán)主要限于證券業(yè)，以及對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

22分業(yè)監(jiān)管模式

分業(yè)監(jiān)管模式是指由數(shù)個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同實(shí)施監(jiān)管并且對(duì)監(jiān)管效果承擔(dān)責(zé)任，各國(guó)一般會(huì)設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，分別在銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管，一方面，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的監(jiān)管組織體，另一方面，也分別掌握了某業(yè)務(wù)領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)監(jiān)管權(quán)，彼此相互協(xié)調(diào)配合。在這種模式下，還可以細(xì)分為兩種類型：一種是單層多頭的金融監(jiān)管體制；另一種是雙層多頭的金融監(jiān)管模式。

以中國(guó)為例。我國(guó)屬于典型的采用單層多頭式金融監(jiān)管體制的國(guó)家。即以“一行三會(huì)”加外匯管理局等機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)金融監(jiān)督管理工作。同時(shí)，《中國(guó)人民銀行法》對(duì)我國(guó)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制做了宏觀層面的設(shè)定。[ZW（]《中國(guó)人民銀行法》第九條規(guī)定：國(guó)務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。[ZW）]現(xiàn)階段我國(guó)主要的協(xié)調(diào)制度是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度。

但這種部級(jí)聯(lián)席會(huì)議實(shí)質(zhì)上是一種“軟機(jī)制”，它并無(wú)明確的法律地位，其所達(dá)成的意見(jiàn)更無(wú)法律約束力，更多依靠的是各機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)與自覺(jué)配合，央行在其中主要是召集人的角色。況且在實(shí)施過(guò)程中，曾出現(xiàn)長(zhǎng)達(dá)四年的停滯狀態(tài)，后又因?yàn)閲?guó)務(wù)院的批復(fù)而重新啟動(dòng)，可見(jiàn)這種協(xié)調(diào)機(jī)制的力度較弱，我國(guó)若想克服現(xiàn)階段分業(yè)監(jiān)管暴露出的弊端，就亟須加以完善或建立新的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。

23混合金融監(jiān)管模式

這種金融監(jiān)管模式是在金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的時(shí)代背景下孕育而出的，它適應(yīng)了金融業(yè)發(fā)展的需要。具體分析，又可以分為“牽頭式”和“雙峰式”兩種類型?！盃款^式”監(jiān)管體制可謂“一極多峰”，是指在國(guó)家設(shè)置一個(gè)牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)攬各分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并且協(xié)調(diào)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作。其典型代表國(guó)家是巴西?！半p峰式”監(jiān)管體制的原理是依據(jù)金融監(jiān)管目標(biāo)和不同的對(duì)象在不同領(lǐng)域設(shè)置兩頭機(jī)構(gòu)分別實(shí)施監(jiān)管。[ZW（]具體而言，其中一類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管對(duì)象是金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)，另一類機(jī)構(gòu)針對(duì)的是金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)性管理，并側(cè)重于保護(hù)金融消費(fèi)者利益。[ZW）]這種類型的代表國(guó)家有澳大利亞、荷蘭、奧地利等。

231“牽頭式”監(jiān)管體制

以巴西為例。國(guó)家貨幣理事會(huì)在巴西金融監(jiān)管體系中處于最高決策地位，它的協(xié)調(diào)機(jī)制促進(jìn)了監(jiān)管部門之間的信息共享與溝通交流，其統(tǒng)管機(jī)構(gòu)包括巴西央行、證券交易委員會(huì)、私營(yíng)保險(xiǎn)監(jiān)管局等。中央銀行是巴西金融監(jiān)管體制中的牽頭機(jī)構(gòu)，除證券交易所、保險(xiǎn)和養(yǎng)老金機(jī)構(gòu)等少數(shù)機(jī)構(gòu)外，其余均受中央銀行監(jiān)管。在央行內(nèi)部又專設(shè)“監(jiān)督管理局”，該局負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)檢查、非現(xiàn)場(chǎng)檢查、打擊非法外匯交易和非法金融犯罪、金融系統(tǒng)信息管理。[3]這種監(jiān)管機(jī)制使巴西金融監(jiān)管部門的職能與責(zé)任得到了進(jìn)一步的明確。endprint

