呂普生

立足人民主體地位推進(jìn)服務(wù)型法治政府建設(shè)*

呂普生

建設(shè)服務(wù)型法治政府是深化行政體制改革的核心目標(biāo)，在我國現(xiàn)代化國家建設(shè)中居于戰(zhàn)略核心地位。我國服務(wù)型法治政府是在人民主體地位和公民權(quán)利本位的指導(dǎo)原則下，在社會主義民主政治框架內(nèi)，根據(jù)公民意志和國家法律組建起來并且以為人民服務(wù)為根本宗旨和基本職責(zé)的政府形態(tài)。人民主體性是服務(wù)型法治政府的本質(zhì)屬性，決定著服務(wù)型法治政府的公共性、服務(wù)性、民主性和法治性特征。建設(shè)服務(wù)型法治政府，要以加快建立中國特色社會主義行政體制和健康發(fā)展社會主義民主政治為目標(biāo)，從“轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制、強(qiáng)化依法行政”這一整體布局中持續(xù)和創(chuàng)造性加以推進(jìn)，并且有效建立高質(zhì)量的制度保障、法治保障和高水平的隊伍保障。

服務(wù)型法治政府 人民主體性 廉潔執(zhí)政 依法執(zhí)政

作者呂普生，男，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，政治學(xué)博士（武漢430072）。

一、從建設(shè)現(xiàn)代化國家高度認(rèn)識服務(wù)型法治政府建設(shè)的重大意義

建設(shè)服務(wù)型法治政府是近年來我國深化行政體制改革的核心目標(biāo)。黨的十八大報告在總結(jié)以往服務(wù)型政府建設(shè)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)要按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，繼續(xù)簡政放權(quán)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。十二屆全國人大一次會議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，開啟了服務(wù)型法治政府建設(shè)的新紀(jì)元，是我國推進(jìn)服務(wù)型法治政府建設(shè)的新突破。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年版，第16頁。。黨的十八屆四中全會對于法治政府建設(shè)作出了更詳盡的部署，要求“各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作……建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2014年版，第15頁。。習(xí)近平總書記也指出，“依法治國是我國憲法確定的治理國家的基本方略，而能不能做到依法治國，關(guān)鍵在于黨能不能堅持依法執(zhí)政，各級政府能不能依法行政”②習(xí)近平：《加快建設(shè)社會主義法治國家》，《求是》，2015年第1期。?？梢姡ㄔO(shè)法治政府是建設(shè)服務(wù)型政府的基本保障，也是全面依法治國、建設(shè)法治中國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

當(dāng)前我國步入社會轉(zhuǎn)型期、矛盾凸顯期和改革深水區(qū)，現(xiàn)代化國家建設(shè)面臨不少困難和問題：發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出，公共物品和公共服務(wù)供給數(shù)量短缺、質(zhì)量偏低、分配不均問題依然存在，官僚主義、形式主義、消極腐敗根深蒂固，由此引發(fā)的官民錯位、貧富差距、社會不公和社會矛盾相當(dāng)嚴(yán)峻。從源頭上有效應(yīng)對這些困難和問題，要求我們深化行政體制改革和政治體制改革，變革政府治理范式，合理調(diào)整政府與市場、與社會、與公民的關(guān)系，有效提升治國理政水平。

服務(wù)型法治政府建設(shè)正是我國深化行政體制改革和政治體制改革的核心目標(biāo)，也是我國經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化和生態(tài)等領(lǐng)域全面改革的關(guān)鍵組成部分，而我國各領(lǐng)域全面改革的根本目標(biāo)，則是全面建成小康社會，建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。以服務(wù)型政府和法治政府建設(shè)為核心目標(biāo)的行政體制改革事關(guān)各領(lǐng)域全面改革的成敗，在我國現(xiàn)代化國家建設(shè)中居于戰(zhàn)略核心地位。對此，習(xí)近平總書記指出，“行政體制改革是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求。實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標(biāo)，必須深化已進(jìn)行30多年并取得重要成果的行政體制改革，破除制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的體制機(jī)制弊端”③《中共中央舉行民主協(xié)商會，向各民主黨派全國工商聯(lián)和無黨派人士通報情況聽取意見》，新華網(wǎng)，2013年2月28日。。因此，我們應(yīng)當(dāng)從中國特色社會主義行政體制建設(shè)和民主政治發(fā)展的高度，從關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家民族前途命運(yùn)的高度，從建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家和法治國家的高度，深刻認(rèn)識新時期持續(xù)和創(chuàng)造性推進(jìn)服務(wù)型法治政府建設(shè)的重大意義。

