摘要：新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭市民化，而非家庭成員離散、家庭結(jié)構(gòu)分化、家庭功能缺失的分散式市民化。有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以家庭為單位向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，亟需面對(duì)高額的市民化成本、隱性的城鎮(zhèn)落戶(hù)限制、隨遷子女高中教育及社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)等問(wèn)題和困境，并采取有效措施如精準(zhǔn)投放財(cái)政資金，降低地方政府間對(duì)人口流動(dòng)的人為限制與隱性障礙，構(gòu)建中央統(tǒng)籌、地方推動(dòng)的市民化成本分擔(dān)機(jī)制，提升社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；家庭市民化；社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與接續(xù)；隱性戶(hù)籍墻

中圖分類(lèi)號(hào)：F327 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）013-000-02

從新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)涵看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不再是簡(jiǎn)單的、粗放型的土地城鎮(zhèn)化，而是推動(dòng)人的城鎮(zhèn)化。而推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是實(shí)現(xiàn)以家庭為單位的城鎮(zhèn)化，而不是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力（農(nóng)民工）成為了市民，其子女或需要贍養(yǎng)的老人仍舊滯留在農(nóng)村，出現(xiàn)留守兒童、空巢老人等社會(huì)不和諧問(wèn)題。中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程需要依靠家庭成員的力量。正如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬丁·明塞爾（M. Mincer，1978）指出的，“家庭在勞動(dòng)力遷移過(guò)程中發(fā)揮了極為關(guān)鍵的作用，做出遷移決策及參與遷移過(guò)程的從來(lái)都不是一個(gè)人，而是以一個(gè)家庭為基本單位。”

一、現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口非家庭轉(zhuǎn)移存在的問(wèn)題

從家庭視角看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口非家庭單位的市民化，存在的問(wèn)題表現(xiàn)如下。

1.農(nóng)業(yè)人口分散的市民化行為成本增加

我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于戶(hù)籍制度等制度性和非制度性障礙的限制，市民化過(guò)程并不是整個(gè)家庭集體市民化，而是分散式遷移方式，即部分身強(qiáng)體壯者進(jìn)入城市務(wù)工，部分老弱人口留守農(nóng)村。家庭成員分散成農(nóng)村和城市兩地生活，這造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的增加。因?yàn)?，一方面在城?wù)工者為了在城市繼續(xù)工作和生存，甚至為了維護(hù)城市的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，也要投入成本，同時(shí)還要向生活在農(nóng)村的家庭成員提供資金、物質(zhì)支持，處理好在農(nóng)村的社會(huì)關(guān)系。另一方面，家庭成員在兩地的分離，也迫使雙方不得不增加交通支出，這種“候鳥(niǎo)”式頻繁遷移方式，造成了更高的經(jīng)濟(jì)成本支出。

2.非家庭市民化造成家庭基礎(chǔ)損壞

家庭以穩(wěn)定居所為載體，并成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市社區(qū)的紐帶和橋梁。一旦家庭層面失去了穩(wěn)定性和完整性，所有建立在這個(gè)基礎(chǔ)之上的社會(huì)關(guān)系紐帶就面臨著威脅，造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化困難重重。費(fèi)孝通先生在鄉(xiāng)土社會(huì)中主張，作為家庭載體的居所多重價(jià)值的體現(xiàn)在血緣與地緣相統(tǒng)一的共同體內(nèi)部；而在城市社會(huì)中，取而代之的是地緣和業(yè)緣，成為共同體的新型關(guān)系紐帶。①穩(wěn)定、完整的家庭已經(jīng)不僅僅是遮風(fēng)避雨的港灣或親人團(tuán)結(jié)凝聚的簡(jiǎn)單意義，而是融合了血緣、地緣和業(yè)緣為一體的多重價(jià)值棲息之地，它對(duì)親情延續(xù)、人際關(guān)系拓展、城市融入等具有重要的作用。當(dāng)前，絕大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口受到現(xiàn)實(shí)條件的限制，家庭特征出現(xiàn)成員分離、整體或部分流動(dòng)及過(guò)渡性等，并且這些特征在短期還將延續(xù)，造成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在家庭結(jié)構(gòu)完整層面的分化，對(duì)市民化過(guò)程造成了消極影響。

3. 家庭功能失衡削弱農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的潛在能力

家庭作為社會(huì)的細(xì)胞，為每個(gè)社會(huì)個(gè)體提供了第一層保障，也是每個(gè)家庭成員成長(zhǎng)、娛樂(lè)和享受生活的第一場(chǎng)所。第一，家庭保障功能的失衡造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口內(nèi)生動(dòng)力不足。分散式的家庭結(jié)構(gòu)，使得在城務(wù)工的農(nóng)民個(gè)體，既要兼顧工作也要兼顧家庭。第二，家庭發(fā)展功能的失衡弱化了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移家庭未來(lái)市民化的能力。長(zhǎng)期留守在農(nóng)村的兒童及未成年人，更是無(wú)法得到完整的情親和教化，正是因?yàn)榧彝ソ逃桶l(fā)展功能的失衡，可能造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女在未來(lái)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的能力不足。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以家庭為單位市民化行為面臨的障礙

