張雪艷+陳德智

摘要：以確權(quán)到戶為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度主體改革基本完成后，遼寧又開始了為主體改革配套的綜合改革進(jìn)程，幾年來，改革取得了顯著的成效，但在深化改革進(jìn)程中，不可避免地出現(xiàn)了一些有待解決的問題，必須在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上完善各項(xiàng)改革措施，以進(jìn)一步促進(jìn)集體林業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：遼寧；集體林權(quán)；綜合改革；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F326.2 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）013-0-01

一、集體林業(yè)綜合改革成效顯著

林業(yè)產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)安排、產(chǎn)權(quán)運(yùn)營、產(chǎn)權(quán)管理監(jiān)督是激發(fā)林農(nóng)生產(chǎn)積極性，發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)的前提條件。2007年底遼寧省作為國家試點(diǎn)省份，以確權(quán)到戶為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度主體改革基本完成。從2009年4月起進(jìn)入新一輪為主體改革配套的綜合改革階段，包括組建合作社、林權(quán)抵押貸款、林業(yè)保險(xiǎn)等。幾年來，遼寧省林業(yè)綜合改革成效顯著。目前全省林業(yè)合作組織數(shù)量達(dá)到2674個(gè)；市級(jí)林權(quán)管理服務(wù)中心2個(gè)，縣級(jí)達(dá)到51個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)區(qū)域性分中心20個(gè)；已編制完成1936個(gè)村級(jí)林農(nóng)森林經(jīng)營方案，占應(yīng)編數(shù)的75%；森林保險(xiǎn)面積5155萬畝，占森林面積8710萬畝的59%；林權(quán)抵押貸款余額40億元；林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)不斷完善；森林資產(chǎn)評(píng)估工作穩(wěn)步推進(jìn)。全省林業(yè)總產(chǎn)值實(shí)現(xiàn)1834億元，同比增長5.6%；農(nóng)民人均林業(yè)收入3980元，同比增長6.5%。林業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益均得到不同程度的提高。但在深化改革過程也不可避免地出現(xiàn)了一系列問題，亟需采取得力措施予以解決。

二、集體林權(quán)綜合改革存在的問題

1.缺乏完善的政策和法規(guī)作支撐。我國林權(quán)制度和林權(quán)改革的法律制度本身就不完善，雖然遼寧省出臺(tái)了相關(guān)政策法規(guī)，但還不能滿足現(xiàn)實(shí)對(duì)立法的需要。現(xiàn)階段在采伐和稅費(fèi)政策的調(diào)整、森林資源流轉(zhuǎn)、森林資源資產(chǎn)評(píng)估、林權(quán)抵押貸款等配套改革的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，還缺乏完善的政策和法規(guī)作支撐。

2.合作社注冊(cè)和運(yùn)作不規(guī)范。發(fā)展林業(yè)合作社等合作經(jīng)濟(jì)組織是維護(hù)林農(nóng)權(quán)益、提高林業(yè)規(guī)模效益的重要途徑。為了快速發(fā)展合作社，各市不同程度地出臺(tái)了各種優(yōu)惠政策，比如鐵嶺、朝陽等市對(duì)正式登記注冊(cè)成立的合作社均可獲得1萬元以上的補(bǔ)助，有的地方出現(xiàn)了為了享受政府政策而“跟風(fēng)”注冊(cè)的現(xiàn)象。

3.林權(quán)管理服務(wù)不健全。2010年遼寧清原、本溪2個(gè)縣被列入全國首批林權(quán)管理服務(wù)試點(diǎn)省份后，遼寧縣級(jí)林權(quán)管理服務(wù)中心取得了很大的發(fā)展。但目前機(jī)構(gòu)不健全，人員不穩(wěn)定，定位不準(zhǔn)，政企職能交叉，服務(wù)內(nèi)容有待豐富和規(guī)范。

4.流轉(zhuǎn)缺少秩序。林權(quán)合理流轉(zhuǎn)起來才能促進(jìn)森林資源優(yōu)化配置，但現(xiàn)在定價(jià)混亂，例如有的造林公司把農(nóng)民承包的林地以100-240元不等的價(jià)格購買過來，辦理了林權(quán)證后，又以公司的名義出售，一畝林地可以賣到2000元以上。由于林農(nóng)法律意識(shí)淡薄，經(jīng)常出現(xiàn)不經(jīng)村民代表大會(huì)集體表決擅自出讓山林，少數(shù)木材商人圍標(biāo)串標(biāo)等現(xiàn)象，缺少有約束力的林權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)。

5.森林資產(chǎn)評(píng)估信用度不高。林權(quán)評(píng)估是林權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)抵押貸款等交易的前提，但現(xiàn)階段林權(quán)評(píng)估缺乏科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，比較盲目。例如，2012年阜新蒙古族自治縣農(nóng)村信用聯(lián)社受理了一筆貸款申請(qǐng)，交易價(jià)值為10萬元，100畝林地，一家林權(quán)評(píng)估所出具了評(píng)估報(bào)告，總價(jià)值達(dá)到100萬元，其評(píng)估依據(jù)是承包土地還有27年，楊樹成材后的價(jià)值。如果金融機(jī)構(gòu)以100萬元評(píng)估價(jià)值為依據(jù)發(fā)放貸款，一旦貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，處置抵押物將遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能抵償貸款。