二、從人民主體性地位科學(xué)理解服務(wù)型法治政府的本質(zhì)屬性

推進(jìn)服務(wù)型法治政府建設(shè)的首要前提是科學(xué)理解其本質(zhì)屬性和基本內(nèi)涵。西方新公共管理理論認(rèn)為政府是“掌舵者”而不是“劃槳者”，主張在公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機(jī)制，用企業(yè)家精神重塑政府。作為對新公共管理理論的反思、批判和超越，西方新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府的角色是“服務(wù)”而不是“掌舵”，政府的責(zé)任在于用民主方式追求公共利益。西方理論和實(shí)踐為我國服務(wù)型政府建設(shè)提供了值得借鑒的有益經(jīng)驗和必須深思的警示教訓(xùn)。然而，我國服務(wù)型法治政府建設(shè)絕非西方模式的套用，而是依據(jù)我國憲法和法律，立足人民主體地位，在順應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會和政治生態(tài)過程中做出的理性判斷和自覺選擇，也是我國行政體制改革和政府自身革命的必然階段和發(fā)展方向。

2015年10月召開的黨的十八屆五中全會提出，發(fā)展必須“堅持人民主體地位”原則；“堅持共享發(fā)展，必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”。④《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》，新華網(wǎng)，2015年10月29日。2016年1月，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上發(fā)表重要講話，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“著力踐行以人民為中心的發(fā)展思想。這是十八屆五中全會首次提出來的，體現(xiàn)了我們黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，體現(xiàn)了人民是推動發(fā)展的根本力量的唯物史觀”①《習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》，《人民日報》2016年5月10日。。在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議上，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)了以人民為中心和堅持人民主體地位的發(fā)展觀。建設(shè)服務(wù)型法治政府，也必須要堅持人民主體地位，順應(yīng)人民群眾對美好生活的向往，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。

根據(jù)我國憲法，國家一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是民主選舉產(chǎn)生的人民代表大會，各級政府由相應(yīng)層次人民代表大會選舉產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督，包括政府在內(nèi)的一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員最終都必須接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。由此可見，人民是國家權(quán)力的真正所有者，政府是人民行使國家權(quán)力的代理人。這就從國家根本大法上確立了人民的主體性地位，服務(wù)型法治政府建設(shè)正是憲法意義上人民主體地位的真正回歸。服務(wù)型政府和法治政府的本質(zhì)屬性都是人民主體性，也就是說，服務(wù)型法治政府本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是真正屬于人民的政府，是人民當(dāng)家作主的政府，是以為人民服務(wù)為根本宗旨和基本職責(zé)的政府。這是我們科學(xué)把握服務(wù)型政府基本內(nèi)涵的立足點(diǎn)。

首先，人民主體性地位決定了服務(wù)型政府的公共性。服務(wù)型政府?dāng)嗳徊皇巧贁?shù)團(tuán)體的政府，更不是個別人的政府，而是全體公民的政府，這種公有性決定了服務(wù)型政府的公共性，而公共性蘊(yùn)含著豐富的內(nèi)涵。一方面，服務(wù)型政府的公共性內(nèi)在地規(guī)定了其根本目標(biāo)的公益性。服務(wù)型政府的一切公共行動必須以公共利益為依歸，任何以部門利益和私人利益為目標(biāo)的政府公共行為都與服務(wù)型政府的根本宗旨相違背。另一方面，服務(wù)型政府的公共性意味著政府權(quán)力的公共性，任何政府公共權(quán)力的私人化占有和使用都是違背公共性原則的，服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)反對一切形式的特權(quán)現(xiàn)象和腐敗行為，反對一切公共權(quán)力的非公共化行使。這意味著服務(wù)型政府必須是廉潔奉公的政府。另外，服務(wù)型政府的公共性還決定了政府權(quán)力行使的公開性。服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)以公開為原則，以不公開為例外。政府行使權(quán)力的依據(jù)、過程和結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開，接受一切合法形式的監(jiān)督。政府權(quán)力應(yīng)當(dāng)在陽光下運(yùn)行，服務(wù)型政府必須是陽光政府。

