甄 小 英

提高黨內(nèi)政治生活質(zhì)量的著力點(diǎn)

甄 小 英

提高黨內(nèi)政治生活質(zhì)量，修復(fù)、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，當(dāng)前特別要突出四個(gè)著力點(diǎn)：全面貫徹落實(shí)《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，著力提高黨內(nèi)政治生活的科學(xué)化水平；健全民主集中制，著力提高黨內(nèi)政治生活的民主化水平；加強(qiáng)制度建設(shè)，著力提高黨內(nèi)政治生活的制度化水平；完善黨內(nèi)外監(jiān)督體制機(jī)制，著力提高監(jiān)督的有效化水平。

黨內(nèi)政治生活 若干準(zhǔn)則 黨內(nèi)監(jiān)督條例 黨的建設(shè)

作者甄小英，女，中央社會(huì)主義學(xué)院原副院長(zhǎng)，中央黨校黨建專業(yè)教授、博士生導(dǎo)師（北京 100081）。

黨內(nèi)政治生活質(zhì)量是黨的建設(shè)和黨的整體狀況的綜合反映。提高黨內(nèi)政治生活質(zhì)量，修復(fù)、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要進(jìn)行多方面努力。從當(dāng)前黨內(nèi)政治生活的實(shí)際狀況出發(fā)，特別要突出四個(gè)著力點(diǎn)。

一、全面貫徹落實(shí)《準(zhǔn)則》，著力提高黨內(nèi)政治生活的科學(xué)化水平

1929年12月，毛澤東在其起草的紅四軍九大（即古田會(huì)議）決議中就提出了黨的生活的“科學(xué)化”問題?！翱茖W(xué)化”最根本的是尊重政黨建設(shè)規(guī)律，尊重中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)的規(guī)律，特別是執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律。而對(duì)這個(gè)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，不僅是通過學(xué)習(xí)馬克思主義政黨理論并與中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)實(shí)際相結(jié)合，進(jìn)行理論創(chuàng)新中逐步深化，而且很重要的是通過黨內(nèi)政治生活實(shí)踐，總結(jié)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)汲取其他政黨的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中逐步深化。 中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政近70年，制定的兩個(gè)黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則，就是對(duì)黨內(nèi)政治生活科學(xué)化不斷探索的重要成果。1980年的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，是總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，特別是“文化大革命”慘痛教訓(xùn)基礎(chǔ)上制定的，正如恩格斯在《英國(guó)工人階級(jí)狀況》中所指出的，“偉大的階級(jí)，正如偉大的民族一樣，無(wú)論從哪方面學(xué)習(xí)都不如從自己所犯錯(cuò)誤的后果中學(xué)習(xí)來(lái)得快”①《馬克思恩格斯文集》（第一卷），北京：人民出版社，2009年版，第379頁(yè)。?！蛾P(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》使我們對(duì)黨內(nèi)政治生活科學(xué)化的認(rèn)識(shí)，有了很大提升，其主要原則和規(guī)定，今天仍然是提高黨內(nèi)政治生活科學(xué)化水平的重要遵循。黨的十八屆六中全會(huì)制定的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》 （以下簡(jiǎn)稱 《準(zhǔn)則》），是根據(jù)當(dāng)今時(shí)代特征、黨的目標(biāo)任務(wù)的新要求、黨面對(duì)的“四大考驗(yàn)”“四大危險(xiǎn)”，針對(duì)黨內(nèi)政治生活中存在的突出問題，同時(shí)，在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，特別是在總結(jié)十八大以來(lái)，提高黨內(nèi)政治生活新鮮經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上制定的，使我們對(duì)黨內(nèi)政治生活科學(xué)化的認(rèn)識(shí)，又提升到一個(gè)新的水平。它不僅對(duì)解決當(dāng)前黨內(nèi)政治生活中存在的突出問題，具有很強(qiáng)的針對(duì)性，而且對(duì)提高黨內(nèi)政治生活質(zhì)量和科學(xué)化水平具有長(zhǎng)遠(yuǎn)指導(dǎo)意義。全面貫徹落實(shí)《準(zhǔn)則》，特別是全面堅(jiān)持以實(shí)事求是、理論聯(lián)系實(shí)際、密切聯(lián)系群眾、批評(píng)和自我批評(píng)、民主集中制、嚴(yán)明黨的紀(jì)律等為主要內(nèi)容的黨內(nèi)政治生活基本規(guī)范，落實(shí)增強(qiáng)黨內(nèi)政治生活的政治性、時(shí)代性、原則性、戰(zhàn)斗性的要求，解決好《準(zhǔn)則》中提出的十二大問題，是提高黨內(nèi)政治生活科學(xué)化的關(guān)鍵。