6.森林采伐維護(hù)和保險(xiǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻。由于林農(nóng)自主經(jīng)營后現(xiàn)行的憑證采伐制度的管理、監(jiān)督機(jī)制不健全，商品林超額采伐一直屢禁不止。遼寧省公益林的比重占集體林總面積的49%。生態(tài)林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)據(jù)估算應(yīng)為36元/畝，但實(shí)際上為生態(tài)林補(bǔ)助資金為5元/畝，2014年才提高到7.5元/畝，有的地方還沒有落實(shí)到位。林農(nóng)收入有限和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)因?yàn)橘M(fèi)率低等原因，影響了森林保險(xiǎn)工作的推進(jìn)。

三、深化林權(quán)制度改革的對(duì)策建議

1.做好改革立法工作。各級(jí)黨委、政府和“人大”要加快各項(xiàng)林改法律和指導(dǎo)性文件的頒布和落實(shí)，把林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的各項(xiàng)措施通過必要的法律程序來規(guī)范、保證和實(shí)現(xiàn)。繼續(xù)加大確權(quán)發(fā)證的督導(dǎo)力度，認(rèn)真做好林改的管理驗(yàn)收工作。

2.強(qiáng)化電子交易平臺(tái)建設(shè)。根據(jù)國家出臺(tái)的有關(guān)林權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)性文件，盡快出臺(tái)具體的森林資源流轉(zhuǎn)管理辦法，并使大宗農(nóng)林產(chǎn)品現(xiàn)貨交易成為上線交易的品種，借助電子交易平臺(tái)“一點(diǎn)接全國”。三是強(qiáng)化監(jiān)督管理。對(duì)各類違法違規(guī)交易行為要嚴(yán)厲打擊懲處。

3.科學(xué)評(píng)估森林資源。在國家林權(quán)評(píng)估立法沒出臺(tái)之前，省級(jí)各林業(yè)主管部門要與國有資產(chǎn)管理部門及資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)等相關(guān)單位密切合作，盡快制定出適應(yīng)本省實(shí)際情況的林權(quán)評(píng)估的政策法規(guī)。是發(fā)動(dòng)各科研院所、社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)和一線林業(yè)工作者積極開展林權(quán)評(píng)估理論研究和實(shí)地調(diào)研，盡快建立起一套科學(xué)實(shí)用的林權(quán)評(píng)估技術(shù)體系。

4.充實(shí)林權(quán)管理服務(wù)內(nèi)容。要充分發(fā)揮林權(quán)管理服務(wù)中心工作的服務(wù)、管理、指導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)職能。要將林權(quán)的行政管理和社會(huì)化服務(wù)實(shí)行“機(jī)構(gòu)分立，職能分開”，充實(shí)服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)質(zhì)量，建立包括崗位責(zé)任制、學(xué)習(xí)及例會(huì)制、廉政建設(shè)等日常管理制度。

5.完善合作社運(yùn)行機(jī)制

通過各種途徑加強(qiáng)合作社的普法宣傳，扶持符合條件的農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社承擔(dān)省、市（縣）級(jí)林業(yè)項(xiàng)目。五是加強(qiáng)合作社自身建設(shè)。目前政府己制訂出合作組織示范章程、財(cái)務(wù)制度、組織機(jī)構(gòu)制度，林業(yè)合作社組織應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹，使內(nèi)部管理和監(jiān)督機(jī)制規(guī)范化、合理化。

6.強(qiáng)化經(jīng)營方案，實(shí)現(xiàn)森林有效維護(hù)和保險(xiǎn)

森林經(jīng)營方案的編制程序要科學(xué)、嚴(yán)格、合理。森林經(jīng)營方案要在上下級(jí)各方共同協(xié)商一致的基礎(chǔ)上達(dá)成，然后按方案辦事，使之成為森林經(jīng)營的基本原則和制度，調(diào)動(dòng)森林保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)開發(fā)適合林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)際保險(xiǎn)品種，由單一的森林火災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展為森林綜合保險(xiǎn)。

7.借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新林權(quán)制度

國內(nèi)外在林業(yè)發(fā)展和林權(quán)制度方面都有值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)和做法。比如瑞典的森林采伐量主要取決于10年一度編制的森林經(jīng)營方案，美國、加拿大、日本、奧地利、意大利等國的政府財(cái)政林業(yè)政策、林業(yè)合作組織等方面都有較為切實(shí)可行的借鑒作用；國內(nèi)福建、江西等地的林權(quán)配套改革辦法也值得去學(xué)習(xí)。應(yīng)該積極組織各種國內(nèi)外的參觀交流和學(xué)習(xí)活動(dòng)，打開眼界，開闊視野，科學(xué)設(shè)計(jì)我省深化林權(quán)制度改革的路徑。

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[3]楊艷琴.淺析遼寧省林業(yè)專業(yè)合作社的問題與對(duì)策[J].遼寧林業(yè)科技，2013（4）：36-38.

作者簡(jiǎn)介：張雪艷（1962-），女，漢族，遼寧本溪人，博士，教授，主要從事新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

陳德智（1981-），男，漢族，遼寧本溪人，學(xué)士，高級(jí)工程師，主要從事計(jì)算機(jī)軟件、經(jīng)濟(jì)信息研究。