其次，人民主體性地位決定了服務(wù)型政府的服務(wù)性。服務(wù)型政府的一切權(quán)力來自人民，人民授權(quán)于服務(wù)型政府的最終目的是使其服務(wù)于人民。因此，服務(wù)性是由人民主體性地位決定的服務(wù)型政府的基本屬性。這種服務(wù)屬性是多方面的，并不局限于政府為全體公民提供優(yōu)質(zhì)公用物品和公共服務(wù)，還包括政府確保人民當(dāng)家作主的方方面面，如創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，切實(shí)尊重和保障公民基本人權(quán)和各項權(quán)利，維護(hù)社會公平正義等等。當(dāng)然，服務(wù)型政府履行多方面服務(wù)職能并不意味著它是無所不能的全能型政府。相反，為了優(yōu)質(zhì)高效地履行服務(wù)職能，服務(wù)型政府無論在職能范圍還是權(quán)力范圍上都是有邊界的，這正是當(dāng)前我國轉(zhuǎn)變政府職能及其履行方式、超越全能型政府范式的關(guān)鍵。據(jù)此，服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)是有限政府。服務(wù)型政府的服務(wù)屬性同時也決定了與政府權(quán)力相對應(yīng)的政府責(zé)任。服務(wù)型政府在接受公共權(quán)力委托的同時，就接受了以提供多方位服務(wù)為職能內(nèi)容的公共責(zé)任，因而它必定是責(zé)任型政府。服務(wù)型政府是否優(yōu)質(zhì)高效地履行了服務(wù)責(zé)任，其治理績效最終需要由人民的滿意程度來加以評判，因而真正的服務(wù)型政府還應(yīng)當(dāng)是人民滿意的高效政府。

再者，人民主體性地位決定了服務(wù)型政府的民主性。人民主體性地位的充分有效實(shí)現(xiàn)，要求服務(wù)型政府在產(chǎn)生過程、權(quán)力來源、權(quán)力行使和權(quán)力監(jiān)督等方面充分尊重和體現(xiàn)公民意志，真正貫徹民主政治原則。服務(wù)型政府的民主性首先在于其產(chǎn)生過程和權(quán)力來源的民主性。也就是說，服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)由真正體現(xiàn)公民意志的國家權(quán)力機(jī)關(guān)民主選舉產(chǎn)生，而國家權(quán)力機(jī)關(guān)必須由民主選舉產(chǎn)生的充分代表公民意志的代表構(gòu)成。其二，服務(wù)型政府的民主性意味著政府權(quán)力行使過程應(yīng)當(dāng)最大限度地體現(xiàn)民主原則，既要在關(guān)系公民切身利益的重要問題上為公民有序參與提供制度化渠道，也要在公民能夠自主治理的社會領(lǐng)域充分尊重和促進(jìn)公民的自主權(quán)。第三，服務(wù)型政府的民主性還要求政府權(quán)力真正接受各種形式的民主監(jiān)督，使政府權(quán)力受到有效制衡與約束，確保政府權(quán)力的公共性?？梢?，服務(wù)型政府的建設(shè)過程也是我國民主政治的發(fā)展過程，服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)是民主參與型政府，而且要在民主參與過程中確保公民權(quán)利的有效平等和主體地位的充分實(shí)現(xiàn)。

最后，人民主體地位由憲法確立決定了服務(wù)型政府的法治性。既然服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵是由人民的主體地位內(nèi)在地規(guī)定的，而人民的主體地位又是由憲法所確立的，那么，服務(wù)型政府的本質(zhì)屬性和基本內(nèi)涵歸根結(jié)底源自于憲法。這就要求服務(wù)型政府的一切行動必須以憲法和體現(xiàn)憲法精神的國家法律為根本準(zhǔn)繩，服務(wù)型政府必須是法治政府，其產(chǎn)生過程、職能賦予、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力授予、權(quán)力配置、權(quán)力運(yùn)行、職能履行和權(quán)力監(jiān)督都必須依法進(jìn)行。這種法治性不僅要求國家和政府制定良善法律制度，還要求服務(wù)型政府依法治政和依法行政，用法治精神建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代社會和現(xiàn)代政府。