全面貫徹《準(zhǔn)則》，要堅(jiān)持重點(diǎn)論和兩點(diǎn)論相結(jié)合，在著力糾正當(dāng)前黨內(nèi)政治生活中存在的主要錯(cuò)誤傾向時(shí)，也要防止被掩蓋著的另一種錯(cuò)誤傾向的發(fā)展，這是黨內(nèi)政治生活的歷史經(jīng)驗(yàn)。

比如，針對(duì)一些黨員、干部包括高級(jí)干部中存在的個(gè)人主義、分散主義、自由主義、本位主義，特別是高級(jí)干部中極少數(shù)人搞陽(yáng)奉陰違、結(jié)黨營(yíng)私，《準(zhǔn)則》強(qiáng)調(diào)嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律，堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央的權(quán)威，在全黨必須牢固樹立政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)，這是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，有很強(qiáng)的針對(duì)性，對(duì)提高黨內(nèi)政治生活的科學(xué)化水平具有十分重要的意義。但在貫徹《準(zhǔn)則》時(shí)，又要防止被掩蓋的另一種傾向，比如：講集中統(tǒng)一，嚴(yán)明紀(jì)律，有些地方的黨員和黨組織就不大敢講黨內(nèi)民主了，好像講黨內(nèi)民主就是搞自由化一樣。一些地方，連完善基層民主的試點(diǎn)也不敢搞了。這就是片面理解或曲解了《準(zhǔn)則》精神。其實(shí)《準(zhǔn)則》是把“發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主和保障黨員權(quán)利”也作為專門一個(gè)問題列出來(lái)。

強(qiáng)調(diào)和中央保持一致，一些地方和單位的黨員干部在黨內(nèi)討論問題時(shí)，不敢發(fā)表不同意見或向黨組織提建議，甚至不敢說(shuō)真話等。其實(shí)《準(zhǔn)則》明確規(guī)定了“涉及全黨全國(guó)性的重大方針政策問題，只有黨中央有權(quán)作出決定和解釋。各部門各地方黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部可以向黨中央提出建議，但不得擅自作出決定和對(duì)外發(fā)表主張。對(duì)黨中央作出的決議和制定的政策如有不同意見，在堅(jiān)決執(zhí)行的前提下，可以向黨組織提出保留意見，也可以按組織程序把自己的意見向黨的上級(jí)組織直至黨中央提出”①本書編寫組：《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，《〈關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則〉〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2016年版，第27頁(yè)。。

又如，增強(qiáng)黨內(nèi)政治生活的政治性、原則性、戰(zhàn)斗性，《準(zhǔn)則》專門把“開展批評(píng)自我批評(píng)”作為一個(gè)重要問題列出來(lái)。但如何才能按《準(zhǔn)則》要求“把批評(píng)和自我批評(píng)這個(gè)武器用好”？有人認(rèn)為，批評(píng)別人，上綱上線，調(diào)門越高，越有戰(zhàn)斗性。自我批評(píng)，違心地把自己罵個(gè)狗血噴頭，就越有原則性。而有些人正是在高調(diào)門的表象下，回避了被批評(píng)者的原則性錯(cuò)誤；在自我描黑的表象下，掩蓋了自己的要害問題。批評(píng)自我批評(píng)真正堅(jiān)持政治性、原則性、戰(zhàn)斗性，不是空洞的上綱上線，不是高調(diào)門的“表演”，而是如《準(zhǔn)則》中要求的：“批評(píng)和自我批評(píng)必須堅(jiān)持實(shí)事求是，講黨性不講私情、講真理不講面子”，同時(shí)“批評(píng)必須出于公心，不主觀武斷，不發(fā)泄私憤”，堅(jiān)持“團(tuán)結(jié)——批評(píng)——團(tuán)結(jié)”的方針?！皩?shí)事求是”是正確開展批評(píng)和自我批評(píng)的關(guān)鍵。黨的歷史上發(fā)生的殘酷斗爭(zhēng)、無(wú)情打擊和當(dāng)今黨內(nèi)政治生活中的庸俗化、自由主義、好人主義都是對(duì)“實(shí)事求是”這一毛澤東思想精髓的背離。現(xiàn)在一些黨員把批評(píng)自我批評(píng)搞成相互吹捧和自我表?yè)P(yáng)，某種意義上正是對(duì)過去無(wú)限上綱、亂批亂斗的懲罰。歷史一再證明，“左”右兩種錯(cuò)誤傾向互為影子，殊途同歸，共同破壞黨內(nèi)政治生活。

