盛冬梅

摘要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變動(dòng)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)獲得突飛猛進(jìn)的發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)中各種不確定因素明顯增加，單單依靠過去純指令性的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式已經(jīng)無法滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，這在土地規(guī)劃與管理工作中也變成一個(gè)很突出的問題，土地利用規(guī)劃工作面臨不小的挑戰(zhàn)。作為土地資源利用規(guī)劃管理體系中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，土地利用規(guī)劃工作是開展土地管理工作的重點(diǎn)，需要在實(shí)際工作中對(duì)土地資源有一個(gè)宏觀的認(rèn)識(shí)，用科學(xué)合理的土地規(guī)劃意識(shí)來指導(dǎo)工作，確保土地資源得到合理使用。本文主要對(duì)土地規(guī)劃利用與土地管理的關(guān)系進(jìn)行詳細(xì)分析，在探討土地規(guī)劃利用中存在的問題的基礎(chǔ)上就如何有效開展土地規(guī)劃利用進(jìn)行探究。

關(guān)鍵詞：土地管理；土地規(guī)劃；土地利用

中圖分類號(hào)：F301.23 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）013-00-02

土地規(guī)劃利用實(shí)質(zhì)上就是在已有的土地面積基礎(chǔ)上通過規(guī)劃獲得土地利用效益的最大化。我國(guó)是人口大國(guó)，土地資源卻是有限的，土地規(guī)劃工作的開展有著更加重要的現(xiàn)實(shí)意義。目前我國(guó)實(shí)行的是五級(jí)土地宏觀規(guī)劃管理制度，在國(guó)家層面之下還設(shè)置有省、 市、 縣、 鄉(xiāng)四級(jí)規(guī)劃層，無論哪一級(jí)都是以國(guó)家的土地利用總體規(guī)劃為指導(dǎo)性文件，在國(guó)家級(jí)規(guī)劃范疇內(nèi)進(jìn)行具體的規(guī)劃運(yùn)作、規(guī)劃實(shí)施以及規(guī)劃管理工作。由于土地規(guī)劃利用針對(duì)的是所有的土地資源，因此土地規(guī)劃利用工作具有整體性與全局性，不僅僅與土地資源問題有關(guān)聯(lián)， 還涉及到土地資源上面滋生的更多具有戰(zhàn)略性的大問題。通常來說，合理的土地資源規(guī)劃利用對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善有著明顯的效果，能夠有效促進(jìn)一個(gè)區(qū)域的整體轉(zhuǎn)型，合理開展土地規(guī)劃利用工作意義重大。但是在當(dāng)前我國(guó)土地規(guī)劃利用工作中卻還存在相當(dāng)多的問題，需要引起重視。

一、土地規(guī)劃利用與土地管理工作的關(guān)系

（一）土地規(guī)劃利用對(duì)建設(shè)用地的影響

1.影響建設(shè)用地的報(bào)批方式

根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目建設(shè)用地如果處于城市土地規(guī)劃利用建設(shè)用地范圍之內(nèi)，需要按照城市進(jìn)行分批次報(bào)批，而如果是位于土地規(guī)劃利用范圍之外的項(xiàng)目，并且涉及到交通、水里、軍事等特殊領(lǐng)域，則需要按照單獨(dú)選址項(xiàng)目及逆行報(bào)批用地。這兩種報(bào)批方式的不同又使得在具體的土地管理工作開展中需要建設(shè)范圍提供的材料不同，手續(xù)流程不同，審批時(shí)間不同，相應(yīng)的繳納費(fèi)用也存在差別。

2.控制建設(shè)用地規(guī)模

土地規(guī)劃利用已經(jīng)對(duì)建設(shè)用地的整體結(jié)構(gòu)與規(guī)模有了一個(gè)明顯的界限，在建設(shè)項(xiàng)目開展過程中不能夠?qū)@個(gè)界限進(jìn)行突破，在一定程度上控制了城市建設(shè)用地的急劇增加，也對(duì)土地管理相關(guān)部門在進(jìn)行建設(shè)用地審批等工作的開展有著實(shí)際指導(dǎo)作用，對(duì)土地的集約與節(jié)約提出了更高的要求。

