葉達(dá)樹(shù)

摘要：隨著近年來(lái)政府采購(gòu)領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)的不斷加快，分散采購(gòu)占全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的比重呈現(xiàn)不斷提升的態(tài)勢(shì)。如何及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止分散采購(gòu)中存在的違法違規(guī)問(wèn)題，發(fā)揮好財(cái)政性資金使用效率，切實(shí)發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能作用，是審計(jì)部門(mén)在新常態(tài)下必須深入思考的課題。文章針對(duì)目前我國(guó)分散采購(gòu)的現(xiàn)狀，對(duì)分散采購(gòu)審計(jì)工作的重要性和存在的主要問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)的分析，并提出相應(yīng)的改進(jìn)和創(chuàng)新措施，從而推動(dòng)我國(guó)分散采購(gòu)審計(jì)工作更有效地開(kāi)展。

關(guān)鍵詞：分散采購(gòu) 新常態(tài) 審計(jì)

一、引言

根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，分散采購(gòu)是政府采購(gòu)的一種組織實(shí)施形式，是集中采購(gòu)的有益補(bǔ)充，其范圍是除本級(jí)政府納入集中采購(gòu)目錄以外、限額標(biāo)準(zhǔn)以上的政府采購(gòu)項(xiàng)目。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，分散采購(gòu)也隨之步入新的歷史時(shí)期。2015年，我國(guó)分散采購(gòu)金額為4 365億元，占全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的比重為20.7%，較上年上升5.5%。隨著國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革工作的推進(jìn)，政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的提高，各級(jí)政府采購(gòu)集中采購(gòu)目錄被不斷壓縮，分散采購(gòu)的規(guī)模和范圍不斷擴(kuò)大，而分散采購(gòu)中長(zhǎng)期存在的諸如管理不順、操作不規(guī)范及價(jià)格、回扣、質(zhì)量等問(wèn)題，使得加強(qiáng)分散采購(gòu)審計(jì)變得愈加必要和急迫。

二、分散采購(gòu)審計(jì)的重要性

（一）有利于加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。近幾年，我國(guó)各地在大力推進(jìn)政府采購(gòu)制度的過(guò)程中，特別是在分散采購(gòu)領(lǐng)域，依然存在濫用職權(quán)謀取個(gè)人私利的行為，因此，審計(jì)要加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)和分散采購(gòu)過(guò)程中的權(quán)力制約和監(jiān)督?！墩少?gòu)法》及其實(shí)施條例規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)、政府采購(gòu)各當(dāng)事人有關(guān)政府采購(gòu)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督。這就以法律形式明確了審計(jì)監(jiān)督的重要地位和作用，為審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)分散采購(gòu)審計(jì)提供了法律依據(jù)，必將對(duì)加強(qiáng)分散采購(gòu)監(jiān)督管理力度，促進(jìn)其規(guī)范化運(yùn)作，有效遏制權(quán)力腐敗，提高分散采購(gòu)的質(zhì)量和效益等，產(chǎn)生極其深遠(yuǎn)的影響。

（二）有利于促進(jìn)健全和完善制度。分散采購(gòu)審計(jì)監(jiān)督重要性體現(xiàn)在其本身是分散采購(gòu)制度健全和完善的重要組成部分?？梢栽谝婪ūO(jiān)督制約權(quán)力、揭露問(wèn)題的同時(shí)，通過(guò)對(duì)整個(gè)采購(gòu)程序的規(guī)范性、方式的合理性、主體的合法性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，在過(guò)程中查找問(wèn)題，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析，以揭示分散采購(gòu)體制機(jī)制、法規(guī)制度和操作執(zhí)行等方面存在的漏洞和缺陷，并根據(jù)存在的缺陷提出完善制度的對(duì)策和建議，以督促有關(guān)方面彌補(bǔ)漏洞、缺陷，健全和完善法規(guī)制度，細(xì)化規(guī)定，從根本上杜絕類(lèi)似問(wèn)題的再次發(fā)生。