《準(zhǔn)則》中對(duì)黨內(nèi)政治生活的方方面面做出的科學(xué)而全面的規(guī)定，都是我們黨付出沉重代價(jià)總結(jié)出的極為寶貴的經(jīng)驗(yàn)，只有全面而不是片面地，正確而不是曲解地貫徹執(zhí)行《準(zhǔn)則》，才能真正提高黨內(nèi)政治生活的科學(xué)化水平。

二、健全民主集中制，著力提高黨內(nèi)政治生活的民主化水平

1938年10月，毛澤東在擴(kuò)大的黨的六屆六中全會(huì)上，提出了“黨內(nèi)生活的民主化”問題，“所謂發(fā)揮積極性，必須具體地表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、干部和黨員的創(chuàng)造能力，負(fù)責(zé)精神，工作的活躍，敢于和善于提出問題、發(fā)表意見、批評(píng)缺點(diǎn)，以及對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部從愛護(hù)觀點(diǎn)出發(fā)的監(jiān)督作用。沒有這些，所謂積極性就是空的。而這些積極性的發(fā)揮，有賴于黨內(nèi)生活的民主化”①《毛澤東選集》（第二卷），北京：人民出版社，1991年版，第528-529頁(yè)。。

黨內(nèi)民主是政治原則，反映的是黨內(nèi)成員平等的政治地位、黨內(nèi)權(quán)利主體與權(quán)力的授受關(guān)系、黨內(nèi)權(quán)力來(lái)源問題，直接影響到黨的性質(zhì)。

馬克思、恩格斯從建黨之初便把黨內(nèi)民主確立為工人階級(jí)政黨的基本政治原則，就是要建立一個(gè)不同于個(gè)人集權(quán)的密謀組織或少數(shù)人掌握權(quán)力的貴族組織，也不同于松散的無(wú)政府主義團(tuán)體的新型政治組織。1847年，馬克思、恩格斯創(chuàng)制的世界上第一個(gè)共產(chǎn)黨章程——《共產(chǎn)主義者同盟章程》，就把“所有盟員都一律平等”寫入黨章，指明了共產(chǎn)黨的先進(jìn)性及特征不僅表現(xiàn)在其世界觀、綱領(lǐng)、宗旨等方面，而且表現(xiàn)在它是按民主原則建立起來(lái)的政黨，其組織內(nèi)部，黨員是黨的主人，各成員之間在政治上、人格上完全平等。

而政治原則要通過具體的組織制度實(shí)現(xiàn)。列寧在建立新型無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命政黨的過程中，把民主集中制確立為工人階級(jí)政黨的基本組織原則和組織制度，使共產(chǎn)黨的組織制度不僅與個(gè)人集權(quán)的獨(dú)裁組織相區(qū)別，也與松散的民主聯(lián)邦制、地方黨組織各自為政的民主自治制等制度區(qū)別開來(lái)。

民主集中制是在政治民主基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)黨的組織統(tǒng)一、行動(dòng)一致的保障。發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主是從制度上保障黨員和黨組織意愿的充分表達(dá)和積極性主動(dòng)性創(chuàng)造性的有效發(fā)揮，而集中和紀(jì)律是從制度上保障“民主的結(jié)果”通過行動(dòng)一致得以實(shí)現(xiàn)。民主集中制是使黨具有生機(jī)活力和強(qiáng)大凝聚力、創(chuàng)造力、戰(zhàn)斗力及自我凈化能力的制度?！稖?zhǔn)則》強(qiáng)調(diào)“民主集中制是黨的根本組織原則，是黨內(nèi)政治生活正常開展的重要制度保障”②本書編寫組：《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，《〈關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則〉〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2016年版，第34頁(yè)。。黨內(nèi)民主是黨的生命，提高黨內(nèi)政治生活質(zhì)量，必須著力堅(jiān)持和健全民主集中制，提高黨內(nèi)政治生活的民主化水平。

