李欣

一年多來，證監(jiān)會(huì)以專項(xiàng)稽查執(zhí)法行動(dòng)為抓手，依法、全面、從嚴(yán)打擊證券期貨重大違法違規(guī)活動(dòng)，形成強(qiáng)大的稽查執(zhí)法震懾。

日前召開的全國金融工作會(huì)議，再度釋放整治市場秩序的信號(hào)。4月25日，習(xí)近平總書記曾就維護(hù)金融安全提出六項(xiàng)任務(wù)，強(qiáng)調(diào)加大對(duì)市場違法違規(guī)行為打擊力度。

近兩年來，隨著一系列大案要案的加快查處，證監(jiān)稽查強(qiáng)化執(zhí)法職責(zé)，專項(xiàng)行動(dòng)與常態(tài)執(zhí)法并重組合，資本市場逐步依法、全面、從嚴(yán)監(jiān)管。

在資本市場有個(gè)說法，人們都喜歡聽上市的“敲鐘聲”，沒人喜歡監(jiān)管部門的“敲門聲”。但一個(gè)強(qiáng)大的資本市場，離不開監(jiān)管部門的嚴(yán)厲監(jiān)管。健康而有流動(dòng)性的資本市場依賴于投資者的信心，而信心首要來自交易市場的公平、干凈且有效。

在巨大的利益誘惑下，干擾市場正常運(yùn)行的違法違規(guī)行為諸多，無論是變革轉(zhuǎn)型過程中伴生的“新手法”，還是相當(dāng)一段時(shí)間以來的市場“頑疾”，都使得證券市場監(jiān)管執(zhí)法面臨重重挑戰(zhàn)和嚴(yán)峻考驗(yàn)。

有鑒于此，證監(jiān)稽查部門不斷創(chuàng)新工作思路和機(jī)制，逐漸完成了“從被動(dòng)等待線索到主動(dòng)介入、從打擊個(gè)案到遏制類案、從單兵作戰(zhàn)到多部門協(xié)同、從封閉執(zhí)法到互動(dòng)開放執(zhí)法”四大轉(zhuǎn)變。通過持續(xù)推進(jìn)執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，抓住金融市場亂局中的“關(guān)鍵少數(shù)”，“四兩撥千斤”，查處了一批有代表性的大案要案，有力遏制了違法多發(fā)高發(fā)勢頭，警醒了市場，化解了風(fēng)險(xiǎn)。

從嚴(yán)監(jiān)管

5月初夏的一個(gè)清晨，高樓林立的北京CBD商圈。某調(diào)查組成員在一座金融大廈下集結(jié)，這是2017年證監(jiān)會(huì)第二批操縱市場專項(xiàng)執(zhí)法重點(diǎn)部署的某案件多地同步進(jìn)場的地點(diǎn)之一。

2017年3月17日，證監(jiān)會(huì)發(fā)布對(duì)2017年專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)的總體部署規(guī)劃，表明繼續(xù)嚴(yán)厲查處“虛假陳述、內(nèi)幕交易和操縱市場”等違法違規(guī)行為。同時(shí)，全面篩查、重點(diǎn)打擊“可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、影響市場穩(wěn)定、干擾改革發(fā)展”的各類違法案件。

3月24日，證監(jiān)會(huì)對(duì)2017年第一批“信息披露違法違規(guī)案件”進(jìn)行專項(xiàng)部署，對(duì)包括墨龍機(jī)械和雅百特等在內(nèi)的9起案件立案調(diào)查。4月14日，第二批專項(xiàng)行動(dòng)啟動(dòng)，16個(gè)案件主要針對(duì)涉嫌炒作次新股和快進(jìn)快出手法等惡性操縱市場的行為。5月12日，墨龍機(jī)械案和雅百特案相關(guān)當(dāng)事人均收到了證監(jiān)會(huì)《行政處罰事先告知書》。這是首批部署案件中前兩起進(jìn)入處罰告知程序的案件。此時(shí)，距3月24日部署會(huì)只過去了50天，被坊間譽(yù)為“光速破案”。