根據(jù)以上分析可以認(rèn)為，我國服務(wù)型法治政府是在人民主體地位和公民權(quán)利本位的指導(dǎo)原則下，在社會主義民主政治框架內(nèi)，根據(jù)公民意志和國家法律組建起來并且以為人民服務(wù)為根本宗旨和基本職責(zé)的政府形態(tài)。它具有顯著的公共性、服務(wù)性、民主性和法治性特征，從根本上不同于由個別獨(dú)裁者掌控的專制型政府，不同于由少數(shù)寡頭壟斷的統(tǒng)治型政府，也不同于以官僚本位為特征的管制型政府、無所不能的全能型政府和重生產(chǎn)輕服務(wù)的生產(chǎn)型政府。

三、從改善國家治理的維度創(chuàng)造性推進(jìn)服務(wù)型法治政府建設(shè)

建設(shè)民主富強(qiáng)的現(xiàn)代化國家迫切需要全面提升治國理政水平，而服務(wù)型法治政府建設(shè)正是改善國家治理的根本途徑。轉(zhuǎn)換政府治理范式，建設(shè)服務(wù)型法治政府，要以加快建立中國特色社會主義行政體制和健康發(fā)展社會主義民主政治為目標(biāo)，從“轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制、強(qiáng)化依法行政”這一整體布局中持續(xù)和創(chuàng)造性加以推進(jìn)，并且有效建立高質(zhì)量的制度保障、法治保障和高水平的隊伍保障。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革，推進(jìn)服務(wù)型法治政府建設(shè)的核心

在我國加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、創(chuàng)新社會管理、切實(shí)改善社會民生、維護(hù)社會公平正義的經(jīng)濟(jì)社會背景下，政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是繼續(xù)簡政放權(quán)，從“政府—市場—社會”關(guān)系的大視野中理順政府的職能邊界，明晰政府的履職方式。

當(dāng)前階段，轉(zhuǎn)變政府職能的突破口是深化行政審批制度改革，減少微觀事務(wù)管理，該取消的取消、該轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)移、該下放的下放、該整合的整合、該加強(qiáng)的加強(qiáng)。在政府與市場關(guān)系方面，要推進(jìn)職能轉(zhuǎn)移，更加尊重市場運(yùn)行規(guī)律，“把錯裝在政府身上的手換成市場的手”，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。在政府與社會關(guān)系方面，要推進(jìn)職能分離，更加尊重社會組織和其它社會力量的自主性和創(chuàng)造性，更好發(fā)揮社會力量在創(chuàng)新社會管理、改善社會民生中的積極作用。在中央與地方關(guān)系方面，要推進(jìn)職能下放，著力解決中央政府部門管得過多過細(xì)的問題，鼓勵地方政府在重大改革領(lǐng)域先行先試，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性與兩個創(chuàng)造性。在政府職能部門之間的關(guān)系上，要推進(jìn)職能整合，解決職責(zé)交叉、推諉扯皮問題，厘清權(quán)責(zé)關(guān)系，提高行政效能。在政府與公民關(guān)系上，要著力解決官僚主義、形式主義問題，尊重公民主體地位，以公民權(quán)利和公共利益為本位，切實(shí)保障公民人權(quán)和合法權(quán)益。此外，在服務(wù)與監(jiān)管的關(guān)系上，要走出服務(wù)與監(jiān)管對立的誤區(qū)，確立合法有效的監(jiān)管也是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的理念，改善和加強(qiáng)宏觀管理，強(qiáng)調(diào)和突出政府監(jiān)管責(zé)任。

總之，我國政府迫切需要通過職能轉(zhuǎn)移、職能下放、職能整合和職能加強(qiáng)，加快形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的政府職能體系，真正做到該管的管住管好，不該管的不管不干預(yù)，切實(shí)提高政府治理科學(xué)化水平，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變。以簡政放權(quán)為核心的職能轉(zhuǎn)變是政府自我革命。對此，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)：“我們要有壯士斷腕的決心，言出必行，說到做到，決不明放暗不放，避重就輕，更不能搞變相游戲?！雹倮羁藦?qiáng)：《用壯士斷腕的決心轉(zhuǎn)變政府職能》，新華網(wǎng)，2013年3月17日。