當(dāng)前，“黨內(nèi)集中不足，民主也不足”。而民主不足，正是集中不足的深層原因。民主不足，使一些地方和單位的“一把手”變成“一霸手”，造成個(gè)人專斷，“鴉雀無(wú)聲”，會(huì)上不說(shuō)，會(huì)后亂說(shuō)，當(dāng)面不說(shuō)，背后亂說(shuō)，難以實(shí)現(xiàn)真實(shí)有效的集中。有效集中不足，也導(dǎo)致了一些黨委內(nèi)部議而不決、決而不行和黨組織的紀(jì)律松弛和軟弱渙散。

提高黨內(nèi)政治生活的民主化水平，要做多方面的工作。當(dāng)前，特別要注意解決以下兩方面的問題，一是要大力提高黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨內(nèi)民主和民主集中制的認(rèn)識(shí)。不斷清除封建殘余思想特別是官本位、特權(quán)思想、奴性文化在黨內(nèi)的影響，建立健全尊重黨員主體地位，切實(shí)保障黨員民主權(quán)利的各項(xiàng)制度，使黨員敢于說(shuō)真話、講實(shí)話，敢于監(jiān)督和批評(píng)黨內(nèi)任何違法亂紀(jì)行為，能夠暢所欲言地參與討論黨內(nèi)重大問題。同時(shí)，要繼續(xù)清除個(gè)人主義、自由主義、本位主義、極端民主化思想在黨內(nèi)的影響，加強(qiáng)組織紀(jì)律性的教育，提高全黨執(zhí)行黨紀(jì)黨規(guī)的自覺性。二是要克服把民主與集中割裂開來(lái)、對(duì)立起來(lái)的思想。要全面理解和正確貫徹民主集中制，防止強(qiáng)調(diào)集中就忽視民主，或講民主就忽視黨的集中統(tǒng)一和紀(jì)律的錯(cuò)誤傾向。沒有對(duì)黨內(nèi)民主和民主集中制的正確理解和貫徹，提高黨內(nèi)政治生活的民主化水平就無(wú)從談起。

數(shù)據(jù)顯示，參照組行髖關(guān)節(jié)置換的老年糖尿病患者患者護(hù)理后臨床護(hù)理有效率計(jì)算值、并發(fā)癥發(fā)生率、焦慮評(píng)分、抑郁評(píng)分、Harris評(píng)分對(duì)比實(shí)驗(yàn)組數(shù)據(jù)指標(biāo)（P＜0.05）。實(shí)驗(yàn)組和參照組行髖關(guān)節(jié)置換的老年糖尿病患者護(hù)理后焦慮評(píng)分、抑郁評(píng)分、Harris評(píng)分對(duì)比護(hù)理前（P＜0.05）。

三、加強(qiáng)制度建設(shè)，著力提高黨內(nèi)政治生活的制度化水平

黨的制度建設(shè)是提高黨內(nèi)政治生活質(zhì)量的重要制度保證。黨內(nèi)制度是經(jīng)過黨內(nèi)一定授權(quán)機(jī)關(guān)，通過法定程序產(chǎn)生，規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系、黨組織的工作和活動(dòng)及黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。它以黨章為根本，以民主集中制為核心。集中反映了全黨意志和黨的理論路線方針政策，對(duì)全體黨員具有同等約束力，具有權(quán)威性、普遍性和一定強(qiáng)制性；它不依個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的思想作風(fēng)或注意力的變化而變化，因此，具有相對(duì)穩(wěn)定性和長(zhǎng)期有效性。

從本質(zhì)上講，黨內(nèi)制度法規(guī)是黨的權(quán)力架構(gòu)和整個(gè)肌體有序運(yùn)行的制度載體，也是政黨運(yùn)行現(xiàn)代化、科學(xué)化、規(guī)范化的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。黨內(nèi)制度法規(guī)是否合乎政黨運(yùn)行規(guī)律，關(guān)乎黨內(nèi)政治生活的質(zhì)量和黨的興衰。由于中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨內(nèi)制度法規(guī)體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法制體系的重要組成部分，其科學(xué)程度和執(zhí)行力度，也關(guān)系到我國(guó)民主法治及國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)制度法規(guī)建設(shè)也關(guān)乎國(guó)家的興衰。