3.控制建設(shè)用地布局

在土地規(guī)劃利用過程中已經(jīng)對(duì)規(guī)劃區(qū)域中現(xiàn)有土地的具體用途有了明文規(guī)定，在規(guī)劃允許的范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)用地規(guī)劃，在允許進(jìn)行建設(shè)用地布局調(diào)整的區(qū)域進(jìn)行調(diào)整，在禁止建設(shè)區(qū)域則堅(jiān)決禁止建設(shè)開展。對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行審批時(shí)需要與土地規(guī)劃利用的用途分區(qū)預(yù)計(jì)管制分區(qū)相符合。通過土地規(guī)劃利用工作的開展，不僅能夠有效控制城市建設(shè)用地布局，對(duì)現(xiàn)有空間布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，更方便土地管理相關(guān)部門工作的開展。同時(shí)建設(shè)用地審批過程中如果需要進(jìn)行調(diào)整的次數(shù)與地方過多，可能意味著地方土地規(guī)劃利用存在一定的不合理性，起到一個(gè)檢測(cè)作用。

（二）土地利用總體規(guī)劃與耕地保護(hù)工作的關(guān)系

土地規(guī)劃利用工作的開展明確了耕地保護(hù)工作的具體目標(biāo)與任務(wù)，而相對(duì)的，耕地保護(hù)工作的開展能夠有效確保土地規(guī)劃利用目標(biāo)的落實(shí)。當(dāng)土地規(guī)劃利用方案出爐后，具體的耕地保有量以及基本農(nóng)田保護(hù)面積也都基本確定下來，成為耕地保護(hù)工作的核心。因此，土地規(guī)劃利用有效促進(jìn)了耕地保護(hù)工作的開展，借助一系列的保護(hù)工作的開展，保障了耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量的保留。

（三）土地利用總體規(guī)劃與土地整治工作的關(guān)系

土地整治工作是依據(jù)土地規(guī)劃利用工作的開展而開展的，具體工作都需要與土地規(guī)劃利用相符合，實(shí)質(zhì)上是將土地規(guī)劃利用落到實(shí)處的重要途徑。比如在試試建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目過程中需要根據(jù)土地利用規(guī)劃在建設(shè)區(qū)內(nèi)規(guī)劃新建安置區(qū)，根據(jù)規(guī)劃進(jìn)行復(fù)墾與驗(yàn)收工作時(shí)，復(fù)墾項(xiàng)目需要在土地整治重點(diǎn)區(qū)域開展等等。

二、土地規(guī)劃利用實(shí)施開展過程中的問題分析

（一）土地規(guī)劃利用的權(quán)威性尚未得到充分發(fā)揮，難以有效約束企業(yè)相關(guān)規(guī)劃

雖然當(dāng)前從上到下開展的五級(jí)土地規(guī)劃利用制度已經(jīng)實(shí)行，但是整體上還不夠完善，在與其他規(guī)劃出現(xiàn)交叉重合時(shí)，不同的部門按照自己的規(guī)劃開展工作，并沒有充分尊重土地規(guī)劃利用的指導(dǎo)作用，土地規(guī)劃利用的權(quán)威性難以得到充分展現(xiàn)，常常被地方部門的規(guī)劃給忽略不計(jì)。

（二）土地規(guī)劃利用的行政保障手段并不健全，存在過多的人為干預(yù)

土地規(guī)劃利用再確定之前還需要經(jīng)歷一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的準(zhǔn)備階段，在這個(gè)階段中需要做好充分的準(zhǔn)備工作，配合開展各種調(diào)研工作，這是制定科學(xué)合理的土地規(guī)劃的必要前提與保障。只有在經(jīng)過充分的調(diào)研與準(zhǔn)備工作基礎(chǔ)上，才能擬定合理的方案，對(duì)方案進(jìn)行反復(fù)論證，并順利進(jìn)行報(bào)批，在報(bào)批之后還需要進(jìn)行公示。整個(gè)過程涉及到相當(dāng)多的環(huán)節(jié)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都是建立在大量的人力、物力與財(cái)力的耗費(fèi)基礎(chǔ)上的。但是在當(dāng)前我國(guó)很多地方開展土地規(guī)劃利用工作時(shí)并沒有開展相應(yīng)的準(zhǔn)備工作，甚至更多的是憑借領(lǐng)導(dǎo)的一句話進(jìn)行的，嚴(yán)肅的國(guó)家土地規(guī)劃利用工作與領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人意志掛鉤，一旦出現(xiàn)沖突則很難得到落實(shí)。