（二）優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置是理順政府職責(zé)關(guān)系，優(yōu)化政府權(quán)力配置的載體

政府職能轉(zhuǎn)變需要在機(jī)構(gòu)設(shè)置的優(yōu)化上體現(xiàn)出來，并且需要藉以優(yōu)化設(shè)置的組織機(jī)構(gòu)貫徹執(zhí)行，尤其是中央向地方的職能下放、政府部門之間的職能整合以及宏觀管理職能的加強(qiáng)，更加要求通過優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置來理順上下級政府與同級政府不同部門之間的職責(zé)關(guān)系，合理和優(yōu)化配置政府內(nèi)部權(quán)力。

當(dāng)前我國政府機(jī)構(gòu)優(yōu)化設(shè)置的重點(diǎn)，是圍繞轉(zhuǎn)變政府職能與理順職責(zé)關(guān)系穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革。在改革過程中，政府機(jī)構(gòu)的優(yōu)化設(shè)置需要體現(xiàn)如下原則：一是分工合理原則。中央政府與地方政府、同級政府不同部門的設(shè)置應(yīng)當(dāng)根據(jù)職能要求、職能范圍和現(xiàn)實(shí)管理需要進(jìn)行合理分工，避免有些機(jī)構(gòu)超負(fù)荷運(yùn)行，而有些機(jī)構(gòu)無所事事。特定的組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行與之相匹配的政府職能，避免職能交叉、多頭管理，也避免職能游離、無人管理。二是職權(quán)責(zé)一致原則。履行特定職能的組織機(jī)構(gòu)需要配置與之相應(yīng)的公共權(quán)力，包括人事權(quán)、財政權(quán)和管理權(quán)，避免有職無權(quán)、無從管理，也避免職大權(quán)小、難以管理；擁有相應(yīng)職權(quán)的組織機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)與之相匹配的政府責(zé)任，避免有職無責(zé)、隨意管理，也避免有權(quán)無責(zé)、濫加管理。三是精簡效能原則。政府機(jī)構(gòu)大小、部門多少與層級多少應(yīng)當(dāng)根據(jù)職能范圍和責(zé)任輕重合理設(shè)置，遵循精簡效能原則，最大限度降低行政成本，提高行政效率和政府績效。

（三）創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制是確保政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)，提升政府治理效能的路徑

服務(wù)型政府建設(shè)要把制度建設(shè)擺在突出位置。制度建設(shè)涉及到服務(wù)型政府建設(shè)方方面面，首先要注重頂層設(shè)計，即根據(jù)全面建設(shè)小康社會和現(xiàn)代化國家，建立中國特色社會主義行政體制和民主政治體制的目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)社會和政治的當(dāng)前生態(tài)與未來預(yù)期為基礎(chǔ)，立足于“政府—市場—社會”分離、互動與合作的大視野，構(gòu)建既符合現(xiàn)實(shí)要求又能可持續(xù)發(fā)展的制度體系。服務(wù)型政府建設(shè)是一場政府革命，必然會觸及到固有利益格局，因此制度建設(shè)尤其要注重制度銜接，提高制度質(zhì)量，確保政府范式轉(zhuǎn)型過程的穩(wěn)定性。為提高制度質(zhì)量，使服務(wù)型政府的制度保障扎根于我國經(jīng)濟(jì)和社會基礎(chǔ)，還需要尊重來自基層的首創(chuàng)精神，及時反思和總結(jié)來自基層的制度創(chuàng)新和制度實(shí)驗，使有益的制度成果成文化、法制化。

轉(zhuǎn)變政府治理方式，創(chuàng)新行政運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府治理方式和行政運(yùn)行機(jī)制向規(guī)范有序、公開透明、便民高效根本轉(zhuǎn)變，是服務(wù)型高效能政府制度建設(shè)的重中之重。