232“雙峰式”監(jiān)管體制

以澳大利亞為例。1997年，澳大利亞開(kāi)展金融監(jiān)管體制改革，逐步形成了“雙峰式”的金融監(jiān)管體制，由澳大利亞金融體系調(diào)查委員會(huì)推動(dòng)，成立了審慎監(jiān)管局、證券和投資委員會(huì)。審慎監(jiān)管局的主要職責(zé)是進(jìn)行宏觀審慎監(jiān)管，其主要目的是預(yù)防金融風(fēng)險(xiǎn)，保證金融業(yè)整體上的健康發(fā)展；證券和投資委員會(huì)的主要職責(zé)是監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)行為，其主要目的是對(duì)金融消費(fèi)者的合法利益進(jìn)行保護(hù)。在此體制下，國(guó)家財(cái)政部主要起到協(xié)調(diào)者的作用，一方面，對(duì)儲(chǔ)備銀行行長(zhǎng)、審慎監(jiān)管局、證券和投資委員會(huì)董事會(huì)成員的任命起到一定作用，其擁有提名權(quán)[4]；另一方面，財(cái)政部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管局和委員會(huì)，必要時(shí)可以直接接入其監(jiān)管工作，直接影響到方針政策的制定和執(zhí)行。

3對(duì)中國(guó)的啟示

一方面，從制度建設(shè)上來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)階段仍屬于單層多頭的分業(yè)監(jiān)管模式；另一方面，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和市場(chǎng)趨勢(shì)來(lái)看，金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)雖然處于初級(jí)階段，具有局部性、小規(guī)模和試點(diǎn)性的特點(diǎn)，但也已然成為現(xiàn)實(shí)，并且具有深度發(fā)展的趨勢(shì)。這就造成了“制度”與“市場(chǎng)”存在一定程度的不匹配性。毋庸置疑，金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)是世界各國(guó)金融業(yè)發(fā)展的必然選擇，盡管很多國(guó)家仍處在分業(yè)經(jīng)營(yíng)的階段，但最終還會(huì)殊途同歸，中國(guó)自然也不例外。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代浪潮下，金融混業(yè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的出現(xiàn)與發(fā)展無(wú)疑加速了我國(guó)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展進(jìn)程。如果我國(guó)金融監(jiān)管理念、方法和體制不能隨金融發(fā)展?fàn)顩r而革新，則必將故步自封。所以我國(guó)在金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展浪潮中，更應(yīng)當(dāng)在改革上未雨綢繆。

31協(xié)調(diào)宏觀審慎政策與金融監(jiān)管體制改革的關(guān)系

宏觀審慎政策的重要性主要表現(xiàn)在其能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制的缺陷。從宏觀角度看，傳統(tǒng)貨幣政策主要是維持物價(jià)穩(wěn)定，但即便居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)在形式上呈現(xiàn)穩(wěn)定走勢(shì)，但金融市場(chǎng)、資產(chǎn)價(jià)格實(shí)際上的波動(dòng)也可能較大。價(jià)格穩(wěn)定并不等于金融穩(wěn)健。從微觀層面來(lái)看，傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制注重針對(duì)金融個(gè)體的監(jiān)督管理，但在金融領(lǐng)域，有時(shí)“1+1”未必等于2，一些個(gè)體的健康發(fā)展并不必然構(gòu)成整體金融市場(chǎng)的穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)，金融危機(jī)爆發(fā)的周期性以及金融機(jī)構(gòu)個(gè)體之間關(guān)聯(lián)的密切性，都會(huì)導(dǎo)致整個(gè)金融業(yè)在一定時(shí)間和地域的危機(jī)。

所以，現(xiàn)在我國(guó)金融監(jiān)管領(lǐng)域最大的灰色地帶就是對(duì)金融業(yè)各方監(jiān)管進(jìn)行整體性的協(xié)調(diào)，換言之，在制定落實(shí)貨幣政策和實(shí)施個(gè)體監(jiān)管之間，缺乏宏觀角度的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)急機(jī)制，因此，協(xié)調(diào)宏觀審慎政策與金融監(jiān)管體制改革的關(guān)系是必須把握的關(guān)鍵點(diǎn)。

32加強(qiáng)市場(chǎng)行為監(jiān)管，落實(shí)金融消費(fèi)者保護(hù)