（三）土地規(guī)劃利用過程中市場(chǎng)手段過于滯后，建設(shè)用地存在明顯的外延

如果想要單單依靠行政手段來確保土地規(guī)劃利用的實(shí)施，很可能會(huì)同時(shí)遇到經(jīng)濟(jì)困難與來自地方的阻礙，因此需要將土地規(guī)劃利用融入到市場(chǎng)中進(jìn)行，借助市場(chǎng)的手段來推動(dòng)土地規(guī)劃利用的落實(shí)到位。然而當(dāng)前我國(guó)在土地資源的優(yōu)化配置過程中市場(chǎng)的作用還需要不斷加強(qiáng)，并且常常在建設(shè)用地占用耕地時(shí)給予農(nóng)民的補(bǔ)償過低，建設(shè)用地成本降低，但是農(nóng)民難以借助獲得的補(bǔ)償資金進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，難以開始新的生活的同時(shí)又失去了土地的使用權(quán)，生存面臨巨大困難，當(dāng)人群規(guī)模擴(kuò)大之后可能會(huì)帶來嚴(yán)重的社會(huì)問題。

（四） 土地規(guī)劃利用過程中很少有公眾參與，社會(huì)監(jiān)督作用難以得到充分發(fā)揮

對(duì)于一個(gè)民主國(guó)家來說，能夠讓更多的公眾參與進(jìn)來進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督是國(guó)家興旺的重要途徑，一直以來，我國(guó)公眾參與社會(huì)公共管理的程度都不夠，雖然隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，越來越多的人開始借助網(wǎng)絡(luò)發(fā)生，但是在實(shí)際公共事務(wù)管理過程中允許公眾參與的聽證會(huì)少之又少，相關(guān)的公示也很少出現(xiàn)在公眾面前。在現(xiàn)存的人民代表大會(huì)監(jiān)督以及公眾輿論監(jiān)督層面也沒有形成真正的人民參與制度。

（五）土地規(guī)劃利用中土地權(quán)益不清，存在很多糾紛

進(jìn)行土地規(guī)劃利用時(shí)很難回避一個(gè)問題，那就是土地產(chǎn)權(quán)問題，這與每一個(gè)土地產(chǎn)權(quán)所有者的切實(shí)利益密切相關(guān)，尤其在農(nóng)村中更是關(guān)系到農(nóng)民的生存與發(fā)展。進(jìn)行土地規(guī)劃利用時(shí)需要充分進(jìn)行產(chǎn)權(quán)認(rèn)證，在這個(gè)過程中，由于相關(guān)部門工作人員的不重視，加上公眾參與土地規(guī)劃的意識(shí)并不高，造成產(chǎn)權(quán)不明晰，歸屬混亂，存在很多糾紛，嚴(yán)重時(shí)甚至造成打架斗毆。

（六）土地規(guī)劃利用時(shí)過度追求形象工程，造成面廣質(zhì)差

對(duì)部分官員來說，土地規(guī)劃利用工作的開展是一個(gè)提高政績(jī)的絕佳時(shí)機(jī)，將其作為政府形象工程來做，只注重高大上，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的數(shù)量，但是對(duì)于規(guī)劃是否合理，質(zhì)量如何都并不關(guān)心，出現(xiàn)規(guī)劃面廣但是質(zhì)量差的現(xiàn)象，難以充分發(fā)揮土地規(guī)劃的作用。這種行為對(duì)耕地的影響尤為嚴(yán)重，對(duì)土地的處理不嚴(yán)謹(jǐn)，破壞了很多優(yōu)質(zhì)土地的生態(tài)。

三、 促進(jìn)土地規(guī)劃管理的有效對(duì)策

（一）加強(qiáng)土地利用規(guī)劃審批法制化建設(shè)