在創(chuàng)新政府運(yùn)行機(jī)制中，一是要健全政府權(quán)力運(yùn)行的決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。在公共決策方面，需要堅持科學(xué)決策、民主決策和依法決策，健全決策機(jī)制和程序，發(fā)揮思想庫和民間智慧的作用，建立健全決策問責(zé)和糾錯機(jī)制。凡是涉及公民切身利益的決策都要充分把握和尊重公民真實(shí)需求，最大限度吸納公民意見，避免危害公民人權(quán)和損害公民合法權(quán)益的決策。在權(quán)力執(zhí)行方面，既要確保公共權(quán)力的權(quán)威性和有效性執(zhí)行，避免公共權(quán)力的私人化占有和使用，也要竭力避免公共權(quán)力與公民權(quán)益發(fā)生沖突時以公共權(quán)力損害公民合法權(quán)益。權(quán)力監(jiān)督機(jī)制尤為重要，它事關(guān)廉潔政府建設(shè)成敗。

二是要建立公民有序有效參與機(jī)制。政府治理與公民切身利益息息相關(guān)，既要通過公民有序參與來把握公民的真實(shí)需求，也要通過公民有序參與提高決策質(zhì)量，還需通過公民有序參與來監(jiān)督政府權(quán)力，保護(hù)公民尤其是弱勢群體權(quán)益。公民參與機(jī)制是多樣化的，包括公民提案機(jī)制，重大事項征求民意機(jī)制、地方性公共論壇、電視問政和網(wǎng)絡(luò)參政等等。在公民參與機(jī)制中，關(guān)鍵是確保公民參與的有序性和有效性，這一方面需要建立多樣的制度化和規(guī)范化參與渠道，另一方面需要確保公民能夠與政府進(jìn)行平等有效的建設(shè)性對話。

三是要建立政府間協(xié)作治理機(jī)制。實(shí)現(xiàn)政府高效治理一方面需要政府間合理分工，另一方面也需要政府間協(xié)同合作，因為許多公共問題的解決、公共事務(wù)的處理需要跨部門、跨區(qū)域聯(lián)合行動。創(chuàng)新政府間協(xié)作機(jī)制，首先需要以實(shí)現(xiàn)公共利益為價值原則，確立整體政府理念，避免各個部門各謀其利，各為其政；其次需要就公共問題所產(chǎn)生的根源、相關(guān)責(zé)任和利益達(dá)成共識，在此基礎(chǔ)上通過平等對話尋求合作機(jī)制。

四是要建立多主體合作治理機(jī)制。服務(wù)型政府的一項核心職能是為公民和社會提供優(yōu)質(zhì)公共物品和公共服務(wù)。根據(jù)現(xiàn)代公用物品和公共服務(wù)理論，政府承擔(dān)服務(wù)提供的職責(zé)并不意味著政府必須直接從事服務(wù)生產(chǎn)。政府可以充分發(fā)揮市場主體和社會主體的優(yōu)勢，通過委托生產(chǎn)、購買公共服務(wù)、提供稅收優(yōu)惠、政策支持和資金資助等多樣化方式，與市場主體和社會主體合作。這種多主體合作機(jī)制，正是我國政府簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府效能的一種重要實(shí)現(xiàn)方式。在其它職能領(lǐng)域，政府同樣可以創(chuàng)造性地運(yùn)用多主體合作治理機(jī)制。

（四）強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督和實(shí)現(xiàn)廉潔執(zhí)政，是建設(shè)服務(wù)型法治政府的剛性約束

公生明、廉生威。廉潔執(zhí)政是政府公信力的基石。構(gòu)建服務(wù)型政府的一條剛性要求是著力建設(shè)一個受制度約束的廉潔政府，因為腐敗將會踐踏法治、扭曲規(guī)則、破壞公平、敗壞風(fēng)氣，為人民群眾深惡痛絕，而缺乏制度約束的政府權(quán)力必將導(dǎo)致腐敗。