（三）有利于預(yù)防和治理腐敗。隨著簡(jiǎn)政放權(quán)要求在各地紛紛得到落實(shí)，分散采購(gòu)在整個(gè)政府采購(gòu)中的范圍和規(guī)模趨于擴(kuò)大和上升，但人們對(duì)這種采購(gòu)模式的關(guān)注和重視程度遠(yuǎn)不夠，導(dǎo)致對(duì)分散采購(gòu)的管理出現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，甚至存在真空和盲區(qū)，如不加以審計(jì)監(jiān)督，分散采購(gòu)有可能變?yōu)椤胺稚⒏瘮　?。通過(guò)分散采購(gòu)審計(jì)監(jiān)督，可以從分散采購(gòu)的體制、機(jī)制和制度層面及時(shí)向有關(guān)方面反映存在的問(wèn)題并提出改進(jìn)建議，消除隱患、防范風(fēng)險(xiǎn)、堵塞漏洞、精細(xì)管理和健全制度，以有效地預(yù)防腐敗犯罪行為的發(fā)生，降低腐敗產(chǎn)生的機(jī)率，使權(quán)力得到制約和監(jiān)督，促進(jìn)采購(gòu)行為公開(kāi)透明運(yùn)行。審計(jì)的前瞻性、預(yù)防性和震懾性，能夠從根源上預(yù)防和治理腐敗行為，并能及時(shí)查錯(cuò)糾弊，以紀(jì)律懲戒方式對(duì)腐敗行為給予教育和警示。

（四）有利于探索績(jī)效審計(jì)新途徑。目前，中央和地方分散采購(gòu)的資金節(jié)約率大多在5%左右，說(shuō)明分散采購(gòu)資金的使用效率亟待提高。因此，重視分散采購(gòu)的監(jiān)管和創(chuàng)新正是著力提高財(cái)政資金使用效率的客觀需要。這就要求審計(jì)部門(mén)必須從講求效率、效益和公共利益出發(fā)，對(duì)分散采購(gòu)支出的資金節(jié)約度和效益進(jìn)行監(jiān)督。通過(guò)不斷探索績(jī)效審計(jì)新途徑及時(shí)揭露、制止和糾正分散采購(gòu)活動(dòng)中存在的違法違規(guī)行為、促進(jìn)財(cái)政資金預(yù)算管理、推動(dòng)分散采購(gòu)制度改革、規(guī)范分散采購(gòu)市場(chǎng)秩序、提高財(cái)政資金的使用效率和效益，從而達(dá)到維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的目的。

三、當(dāng)前分散采購(gòu)審計(jì)工作存在的主要問(wèn)題

（一）分散采購(gòu)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不足。分散采購(gòu)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是審計(jì)人員對(duì)分散采購(gòu)事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)時(shí)判斷是非、優(yōu)劣的準(zhǔn)繩，是提出審計(jì)意見(jiàn)、做出審計(jì)決定的依據(jù)。其內(nèi)容應(yīng)包括相應(yīng)的法律法規(guī)、政策、規(guī)章制度、計(jì)劃預(yù)算、經(jīng)濟(jì)合同等。目前，我國(guó)分散采購(gòu)法律體系尚不完備，僅有四川、重慶、黑龍江、青海等4個(gè)?。ㄊ校┖统Ｖ?、啟東、豐縣等12個(gè)市（縣）根據(jù)本地實(shí)際情況出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)針對(duì)分散采購(gòu)的管理規(guī)定。此外，我國(guó)審計(jì)準(zhǔn)則體系中還找不到關(guān)于分散采購(gòu)的專(zhuān)門(mén)性審計(jì)準(zhǔn)則或?qū)崉?wù)指南，使得審計(jì)部門(mén)在進(jìn)行分散采購(gòu)審計(jì)活動(dòng)時(shí)缺乏必須遵守的規(guī)則，導(dǎo)致分散采購(gòu)審計(jì)缺乏必要的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督內(nèi)容。這種情況既不利于規(guī)范和指導(dǎo)審計(jì)實(shí)踐，也不利于衡量和評(píng)價(jià)審計(jì)工作質(zhì)量。