金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)相比顯然在金融市場(chǎng)中處于較為弱勢(shì)的一方，但金融市場(chǎng)的健康穩(wěn)定發(fā)展無(wú)疑需要金融消費(fèi)者的廣泛參與。在現(xiàn)實(shí)金融市場(chǎng)交易中，金融消費(fèi)者往往因?yàn)樾畔⒉煌该?、市?chǎng)操縱、違法套利、欺詐等活動(dòng)而受到實(shí)質(zhì)損害或需承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)，所以金融監(jiān)管體制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行應(yīng)當(dāng)更加注重對(duì)于金融消費(fèi)者合法利益的保護(hù)。加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)已經(jīng)成為世界各國(guó)的通識(shí)，特別是在金融危機(jī)爆發(fā)后。[ZW（]2009年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)法案》，這為次年設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)局提供了法律保障。南非通過(guò)了《公平對(duì)待消費(fèi)者倡議》。俄羅斯頒布并修訂《自然人銀行存款保險(xiǎn)法》，在法律層面明確了金融消費(fèi)者的市場(chǎng)地位并逐步提升了對(duì)其保障的法律標(biāo)準(zhǔn)。[ZW）]

一方面，我國(guó)應(yīng)在法律層面落實(shí)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。我國(guó)在保護(hù)金融消費(fèi)者方面的法律有十分嚴(yán)重的缺位現(xiàn)象。如何讓決策者和金融消費(fèi)者不再受到既得利益者的“綁架”是一個(gè)嚴(yán)肅的命題。金融消費(fèi)者保護(hù)的立法終究是利益的博弈，但在我國(guó)現(xiàn)階段金融機(jī)構(gòu)明顯占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位的情形來(lái)看，必須建立健全和完善這方面的立法和執(zhí)法規(guī)范，至少需要國(guó)務(wù)院組織制定統(tǒng)一的行政法規(guī)。另一方面，應(yīng)設(shè)置專門負(fù)責(zé)保護(hù)金融消費(fèi)者合法利益的機(jī)構(gòu)。目前“一行三會(huì)”內(nèi)部均設(shè)有相關(guān)保護(hù)金融消費(fèi)者的組織體，如將這些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合改組成統(tǒng)一的市場(chǎng)行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，便可以健全金融監(jiān)管框架，為落實(shí)金融消費(fèi)者保護(hù)提供組織機(jī)構(gòu)保障。[5]

4結(jié)論

縱觀各國(guó)金融監(jiān)管體制的發(fā)展演變，可以發(fā)現(xiàn)有部分國(guó)家經(jīng)歷了從高度集中統(tǒng)一的監(jiān)管模式到分業(yè)監(jiān)管再到不完全統(tǒng)一監(jiān)管的改革過(guò)程。這看似是金融監(jiān)管制度的演變，實(shí)則蘊(yùn)含著金融發(fā)展層級(jí)由低到高的內(nèi)因。比較各國(guó)的金融監(jiān)管體制及其演變脈絡(luò)，不難發(fā)現(xiàn)這樣三條規(guī)律：改革圍繞著不斷調(diào)整中央銀行的職能定位而展開(kāi)；金融業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的變化影響著金融監(jiān)管體制的選擇；金融監(jiān)管目標(biāo)的不同對(duì)金融監(jiān)管體制產(chǎn)生影響。

金融監(jiān)管體制改革必須充分借鑒發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，但是，改革亦不能東施效顰?；诂F(xiàn)在各國(guó)基本國(guó)情，特別是金融業(yè)發(fā)展?fàn)顩r存在較大差異，加之各種金融監(jiān)管體制模式、改革方案都可能各有利弊，所以金融監(jiān)管體制的改革不能“一刀切”，更不能為了改革而改革。但縱觀各國(guó)金融監(jiān)管體制的發(fā)展演變歷程，不難發(fā)現(xiàn)大致

都經(jīng)歷了從高度集中統(tǒng)一監(jiān)管到分業(yè)監(jiān)管再向混合金融監(jiān)管演變的過(guò)程，這也許為把準(zhǔn)改革脈絡(luò)提供了有利的參考。對(duì)于我國(guó)而言，現(xiàn)階段金融監(jiān)管體制改革的最優(yōu)方案應(yīng)該是一種在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)，既強(qiáng)化了中國(guó)人民銀行的監(jiān)管統(tǒng)籌力，又增強(qiáng)了各相關(guān)職能機(jī)構(gòu)執(zhí)行力、配合度的改革措施，這樣亦可以最大限度地減小改革的阻力。

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