以地方實(shí)際情況為標(biāo)準(zhǔn)，建立規(guī)范的審批機(jī)制，將審批的具體程序、實(shí)現(xiàn)以及相關(guān)責(zé)任以法律的形式明確下來，避免審批者受個(gè)人主觀因素影響隨意進(jìn)行審批，更不能將土地規(guī)劃當(dāng)作創(chuàng)造政績(jī)的工具。需要形成科學(xué)的規(guī)劃利用標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)體系，組建多元化的專家評(píng)審隊(duì)伍，做到評(píng)審的公平、公正、公開、透明。

（二）加強(qiáng)宣傳，提高土地規(guī)劃意識(shí)

土地規(guī)劃利用與地域發(fā)展關(guān)系密切，離不開群眾的配合，需要積極開展土地規(guī)劃利用宣傳工作，引導(dǎo)群眾正確認(rèn)識(shí)土地規(guī)劃的作用，自覺參與到土地規(guī)劃中去，積極配合相關(guān)工作的開展。

（三）調(diào)整土地種植結(jié)構(gòu)，提高管理力度

土地規(guī)劃利用繞不開農(nóng)村地區(qū)，在農(nóng)村地區(qū)普遍存在種植結(jié)構(gòu)單一的問題，需要早規(guī)劃中有意識(shí)的進(jìn)行土地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，用長(zhǎng)遠(yuǎn)的目光看問題，借助科學(xué)合理的土地規(guī)劃化零為整，使土地的效用獲得最大化。同時(shí)保持與農(nóng)民的暢通溝通，在農(nóng)村地區(qū)建立資金投入機(jī)制，加大投入，開展精細(xì)化的土地管理模式，落實(shí)土地規(guī)劃利用。

（四） 提高土地利用規(guī)劃實(shí)施主體的執(zhí)行力

土地規(guī)劃利用需要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化相適應(yīng)，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)屬于法制經(jīng)濟(jì)，受到法律的約束，加上土地規(guī)劃有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，與地方長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展息息相關(guān)，因此需要以法律的形式來確保土地規(guī)劃利用的合理性與權(quán)威性，減少領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志對(duì)土地規(guī)劃利用的影響，按規(guī)矩辦事。首先，需要從行政體制上改變當(dāng)前土地規(guī)劃純行政化管理的現(xiàn)狀，將土地規(guī)劃部門進(jìn)行職責(zé)劃分，明確上下級(jí)，合理進(jìn)行工作分工，提高工作效率；其次，需要從土地規(guī)劃利用工作開展的主體著手，也就是土地規(guī)劃相關(guān)工作人員為要不斷加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，提升個(gè)人綜合素質(zhì)，具備有一定的執(zhí)行力去落實(shí)土地規(guī)劃利用工作；再者，需要從規(guī)劃工作的開展中進(jìn)行改變，不斷進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施方法創(chuàng)新，將規(guī)劃工作進(jìn)行細(xì)分的基礎(chǔ)上制定更加詳細(xì)具體的規(guī)劃，積極號(hào)召公眾參與到規(guī)劃實(shí)施中去，通過開展土地規(guī)劃實(shí)施的公開通明工作引導(dǎo)公眾對(duì)土地規(guī)劃工作進(jìn)行監(jiān)督，確保土地規(guī)劃利用按照正確方向?qū)嵤?/p>

（五）充分借助先進(jìn)的技術(shù)手段進(jìn)行監(jiān)測(cè)并及時(shí)獲得反饋信息

要想確保土地規(guī)劃利用能夠得到實(shí)施，需要對(duì)土地的利用進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，在監(jiān)測(cè)中了解土地的實(shí)際利用狀況，把握具體結(jié)構(gòu)，通過分析掌握規(guī)劃具體執(zhí)行結(jié)構(gòu)，同時(shí)能夠?qū)`法規(guī)劃的土地使用行為進(jìn)行查處。監(jiān)測(cè)獲得的結(jié)果通過反饋給土地規(guī)劃部門后進(jìn)行后續(xù)調(diào)整與修正工作，確保規(guī)劃與具體實(shí)際情況相符合。

土地規(guī)劃監(jiān)測(cè)不僅需要做到實(shí)時(shí)、高效，還要確保靈活、精準(zhǔn)，搭建一個(gè)完整的土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息管理系統(tǒng)，對(duì)土地利用的情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)反映，隨時(shí)掌握最新數(shù)據(jù)，借助3S、計(jì)算機(jī)信息處理等技術(shù)手段進(jìn)行監(jiān)測(cè)方法的創(chuàng)新，不斷摸索更好、更實(shí)用的監(jiān)測(cè)方法。