（二）分散采購(gòu)審計(jì)專(zhuān)業(yè)人才匱乏。隨著政府采購(gòu)改革的深入，我國(guó)分散采購(gòu)的規(guī)模、范圍不斷擴(kuò)大，既有貨物類(lèi)、工程類(lèi)采購(gòu)，又有正擴(kuò)面增量的服務(wù)類(lèi)采購(gòu)。這就要求審計(jì)人員既要熟悉分散采購(gòu)的法規(guī)政策和業(yè)務(wù)技能，又要懂得商業(yè)貿(mào)易、工程咨詢(xún)、質(zhì)量控制、高新技術(shù)產(chǎn)品主要性能、技術(shù)參數(shù)等諸多領(lǐng)域的技術(shù)和知識(shí)。但目前我國(guó)許多審計(jì)部門(mén)主要由具有財(cái)會(huì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力的人員構(gòu)成，素質(zhì)參差不齊，能力不均衡，短期內(nèi)難以滿足現(xiàn)實(shí)審計(jì)工作的需要。

（三）審計(jì)等監(jiān)管部門(mén)欠缺監(jiān)督合作機(jī)制。由于分散采購(gòu)事項(xiàng)本身及其核算資料的復(fù)雜性，再加上信息和資料不足，容易對(duì)分散采購(gòu)審計(jì)的質(zhì)量和效率造成不利影響。同時(shí)，審計(jì)監(jiān)督與其他監(jiān)督一樣，也存在著自身的專(zhuān)業(yè)缺陷和制約因素。要適應(yīng)分散采購(gòu)審計(jì)的專(zhuān)業(yè)性要求，就必須獲取足夠的信息和資料。但審計(jì)部門(mén)與財(cái)政、工商、稅務(wù)、公共資源交易中心等部門(mén)之間缺少共享相關(guān)信息資料的途徑。加之當(dāng)前審計(jì)手段有限、審計(jì)威懾力不強(qiáng)的形勢(shì)下，為發(fā)現(xiàn)、揭示問(wèn)題以及給問(wèn)題定性帶來(lái)了很大的困難。審計(jì)部門(mén)更需要與其他監(jiān)督部門(mén)通力合作，共同構(gòu)建具有多層次、多角度的分散采購(gòu)監(jiān)督體系。但從我國(guó)分散采購(gòu)的發(fā)展過(guò)程及實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)分散采購(gòu)各監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)之間的合作還沒(méi)有形成有效的機(jī)制和規(guī)范的制度體制。

（四）分散采購(gòu)績(jī)效審計(jì)理論和實(shí)踐欠缺。目前，分散采購(gòu)在政府采購(gòu)中占比不斷提升、范圍不斷擴(kuò)大、支出不斷增加、所涉及的環(huán)節(jié)和內(nèi)容較多，對(duì)其進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)日趨復(fù)雜，需要比傳統(tǒng)審計(jì)技術(shù)和方法更加先進(jìn)、規(guī)范的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和審計(jì)準(zhǔn)則。雖然我國(guó)部分省市已經(jīng)有了專(zhuān)門(mén)針對(duì)分散采購(gòu)方面的法規(guī)，但目前仍然沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)門(mén)用于規(guī)范分散采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的法律和準(zhǔn)則，加之開(kāi)展分散采購(gòu)績(jī)效審計(jì)在我國(guó)無(wú)論是理論上還是實(shí)踐中都仍處于探索階段，還沒(méi)有成熟的、規(guī)范的、可操作性強(qiáng)的績(jī)效審計(jì)模式可以借鑒，導(dǎo)致目前審計(jì)效果未能得到充分有效的發(fā)揮。