近日，證監(jiān)會(huì)部署第三批打擊內(nèi)幕交易專項(xiàng)行動(dòng)，18起案件劍指利用“高送轉(zhuǎn)”、業(yè)績預(yù)虧、并購重組等典型內(nèi)幕信息交易，交易和獲利金額巨大，違法主體多樣。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公職人員內(nèi)幕交易案件有所增多，有的主體先后多次實(shí)施內(nèi)幕交易或者利用多個(gè)內(nèi)幕信息進(jìn)行違法交易，部分案件情節(jié)嚴(yán)重，涉嫌刑事犯罪。

稽查監(jiān)管人士介紹說，每年執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)并不預(yù)設(shè)具體批次，而是根據(jù)市場動(dòng)態(tài)，及時(shí)研判，適時(shí)部署。工作的出發(fā)點(diǎn)是“最大程度凈化市場，維護(hù)資本市場穩(wěn)定發(fā)展”。查辦進(jìn)展也張榜“公示”，絕不含糊。

案件激增

近年來，證監(jiān)會(huì)每年新增立案數(shù)保持了連續(xù)十年的總體增長。2016年，證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)共受理違法違規(guī)有效線索603件，啟動(dòng)調(diào)查551件，新增立案案件302件，比前三年平均數(shù)量增長23%。

有稽查監(jiān)管人士表示，目前稽查部門建立了前端線索中心，有數(shù)據(jù)分析、電子取證專員約50-60人，但對(duì)應(yīng)目前每年500起以上的案件數(shù)，亦難以充分滿足發(fā)現(xiàn)線索的需要。

一位2007年進(jìn)入證監(jiān)稽查系統(tǒng)服役至今的“老兵”回憶， 2007年正值稽查總隊(duì)成立，地方派出機(jī)構(gòu)每年辦案任務(wù)有限，自己所在轄區(qū)機(jī)構(gòu)年內(nèi)承辦案件不過十余起。此后案件數(shù)逐年增長，僅2017年前四個(gè)月，其所在轄區(qū)立案案件已超過20起。

案件數(shù)量增長僅僅是反映稽查強(qiáng)度與難度系數(shù)的維度之一。以2016年為例，作為傳統(tǒng)類型案件的信息披露違法、內(nèi)幕交易、操縱市場立案案件共計(jì)182件，占證監(jiān)會(huì)全年立案案件總數(shù)的63%，而在操縱市場類案件中，出現(xiàn)了信息操縱、跨市場操縱、國債期貨合約操縱、借道“滬港通”跨境操縱等多類“首例”。

與此同時(shí)，新型產(chǎn)品和工具使違法違規(guī)行為更趨多樣化、復(fù)雜化和隱蔽化。市場上形形色色的資管產(chǎn)品名稱多被貫以“XX銀行、XX基金第幾號(hào)產(chǎn)品”等，有了商業(yè)銀行和基金公司的角色“背書”，此類資管產(chǎn)品好似有了“保護(hù)屏障”。證監(jiān)稽查人員在調(diào)查取證中發(fā)現(xiàn)，越來越多的違法資金隱身于結(jié)構(gòu)化資管產(chǎn)品賬戶后，沒有陽光穿透的“洼地”污水橫流。

執(zhí)法力量不足與執(zhí)法任務(wù)繁重的矛盾日漸加劇。在案多人少的現(xiàn)狀下，證監(jiān)會(huì)強(qiáng)化了集中統(tǒng)一的稽查管理體制，重要任務(wù)分配與力量調(diào)遣由證監(jiān)會(huì)稽查局統(tǒng)籌指揮，分布于稽查總隊(duì)、滬深專員辦和36家派出機(jī)構(gòu)稽查處室的600多名稽查工作人員構(gòu)成“軀干”。稽查局通過任務(wù)分派、人員調(diào)配、案件介入、協(xié)調(diào)保障、統(tǒng)籌信息發(fā)布等方式，不斷加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)力量的統(tǒng)籌調(diào)配，提升稽查執(zhí)法整體效能。