黨的制度建設(shè)是黨發(fā)展成熟的重要標(biāo)志。在中國(guó)共產(chǎn)黨的創(chuàng)立初期，由于黨內(nèi)法規(guī)不健全，因此，不能有效地通過黨內(nèi)制度集中黨內(nèi)正確意見，也難以通過黨內(nèi)制度有效制止錯(cuò)誤路線的推行。如：1927年6月30日陳獨(dú)秀在中央擴(kuò)大會(huì)議上提出一個(gè)右傾錯(cuò)誤政綱。在討論時(shí)，任弼時(shí)提出批評(píng)該政綱的書面意見，當(dāng)面交陳獨(dú)秀，陳看后，不傳閱，當(dāng)眾撕碎，扔在地下，踏上一只腳。任弼時(shí)要求發(fā)言，遭到拒絕。其他人也不便發(fā)言，這個(gè)錯(cuò)誤政綱就不明不白地算通過了。民主革命時(shí)期《關(guān)于若干歷史問題的決議》 指出，王明是在選舉手續(xù)不完備的情況下上臺(tái)的。 以王明為代表的“左”傾錯(cuò)誤路線，長(zhǎng)達(dá)4年之久，幾乎把中國(guó)革命引向絕路。

遵義會(huì)議之后，黨總結(jié)了以往的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，比較重視黨內(nèi)一些基本制度的建設(shè)。如：六屆六中全會(huì)通過一系列決定，比較詳細(xì)地規(guī)定了中央委員會(huì)、政治局、書記處及各級(jí)黨委、黨部的工作任務(wù)、職責(zé)范圍和紀(jì)律。在實(shí)踐中逐步建立了一套基本適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)年代的黨內(nèi)制度，提高了黨內(nèi)生活質(zhì)量，調(diào)動(dòng)了全黨積極性，嚴(yán)格了黨的紀(jì)律，保證了黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，領(lǐng)導(dǎo)人民奪取了新民主主義革命的勝利，建立了新中國(guó)。

執(zhí)政后，戰(zhàn)爭(zhēng)年代建立的黨內(nèi)制度，有些已經(jīng)不能很好地適應(yīng)執(zhí)政后黨自身建設(shè)和黨所承擔(dān)任務(wù)、所處環(huán)境的要求，中國(guó)共產(chǎn)黨又對(duì)執(zhí)政黨的制度建設(shè)，進(jìn)行了艱辛探索。例如，黨的八大通過了擴(kuò)大黨內(nèi)民主，堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)，反對(duì)個(gè)人崇拜，實(shí)行黨代表大會(huì)常任制等一系列重要主張和決定。但可惜的是，當(dāng)時(shí)沒有將八大對(duì)民主問題的正確認(rèn)識(shí)用黨內(nèi)法規(guī)制度形式加以確立，并變成全黨的自覺行動(dòng)。八屆二中全會(huì)就否定了八大關(guān)于社會(huì)主義主要矛盾、反對(duì)個(gè)人崇拜等正確論斷，致使違背黨內(nèi)民主集中制原則的“瞎指揮”、“強(qiáng)迫命令”和違反黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則、破壞黨的紀(jì)律的狀況有所發(fā)展，且越來(lái)越嚴(yán)重。

1962年，為解決“大躍進(jìn)”錯(cuò)誤帶來(lái)的各種問題，黨中央召開了7千人大會(huì)，毛澤東作了民主集中制為主題的長(zhǎng)篇報(bào)告，對(duì)黨內(nèi)民主集中制建設(shè)進(jìn)行了反思。但是，當(dāng)時(shí)黨內(nèi)很多人還主要是把黨內(nèi)民主視為一種作風(fēng)，忽視了黨內(nèi)民主和民主集中制對(duì)保證正常的黨內(nèi)政治生活的重要意義。會(huì)后，對(duì)黨內(nèi)民主中存在的種種缺陷，特別是黨中央領(lǐng)導(dǎo)核心民主生活不正常的問題，并沒有從完善黨內(nèi)制度法規(guī)層面去解決。以至于破壞黨內(nèi)民主集中制，個(gè)人凌駕于黨中央之上的行為和“左”的錯(cuò)誤越演越烈，直至發(fā)動(dòng)“文化大革命”，使黨和國(guó)家遭受一場(chǎng)災(zāi)難。