四、加強(qiáng)與改進(jìn)分散采購(gòu)審計(jì)工作的對(duì)策

（一）建立健全分散采購(gòu)審計(jì)準(zhǔn)則體系。在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，分散采購(gòu)審計(jì)的手段、取證方式以及標(biāo)準(zhǔn)與從前大不相同，因此，應(yīng)該結(jié)合各地分散采購(gòu)審計(jì)實(shí)際情況，加大探索力度，盡快出臺(tái)全面的大數(shù)據(jù)時(shí)代下針對(duì)分散采購(gòu)及其績(jī)效評(píng)價(jià)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和審計(jì)準(zhǔn)則，以指導(dǎo)審計(jì)人員開(kāi)展分散采購(gòu)審計(jì)工作。同時(shí)，對(duì)分散采購(gòu)法律規(guī)章制度進(jìn)行分類(lèi)匯編，使以后的分散采購(gòu)審計(jì)過(guò)程能夠做到有法可依、有章可循，以進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效率。

（二）強(qiáng)化分散采購(gòu)審計(jì)以預(yù)防腐敗發(fā)生。鑒于目前我國(guó)分散采購(gòu)制度和監(jiān)督制約機(jī)制尚處于進(jìn)一步建立和完善階段，針對(duì)分散采購(gòu)中已經(jīng)出現(xiàn)以及根據(jù)預(yù)測(cè)可能出現(xiàn)的各種違規(guī)現(xiàn)象，應(yīng)該做到總結(jié)規(guī)律、突出審計(jì)重點(diǎn)，在審計(jì)工作中加強(qiáng)監(jiān)督和審查力度，從預(yù)防做起，除繼續(xù)把分散采購(gòu)財(cái)政支出資金來(lái)源和撥付情況列入本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)的必審內(nèi)容外，還要把分散采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)、采購(gòu)機(jī)構(gòu)、采購(gòu)人、供應(yīng)商、中介代理機(jī)構(gòu)納入審計(jì)監(jiān)督范圍，不留“死角”或“盲區(qū)”，杜絕違法違規(guī)行為，進(jìn)一步推動(dòng)分散采購(gòu)審計(jì)向深層次發(fā)展。

（三）建立跨部門(mén)信息資源共享機(jī)制。在保證信息安全的前提下，整合政府各單位現(xiàn)有的電子數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，特別是審計(jì)要與財(cái)政、工商、稅務(wù)、城建、公共資源交易中心等部門(mén)通過(guò)政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)之間數(shù)據(jù)采集、匯總、共享和對(duì)比常態(tài)化，構(gòu)建政府部門(mén)之間信息資源共享的業(yè)務(wù)協(xié)作機(jī)制。此外，各地要按國(guó)辦發(fā)[2015]63號(hào)文的要求統(tǒng)一公共資源交易平臺(tái)交易，盡快實(shí)現(xiàn)“平臺(tái)之外無(wú)交易”。同時(shí)，繼續(xù)深化和探索在分散采購(gòu)審計(jì)實(shí)踐中運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)新途徑和新方法，進(jìn)一步推進(jìn)計(jì)算機(jī)審計(jì)取代手工審計(jì)，網(wǎng)絡(luò)審計(jì)取代就地審計(jì)，實(shí)時(shí)審計(jì)取代事中和事后審計(jì)。

（四）加強(qiáng)審計(jì)人員的能力培養(yǎng)。分散采購(gòu)審計(jì)工作不同于一般的審計(jì)工作，具有很強(qiáng)的法律性、政策性、技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、經(jīng)濟(jì)法規(guī)等多方面知識(shí)，對(duì)審計(jì)人員要求較高。審計(jì)人員作為分散采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督者，不僅需要熟悉預(yù)算法、合同法、招投標(biāo)法、政府采購(gòu)法、建筑法等法律法規(guī)，還要具備設(shè)備、質(zhì)量、價(jià)格、技術(shù)管理等相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)。不僅要掌握采購(gòu)程序和談判技巧，還要有較高的審核各類(lèi)采購(gòu)文件的能力。為此，要重視培養(yǎng)和提高審計(jì)人員素質(zhì)，通過(guò)外請(qǐng)專(zhuān)家舉辦專(zhuān)題培訓(xùn)班、定期組織審計(jì)業(yè)務(wù)總結(jié)交流會(huì)、鼓勵(lì)崗位自學(xué)、考察等方法，幫助他們破除陳舊的審計(jì)模式和審計(jì)思維，拓寬知識(shí)視野，更新知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高自身素質(zhì)。

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