雖然積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以家庭為單位市民化，符合新型城鎮(zhèn)化以人為本核心內(nèi)涵的基本要求，但受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各方面因素的影響，阻礙了農(nóng)戶(hù)家庭市民化行為。具體包括以下幾個(gè)方面。

1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本高

目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中，所產(chǎn)生的成本內(nèi)涵、界定范圍、測(cè)算方法及測(cè)算結(jié)果方面，存在很大分歧。公共成本部分，較為一致的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為是政府向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供融入城市生活所需公共服務(wù)的資金支出部分。李為、伍世代（2015）以福建省為例，測(cè)算得出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共服務(wù)部分邊際成本為10.7萬(wàn)元，如果按照到2020年實(shí)現(xiàn)470萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口市民化，將需要約1.5萬(wàn)億元公共成本支出。馮俏彬（2014）對(duì)一次性實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)常住農(nóng)民工1.58億人市民化，需要新增財(cái)政支出約1891.58億元。

私人成本方面，主要是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口或家庭從農(nóng)村生活與工作，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)生活或工作過(guò)程中所發(fā)生的額外成本支出。周小剛、陳東有（2009）以江西省為例，以人均概念計(jì)算得出，農(nóng)民工市民化的私人成本為19.47萬(wàn)元/人，其中人均養(yǎng)老保險(xiǎn)年度支出為100元、消費(fèi)成本為5693.8元、機(jī)會(huì)成本為3911.32元、住房成本為18.5萬(wàn)元。王志燕等（2015）以山東省為例，計(jì)算得出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均個(gè)人成本（不包括自有住房）約2.37萬(wàn)元/年，而家庭購(gòu)房成本至少為39.15萬(wàn)元。

2.城鎮(zhèn)落戶(hù)條件障礙因素

雖然取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口區(qū)分，是戶(hù)籍制度改革的重要一環(huán)，但是，此項(xiàng)改革的實(shí)質(zhì)作用只對(duì)未來(lái)新出生人口實(shí)現(xiàn)了戶(hù)口統(tǒng)一登記為居民戶(hù)口，便于戶(hù)口登記管理的一體化，而對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，融入某一城市成為市民的“準(zhǔn)入條件”才是實(shí)質(zhì)性的障礙。“準(zhǔn)入條件”或常住戶(hù)口改革，所設(shè)置的基本條件為具有固定住所、相對(duì)穩(wěn)定的收入來(lái)源，并具有相應(yīng)的文化程度、職業(yè)技能、居住年限等。對(duì)農(nóng)戶(hù)家庭而言，實(shí)現(xiàn)整個(gè)家庭人口的市民化，最關(guān)鍵的一步是具有勞動(dòng)能力的家庭成員，率先獲得所在城市的戶(hù)口，這是實(shí)現(xiàn)家庭市民化的關(guān)鍵一步，也是最困難的一步。

3.隨遷子女高中教育問(wèn)題突出

雖然高中教育已經(jīng)超出義務(wù)教育的范疇，但是，作為提高我國(guó)人力資本質(zhì)量的重要方面，促進(jìn)隨遷子女接受高中教育，仍然十分必要。高中教育不僅可以增加青少年的知識(shí)和技能，而且為以后接受高等教育奠定了重要基礎(chǔ)。隨遷子女在高中教育的弱勢(shì)地位，顯然會(huì)阻礙其社會(huì)流動(dòng)，長(zhǎng)期而言，將會(huì)使這部分弱勢(shì)群體社會(huì)階層固化，加劇不同階層的矛盾與沖突。因此，在進(jìn)一步鞏固義務(wù)教育“兩為主”政策的同時(shí)，應(yīng)更加重視幼兒園和高中教育政策的制定，為隨遷子女接受幼兒園教育提供便利，促進(jìn)隨遷子女異地高考政策的有效實(shí)施。

4.社會(huì)保險(xiǎn)接續(xù)制度滯后

從目前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌范圍看，除基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，其他四項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次依然處于縣、市級(jí)，一方面造成各地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)不一致，為實(shí)現(xiàn)異地社會(huì)保險(xiǎn)接續(xù)造成了數(shù)額補(bǔ)繳上的隱患；另一方面，統(tǒng)籌區(qū)域范圍的局限性，限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口跨市、跨省轉(zhuǎn)移，不利于勞動(dòng)力資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，造成國(guó)內(nèi)地區(qū)間勞動(dòng)力剩余與“民工荒”現(xiàn)象并存。