GPS 的系統(tǒng)在土地規(guī)劃的工作中能夠有效的進(jìn)行地籍控制并開展測(cè)量工作，能夠規(guī)避點(diǎn)與點(diǎn)之間存在的互通問題，突破了測(cè)量過程中點(diǎn)位選擇的局限性，有效降低了對(duì)GPS 網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)精度的影響，除此之外，GPS系統(tǒng)還具備有計(jì)算速度快、布點(diǎn)靈活方便、全天觀測(cè)等技術(shù)優(yōu)勢(shì)。

除GPS系統(tǒng)外，遙感技術(shù)也被廣泛應(yīng)用到土地規(guī)劃利用當(dāng)中，能夠?qū)γ恳淮缤恋剡M(jìn)行冬天監(jiān)測(cè)，更有效的確保土地能夠得到充分合理的使用，為土地規(guī)劃利用工作的開展提供技術(shù)保障。

（六）有針對(duì)性地建立完整的規(guī)劃實(shí)施相關(guān)機(jī)制

1.在土地規(guī)劃利用過程中要科學(xué)制定合理的土地利用年計(jì)劃，嚴(yán)格按照計(jì)劃追究非法批準(zhǔn)用地現(xiàn)象。

2.加強(qiáng)建設(shè)用地的審批力度，規(guī)劃審批流程，嚴(yán)格根據(jù)相關(guān)的土地規(guī)劃利用法律法規(guī)進(jìn)行審查工作，對(duì)于不符合規(guī)定或者與規(guī)劃相背離的申請(qǐng)堅(jiān)決不能通過。

3.建立土地規(guī)劃利用評(píng)估制度，在近期規(guī)劃完成后每隔一段時(shí)間開展中期評(píng)估，即時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃中不完善的地方，有針對(duì)性的進(jìn)行修改完善，如有必要，可以對(duì)規(guī)劃進(jìn)行修編。

4.完善土地規(guī)劃利用調(diào)整與修改機(jī)制，根據(jù)《土地管理》的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)在國(guó)家級(jí)或者省級(jí)交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施需要用地時(shí)可以進(jìn)行申請(qǐng)，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行局部調(diào)整。

土地規(guī)劃利用工作的開展是一個(gè)系統(tǒng)的工程，涉及到諸多的社會(huì)因素，并且呈現(xiàn)出明顯的動(dòng)態(tài)變化。在開展具體工作過程中需要配備有相應(yīng)的制度建設(shè)才能夠全面確保土地規(guī)劃利用工作的開展與落實(shí)，維護(hù)土地規(guī)劃利用工作的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，用制度進(jìn)行指導(dǎo)，結(jié)合實(shí)際情況開展工作，處理好土地規(guī)劃利用與土地生態(tài)的平衡關(guān)系，協(xié)調(diào)好地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及環(huán)境三者之間的關(guān)系，這才是土地規(guī)劃利用工作的最終目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1]張立.淺談如何提高土地資源利用率加強(qiáng)土地規(guī)劃與管理[J].科技創(chuàng)新與應(yīng)用，2016，30：167.

[2]王志華.淺談如何加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃管理[J].民營(yíng)科技，2013，3：211.

[3]郭忠誠(chéng)，施玉麒.土地利用規(guī)劃修編對(duì)規(guī)劃修編的啟示[J].上海地質(zhì)2009，30（3）：49-52，62.

[4]鄧紅蒂，董祚繼.建立土地利用規(guī)劃實(shí)施管理保障體系[J].中國(guó)土地科學(xué)，2002（6）：4-10.

[5]麻戰(zhàn)洪，趙亞輝.試論土地利用總體規(guī)劃決策機(jī)制創(chuàng)新[J].國(guó)土資源導(dǎo)刊，2004（4）：17-19.

[6]張合兵，李晨，趙素霞.新一輪土地利用總體規(guī)劃中規(guī)劃實(shí)施保障措施的研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2007，35（29）：9375-9376，9408.