黨的十一屆三中全會(huì)后，總結(jié)“文化大革命”教訓(xùn)，鄧小平指出：“從遵義會(huì)議到社會(huì)主義改造時(shí)期，黨中央和毛澤東同志一直比較注意實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行民主集中制，黨內(nèi)民主生活比較正常?？上?，這些好的傳統(tǒng)沒有堅(jiān)持下來(lái)，也沒有形成嚴(yán)格完善的制度”。①《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第330、333頁(yè)?！拔覀冞^去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！薄安皇钦f(shuō)個(gè)人沒有責(zé)任，而是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色?！雹凇多囆∑轿倪x》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第330、333頁(yè)。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨的制度建設(shè)，提出黨要管黨、從嚴(yán)治黨，必須有堅(jiān)強(qiáng)的制度建設(shè)作保證。全面從嚴(yán)治黨，要堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，全方位扎緊制度籠子，更多用制度治黨、管權(quán)、治吏。③《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，北京：學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2016年版，第116頁(yè)。黨內(nèi)的法規(guī)制度建設(shè)有了歷史性進(jìn)步，黨內(nèi)政治生活質(zhì)量和政治生態(tài)有了明顯改善。 特別是2013年11月頒布了 《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要 （2013-2017年）》，有力推進(jìn)了黨內(nèi)制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃，對(duì)構(gòu)建科學(xué)完備的黨內(nèi)法規(guī)體系起了重要指導(dǎo)作用，并對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行全面清理，這在黨的歷史上是第一次。2013年，還發(fā)布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，這是我們黨首次擁有了公開的正式的黨內(nèi)“立法法”。它完善了黨內(nèi)法規(guī)前置審核程序，明確了合法性、合規(guī)性等審核內(nèi)容，規(guī)定了發(fā)現(xiàn)問題后的處理辦法和程序，全面確立了黨內(nèi)法規(guī)備案、清理與評(píng)估制度，對(duì)更好地提高黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量，構(gòu)建系統(tǒng)、務(wù)實(shí)管用的黨內(nèi)制度體系有十分重要的作用。十八大以來(lái)黨的制度建設(shè)還有一個(gè)重要特點(diǎn)，就是不僅按照黨自身建設(shè)的“五位一體”工作格局規(guī)劃、加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，而且以大黨建的視野，把執(zhí)政黨對(duì)政府、人大、政協(xié)、社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、外交、軍隊(duì)等各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范化、制度化納入黨的制度建設(shè)，這對(duì)保持黨的先進(jìn)性純潔性，提高黨的執(zhí)政能力、領(lǐng)導(dǎo)水平和現(xiàn)代治理能力具有重要意義，對(duì)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，建立高效廉潔政府，廉潔政黨，修復(fù)和凈化政治生態(tài)都具有深遠(yuǎn)意義。

制度建設(shè)是個(gè)長(zhǎng)期的與時(shí)俱進(jìn)的艱巨任務(wù)。當(dāng)前，提高黨內(nèi)政治生活的制度化水平，要繼續(xù)推進(jìn)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》的落實(shí)，要一手抓黨內(nèi)制度的制定完善，一手抓制度的貫徹執(zhí)行。一手抓黨內(nèi)法規(guī)制度的宣傳教育，提高黨員干部遵守黨章黨規(guī)黨紀(jì)的自覺性；一手抓對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的監(jiān)督、問責(zé)，對(duì)違法亂紀(jì)行為的懲處，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。除了要在制度的制定、配套、銜接、可操作性等方面繼續(xù)努力外，重點(diǎn)要放在全面貫徹落實(shí)《準(zhǔn)則》等黨內(nèi)法規(guī)，在解決“難點(diǎn)”問題的制度創(chuàng)新上下功夫。比如，《準(zhǔn)則》專門把“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”列為一個(gè)重要問題，并規(guī)定了“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)必須突出黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部”?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》中專門規(guī)定了中央委員會(huì)監(jiān)督政治局的工作，如何落實(shí)？需要解放思想，進(jìn)行制度創(chuàng)新。比如，是否可以考慮制定在每年的中央全會(huì)上設(shè)置專門的詢問日制度，政治局委員向選舉他們的中央委員會(huì)匯報(bào)工作，中央委員可進(jìn)行詢問和質(zhì)詢，被詢問者要認(rèn)真回答問題，并接受中央委員的評(píng)論和批評(píng)。使這種監(jiān)督制度化、常態(tài)化。