強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)廉潔執(zhí)政，建設(shè)服務(wù)型廉潔政府的根本要求，而加強(qiáng)制度建設(shè)和深化改革則是強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)廉潔執(zhí)政的根本途徑。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，必須要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”①中共中央宣傳部：《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本（2016年版）》，北京：學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2016年版，第117頁。。李克強(qiáng)總理也指出：“要通過深化改革，不斷鏟除滋生腐敗的土壤，要加強(qiáng)制度建設(shè)，用制度管權(quán)、管錢、管人，給權(quán)力涂上防腐劑、戴上緊箍咒，真正形成不能貪、不敢貪的反腐機(jī)制?！雹凇独羁藦?qiáng)在國務(wù)院第一次廉政工作會議上強(qiáng)調(diào)：堅定不移反對腐敗，著力建設(shè)廉潔政府》，新華網(wǎng)，2013年3月26日。

建設(shè)服務(wù)型廉潔政府首先要真正實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)。權(quán)力是一把雙刃劍，運(yùn)行良善可為民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益；運(yùn)行不當(dāng)則可滋生腐敗，侵害公民合法權(quán)益。合理的簡政放權(quán)可以削減不必要的政府權(quán)力，切實(shí)鏟除權(quán)力腐敗的滋生土壤，縮小權(quán)力腐敗的可能空間，是反腐倡廉的釜底抽薪之策。

建設(shè)服務(wù)型廉潔政府的核心要求是創(chuàng)新和強(qiáng)化政府權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督機(jī)制。為此，政府要著力建立政務(wù)公開機(jī)制，讓權(quán)力在公開透明的環(huán)境中運(yùn)行，加強(qiáng)民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，切實(shí)做到讓公民權(quán)利監(jiān)督公共權(quán)力，讓人大權(quán)力監(jiān)督政府權(quán)力，讓社會權(quán)利制衡政府權(quán)力。創(chuàng)新和強(qiáng)化政府權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督機(jī)制，關(guān)鍵是加強(qiáng)制度建設(shè)，提高制度質(zhì)量，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)用制度管權(quán)、管錢、管事、管人。

建設(shè)服務(wù)型廉潔政府還要求簡樸從政。一方面，簡樸從政是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財政狀況的剛性約束。我國經(jīng)濟(jì)在未來幾年很難像過去那樣高速增長，結(jié)構(gòu)性減稅的效果正在顯現(xiàn)。然而，民生支出是不能削減的剛性需求，其它公共支出也不可能完全取消，這意味著有限的財政收入面臨巨大的支出規(guī)模，這就要求政府節(jié)省開支，把有限的公共財政有效地用在剛性的民生支出上。另一方面，簡樸從政也是公職人員執(zhí)政為民的德行要求。李克強(qiáng)總理指出，“為官發(fā)財，應(yīng)當(dāng)兩道”；“要讓人民過上好日子，政府就要過緊日子”。①李克強(qiáng)：《要讓人民過上好日子，政府就要過緊日子》，新華網(wǎng)，2013年3月17日。只有真正厲行節(jié)儉，方可切實(shí)增強(qiáng)政府的公信力、執(zhí)行力和行政效率，最終贏得民眾信任和人民滿意。

（五）依法治政和依法行政，是建設(shè)服務(wù)型政府的法治保障

我國的法律法規(guī)是人民意志和公共利益的規(guī)則和制度性體現(xiàn)，因此，政府按照法律法規(guī)運(yùn)行，實(shí)際上就是按照人民的意志和要求運(yùn)行。就此而言，建設(shè)服務(wù)型政府，本質(zhì)上就是建設(shè)法治政府，而建設(shè)法治政府同時也是建設(shè)高效政府和廉潔政府的法治保障。

建設(shè)服務(wù)型法治政府首先要求樹立依法治政的法治精神。憲法和法律是國家治理和政府工作的根本準(zhǔn)則。習(xí)近平總書記在現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會上強(qiáng)調(diào)：“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政?！雹诹?xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》，新華網(wǎng)，2012年12月4日。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。各級政府及其各部門都要帶頭維護(hù)憲法和法律權(quán)威，發(fā)揮法律的引導(dǎo)和推動作用，用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展，以政府帶頭守法、嚴(yán)格執(zhí)法來引導(dǎo)、教育、督促公民、法人和其他組織依法經(jīng)營、依法辦事，真正做到用法治精神來建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代社會和現(xiàn)代政府。