三、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以家庭為單位市民化的對(duì)策建議

1.優(yōu)化財(cái)政資金全局統(tǒng)籌與精準(zhǔn)投放方式

面對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化群體數(shù)量之多、市民化成本之巨，僅僅依靠地方政府和企業(yè)的資金支持，難以滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以家庭為單位的市民化公共服務(wù)需求，特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的跨省、跨市的市民化行為，造成人口流出地和流入地成本與收益的不匹配為彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在流出地與流入地社會(huì)成本與收益的不匹配，有必要在流入地與流出地政府之間，以地方財(cái)政統(tǒng)籌成立人口流動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)基金，通過(guò)評(píng)估兩地人口流動(dòng)的外部性大小，精準(zhǔn)投放財(cái)政資金，用在義務(wù)教育、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助、保障住房建設(shè)等方面，有利于將人口流動(dòng)帶來(lái)的公共成本外部性問(wèn)題內(nèi)部化，降低地方政府間對(duì)人口流動(dòng)的人為限制與隱性障礙。

2.構(gòu)建中央統(tǒng)籌、地方推動(dòng)的市民化成本分擔(dān)機(jī)制

具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，在解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨的市民化私人成本方面，完善農(nóng)村經(jīng)營(yíng)土地流轉(zhuǎn)辦法、搭建與國(guó)有建設(shè)用地交易機(jī)制接軌的農(nóng)村土地交易平臺(tái)，增加家庭的財(cái)產(chǎn)性收入，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化承擔(dān)私人發(fā)展成本的能力。第二，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的社會(huì)成本分擔(dān)方面，中長(zhǎng)期而言，應(yīng)著力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口均等化享受保障住房、提升社會(huì)保障整體水平、保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益與工資合理增長(zhǎng)、引入PPP融資參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，短期而言，應(yīng)形成專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，以緩解地方政府面臨的市民化成本壓力。

3.全面放開(kāi)中小城市落戶(hù)限制，鼓勵(lì)家庭整體遷移

目前，大城市居高不下的住房成本，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的購(gòu)買(mǎi)能力，即使沒(méi)有大城市落戶(hù)的各種條件限制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也因住房問(wèn)題望而卻步。而中小城市，是實(shí)現(xiàn)三個(gè)“1億人”目標(biāo)的根本陣地，只有全面放開(kāi)中小城市落戶(hù)限制，賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有與城鎮(zhèn)市民同等的戶(hù)籍權(quán)利及公共服務(wù)水平，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及家庭充分享有城鎮(zhèn)基本保障的基準(zhǔn)線(xiàn)，才是增強(qiáng)其家庭保障和預(yù)防功能的重要途徑。

4.優(yōu)化隨遷子女高中教育政策，維護(hù)受教育機(jī)會(huì)公平

戴維·伊斯頓認(rèn)為，“一項(xiàng)政策的實(shí)質(zhì)在于通過(guò)那項(xiàng)政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人享有它們。換句話(huà)說(shuō)……一項(xiàng)政策包含著一系列分配價(jià)值的決定和行動(dòng)”。②公共政策所體現(xiàn)的意志背后是各種利益關(guān)系的相互糾葛，公平是公共政策的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。為維護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女接受城市高中教育的機(jī)會(huì)公平，打破城市內(nèi)部二元教育結(jié)構(gòu)，人口流入地政府應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化高中教育政策，放開(kāi)隨遷子女在流入地報(bào)考和接受中高等教育的條件限制，進(jìn)一步平衡隨遷子女與本地城鎮(zhèn)戶(hù)籍子女的教育利益，實(shí)現(xiàn)隨遷子女的教育市民化（鄔志輝、李靜美，2016）。

5.提升社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)能力

目前，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次仍以市級(jí)及以下統(tǒng)籌為主要方式，統(tǒng)籌層次低，建議提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次。具體地，首先，根據(jù)現(xiàn)有城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)籌管理方式，跨市、跨省級(jí)單位成立中央社會(huì)保險(xiǎn)調(diào)劑基金，用于彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口因社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、接續(xù)而對(duì)兩地財(cái)政社保支出遭受的利益損失。其次，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，制定針對(duì)性的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移與接續(xù)政策。通過(guò)為每個(gè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭成員建立唯一的保險(xiǎn)賬戶(hù)，與個(gè)人身份證一樣具有法律效力，利用信息互聯(lián)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)該賬號(hào)的全省甚至全國(guó)統(tǒng)一繳費(fèi)與使用，大大簡(jiǎn)化社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移與接續(xù)工作。

注釋?zhuān)?/p>

①費(fèi)孝通：鄉(xiāng)土中國(guó)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012年10月，第49頁(yè)。

②[美]戴維·伊斯頓：政治體系——政治學(xué)狀況研究[M].馬清槐，譯。北京：商務(wù)印書(shū)館，1993：123。

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作者簡(jiǎn)介：姚明明（1985-），男，山東巨野人，博士，遼寧社會(huì)科學(xué)院，助理研究員，主要從事新型城鎮(zhèn)化，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策管理研究。

基金項(xiàng)目：本文為遼寧省社科聯(lián)2017年度遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展立項(xiàng)課題（項(xiàng)目編號(hào)2017lslktjc-002）階段性研究成果；遼寧社會(huì)科學(xué)院2017年度自選課題階段性成果。