又比如，《準(zhǔn)則》要求，既要治理腐敗，包括“打老虎”和“拍蒼蠅”；又要治理干部的“不擔(dān)當(dāng)、不作為、敷衍塞責(zé)”的庸政懶政問題。而治庸治懶，要靠教育、靠紀(jì)律、靠問責(zé)，還要靠創(chuàng)新完善干部考核的制度及方法手段。例如，重慶發(fā)現(xiàn)在群眾路線教育活動(dòng)中集中解決的矛盾、問題，都是過去積累下來(lái)的存量問題，矛盾的積累往往是由“雙衰減造成的”，即一是由下往上反映問題的信息層層衰減。在此過程中，往往出現(xiàn)信號(hào)衰減、信息失真，在上級(jí)那里“掛不上號(hào)”，以致一些矛盾問題遲遲得不到解決。二是從上往下解決問題的力度層層衰減。在這個(gè)過程中，缺少掛單解決、跟進(jìn)督辦、實(shí)時(shí)警示的工作機(jī)制，往往使問題在責(zé)任不明、相互踢皮球中久拖不決，最終小事拖大。正是由于上述“兩個(gè)層層衰減”，導(dǎo)致大量矛盾問題在基層集聚，有的群眾甚至產(chǎn)生了對(duì)抗博弈心理，“信遠(yuǎn)不信近、信上不信下”，一有問題就直接到上級(jí)機(jī)關(guān)上訪，甚至采取過激手段“把事情鬧大”，上級(jí)黨委政府常常處于救急救火狀態(tài)，基層干部也“夾在中間、兩頭受氣”。為解決“兩個(gè)層層衰減”問題，他們建立了信息化的群眾問題反映機(jī)制。全市安裝“群工系統(tǒng)”APP手機(jī)客戶端65萬(wàn)個(gè)。群眾只要在手機(jī)上輕輕一點(diǎn)，就能以文字、語(yǔ)音、圖片等形式反映問題，并全程跟蹤問題轉(zhuǎn)交到了哪個(gè)部門、辦得怎么樣，事項(xiàng)辦結(jié)后還可作出滿意度評(píng)價(jià)。運(yùn)用信息化的“群工系統(tǒng)”采取痕跡管理，建立了破解基層干部不作為問題的機(jī)制。即通過信息網(wǎng)絡(luò)，黨員干部每給群眾辦一件事，就會(huì)留下一個(gè)辦結(jié)率和群眾滿意度痕跡，通過數(shù)據(jù)留痕，若干痕跡組合在一起就會(huì)變成軌跡，通過分析比較軌跡就可以客觀評(píng)判干部工作作風(fēng)。痕跡管理串點(diǎn)成線、聚線成面，找到了干部作風(fēng)考評(píng)的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。痕跡公開透明，現(xiàn)在群眾不用寫信、不用托人，反映的問題，干部會(huì)盡心盡力完成，不作為的現(xiàn)象大大減少了。

總之，以問題為導(dǎo)向，深化改革，大膽創(chuàng)新，全面落實(shí)《準(zhǔn)則》，在解決落實(shí)《準(zhǔn)則》難點(diǎn)問題的制度創(chuàng)新上下功夫，大力提高黨內(nèi)生活的制度化水平，是提高黨內(nèi)政治生活質(zhì)量的重要保證。

四、完善黨內(nèi)外監(jiān)督體制機(jī)制，著力提高監(jiān)督的有效化水平

提高黨內(nèi)政治生活質(zhì)量，凈化、修復(fù)政治生態(tài)，建立廉潔政黨、廉潔政治，必須完善黨內(nèi)外監(jiān)督體制機(jī)制，提高監(jiān)督的有效化水平。

鄧小平說(shuō)過：“在中國(guó)來(lái)說(shuō)，誰(shuí)有資格犯大錯(cuò)誤？就是中國(guó)共產(chǎn)黨。犯了錯(cuò)誤影響也最大?！雹佟多囆∑轿倪x》（第一卷），北京：人民出版社，1989年版，第272頁(yè)。所以共產(chǎn)黨必須接受監(jiān)督。黨要接受監(jiān)督，黨員干部也要接受監(jiān)督。

黨的十八大以來(lái)，在完善黨內(nèi)法規(guī)制度，深化紀(jì)檢體制改革，推進(jìn)巡視和派駐監(jiān)督全覆蓋，加強(qiáng)黨委內(nèi)部監(jiān)督，實(shí)行主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任及問責(zé)制等，在監(jiān)督制度方面有不少改革創(chuàng)新和突破，監(jiān)督效果顯著。在貫徹《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》關(guān)于“建立健全黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系”①本書編寫組：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，《〈關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則〉〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2016年版，第56頁(yè)。要求中，需進(jìn)一步尊重黨員在黨內(nèi)的主體地位，發(fā)揮黨員的監(jiān)督作用，同時(shí)尊重人民在國(guó)家中的主體地位，完善黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的體制機(jī)制。特別是在治理基層腐敗，解決一些地方小權(quán)大貪、“蒼蠅亂飛”問題，必須與黨的基層組織建設(shè)和基層社會(huì)治理結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮廣大黨員和黨外群眾的監(jiān)督和治理作用。