建設(shè)服務(wù)型法治政府的制度性前提是構(gòu)建高質(zhì)量的法制體系。依法治政和依法執(zhí)政都要求有法可依，而可依之法又必須是良善之法。習(xí)近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！雹哿?xí)近平：《在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時的講話》，人民網(wǎng)，2013年2月25日。構(gòu)建高質(zhì)量的法制體系是促進(jìn)社會公正的根本途徑，我們必須通過規(guī)則公平來保障權(quán)利公平和機(jī)會公平。為此，我們必須不斷地、有序地清理阻礙社會公正的規(guī)則，尤其要使明規(guī)則戰(zhàn)勝潛規(guī)則，為依法治政和依法執(zhí)政構(gòu)建可靠而有效的制度前提。

建設(shè)服務(wù)型法治政府的核心要求是嚴(yán)格依法執(zhí)政。習(xí)近平總書記指出：“政府是執(zhí)法主體，對執(zhí)法領(lǐng)域存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究甚至以權(quán)壓法、權(quán)錢交易、徇私枉法等突出問題，老百姓深惡痛絕，必須下大氣力解決。”①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本，北京：人民出版社，2014年版，第56頁。服務(wù)型政府的執(zhí)政依據(jù)必須是法律法規(guī)，要將服務(wù)型政府建設(shè)的總體目標(biāo)、基本思路和方法策略用法律制度的形式加以規(guī)范。其次，服務(wù)型政府的執(zhí)政過程必須依法進(jìn)行，其關(guān)鍵是政府權(quán)力運(yùn)行必須受到法律規(guī)范的制約和監(jiān)督，“法必須大于權(quán)，決不允許權(quán)大于法”②《李克強(qiáng)在國務(wù)院第一次廉政工作會議上強(qiáng)調(diào)：堅定不移反對腐敗，著力建設(shè)廉潔政府》，新華網(wǎng)，2013年3月26日。。讓權(quán)力在法治框架下運(yùn)行，是服務(wù)型政府建設(shè)尤其是廉潔政府和法治政府建設(shè)的根本保證。此外，服務(wù)型政府的執(zhí)政水平也需要按照制度規(guī)范和法定程序加以評估。

（六）優(yōu)化高水平公務(wù)員隊伍，是建設(shè)服務(wù)型法治政府的人才保障

一切理念、原則和制度機(jī)制，都需要依靠人來實(shí)現(xiàn)和落實(shí)，因此，服務(wù)型法治政府建設(shè)，根本在于具備法治意識和法律素養(yǎng)的高水平公務(wù)員隊伍的建設(shè)和維持。建設(shè)服務(wù)型法治政府必須高度重視人才隊伍建設(shè)。

全面提高公職人員的能力素質(zhì)和法治素養(yǎng)，打造一支高水平、高效率的執(zhí)政隊伍是服務(wù)型法治政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。執(zhí)政隊伍建設(shè)首先要嚴(yán)把人才錄用關(guān)，通過嚴(yán)格的錄用程序吸納德才兼?zhèn)涞墓毴藛T，努力杜絕公務(wù)員錄用中的非制度化行為。在服務(wù)型法治政府建設(shè)中，執(zhí)政隊伍建設(shè)的關(guān)鍵是全面更新治理理念，徹底扭轉(zhuǎn)官僚主義思想，確立以民為本理念，變官本位為民本位；徹底改變傳統(tǒng)管制思想，確立服務(wù)理念，變管制為服務(wù)；同時也要扭轉(zhuǎn)人治思想，確立法治理念，變?nèi)酥螢榉ㄖ?。?zhí)政隊伍建設(shè)的另一個重點(diǎn)是能力素養(yǎng)建設(shè)。不斷變遷的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境和復(fù)雜交叉的公共問題，要求提高執(zhí)政隊伍的創(chuàng)新能力、應(yīng)變能力、協(xié)調(diào)能力、依法行政能力和有效解決問題的能力，使執(zhí)政隊伍真正契合變革時期服務(wù)型法治政府建設(shè)要求，有效提升治國理政水平。

責(zé)任編輯：黃建安

＊本文系湖北省高等學(xué)校馬克思主義中青年理論家培育計劃（第三批）、湖北省教育廳重大項目（16ZD039）的階段性成果。