發(fā)揮黨員監(jiān)督作用，提高監(jiān)督的有效性，制度創(chuàng)新的空間還是很大的。

比如，完善黨的選舉制度，保障黨員的選舉權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。建議今后選舉黨代表和黨委委員時(shí)，改進(jìn)被選舉人的介紹，被選舉人要同選舉人見面，進(jìn)行簡(jiǎn)短演說(shuō)和承諾，向選舉人報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)，接受選舉人問詢。紀(jì)委對(duì)被選舉人個(gè)人報(bào)告的重大事項(xiàng)審查結(jié)果向選舉人公開。

尊重黨員的選舉結(jié)果。選舉產(chǎn)生的干部一般要干滿一屆，進(jìn)行述職，接受選舉者的評(píng)議，經(jīng)組織考核后，根據(jù)考核情況決定升降去留。這樣有利于加強(qiáng)黨員對(duì)他們選舉的干部的監(jiān)督，解決干部對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)相統(tǒng)一問題。干部任期內(nèi)調(diào)動(dòng)太頻繁，一是不尊重黨員選舉結(jié)果，使選舉流于形式；二是搞短期行為、政績(jī)工程；三是給跑官買官留下很大空間。

理順全委會(huì)和常委會(huì)的關(guān)系，加強(qiáng)全委會(huì)對(duì)常委會(huì)的監(jiān)督。進(jìn)一步發(fā)揮全委會(huì)作用，重大問題、重要人事問題要全委會(huì)討論、表決。有些地方進(jìn)行試點(diǎn)，黨委常委向選舉自己的全委會(huì)進(jìn)行屆中述職，接受全委會(huì)的詢問、質(zhì)詢和測(cè)評(píng)，合格率低于50%的，可令其辭職，或進(jìn)行工作調(diào)整。通過完善監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)黨員或黨員代表對(duì)他們選舉的干部的監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)。

理順黨代表與他們選舉的黨委會(huì)的關(guān)系及選舉他的黨員的關(guān)系。黨的十八大提出了黨代表任期制，一些地方制定了黨代表要經(jīng)常與選舉他們的黨員聯(lián)系，反映他們的意見要求，建立黨代表工作室、每周設(shè)立黨代表對(duì)黨員的接待日，聽取黨員意見，反映黨員要求，暢通監(jiān)督渠道。一些地方制定了黨代表參加或列席黨的委員會(huì)，在會(huì)上提交反映黨員要求的提案，會(huì)后向選舉他的黨員通報(bào)黨的委員會(huì)開會(huì)的情況，匯報(bào)自己所提建議和所做的工作，定期接受黨員的評(píng)議等制度。

建立與《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》相匹配的科學(xué)合理的黨員權(quán)利保障機(jī)制。把保障黨員權(quán)利工作納入黨建工作責(zé)任制。更好地規(guī)范落實(shí)黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選舉權(quán)?；鶎诱{(diào)查反映，黨員的權(quán)利保障由上至下，層層衰減。在監(jiān)督方面，黨的十八大以來(lái)，自上而下的監(jiān)督大大加強(qiáng)了，但自下而上的監(jiān)督還比較薄弱?；鶎印吧n蠅”很多，難以治理，與此有很大關(guān)系。封建社會(huì)也反腐，但專制反腐，只有自上而下的監(jiān)督，沒有自下而上的監(jiān)督，因此，總有凌駕于法律之上、游離于監(jiān)督之外的特權(quán)，這是封建王朝跳不出興亡周期率的根本原因。我們現(xiàn)在管黨員的制度多，監(jiān)督高層的制度相對(duì)較少，十八大后有所改變。基層黨員群眾是腐敗現(xiàn)象、以權(quán)謀私的直接受害者，監(jiān)督的積極性很高，但監(jiān)督權(quán)保障機(jī)制還不夠完善。創(chuàng)新來(lái)自基層。要加大對(duì)基層成熟經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)推廣。特別要推進(jìn)發(fā)揮黨員監(jiān)督作用的制度創(chuàng)新和頂層設(shè)計(jì)，以不斷提高黨內(nèi)政治生活質(zhì)量。

責(zé)任編輯：徐友龍