600余人的稽查隊(duì)伍，需要“巡視”和守護(hù)著一個(gè)巨量的、快速成長的資本市場，這個(gè)市場至少包括3000余家滬深交易所上市公司、超過1萬家新三板掛牌企業(yè)、數(shù)百家證券公司和基金公司、近150家期貨公司和兩萬多家備案私募機(jī)構(gòu)，還包括每一筆二級(jí)市場異常交易所涉及的人員和機(jī)構(gòu)。證監(jiān)稽查的工作強(qiáng)度與難度與日俱增。

迎難而上

忙到晚上十點(diǎn)以后，是稽查工作的常態(tài)。有剛輪崗至稽查隊(duì)伍的同志告訴記者，之前只知道稽查工作辛苦，來了以后才體會(huì)到是“特別辛苦”，絕對(duì)是腦力和體力的雙重考驗(yàn)。

在日常工作中，稽查隊(duì)伍的每名辦案人員往往都要“包打天下”：制定方案、調(diào)查、取證、寫報(bào)告、配合當(dāng)事人聽證和復(fù)議，如果需要移送刑事司法，后期還要配合相關(guān)部門。

在證監(jiān)稽查系統(tǒng)內(nèi)部，以個(gè)案為中心，按照所需戰(zhàn)力組建調(diào)查小組。尤其是大要案，在稽查局的調(diào)兵遣將下，小組成員可能分別來自稽查總隊(duì)、滬深專員辦和各地方局稽查處，具有法律、會(huì)計(jì)、計(jì)算機(jī)等不同的專業(yè)背景。調(diào)查組長一般是有著豐富經(jīng)驗(yàn)的稽查“老兵”，統(tǒng)籌掌控調(diào)查進(jìn)程、保障辦案效率與質(zhì)量。

由于證監(jiān)稽查執(zhí)法直接影響到行政當(dāng)事人乃至市場各參與方的利益，執(zhí)法過程中可能受到主客觀因素的“干擾”和對(duì)抗，有心理層面的施壓威脅，還有面對(duì)面的人身傷害?；檗k案人員在調(diào)查薛榮年內(nèi)幕交易案中就曾遇到極大阻力。薛案中交易總金額超1億元，非法獲利總金額超5億元，涉及包括巢東股份、東源電器等多家上市公司，案件性質(zhì)惡劣，情節(jié)嚴(yán)重，屬于罕見的特大內(nèi)幕交易、利益輸送窩案。相關(guān)辦案人員告訴記者，主謀人薛榮年闖蕩資本市場多年，擔(dān)任過多家券商投行部門的負(fù)責(zé)人，深諳國內(nèi)資本市場運(yùn)作規(guī)律和法律規(guī)則，善于利用法律法規(guī)躲避調(diào)查、逃避監(jiān)管，給調(diào)查工作帶來極大阻礙。

該案調(diào)查期間，涉案人員形成攻守同盟，共同制造偽證。薛本人在辦案過程中多次利用特殊身份向調(diào)查組施壓，甚至通過威脅短信、惡意舉報(bào)、污蔑陷害等方式，使調(diào)查人員及家人深受其害，調(diào)查因此一度中止。2015年1月，該案作為涉嫌犯罪的線索移送公安部門進(jìn)一步偵查。在刑事偵查階段，行政刑事雙方在案件移送、優(yōu)勢互補(bǔ)等方面合作良好，案件獲得重要突破。

在九好“忽悠式”重組案中，涉案人員不僅阻礙抗拒調(diào)查，還謾罵糾纏甚至暴力威脅調(diào)查人員。在與某供應(yīng)商工作人員談話的現(xiàn)場，公司負(fù)責(zé)人向桌面扔擲玻璃杯，四濺的碎片劃傷了調(diào)查人員的手臂。而在某次新股操縱案調(diào)查現(xiàn)場，涉案公司負(fù)責(zé)人糾集多人襲擊調(diào)查人員，試圖暴力搶奪關(guān)鍵證據(jù)，調(diào)查組長為保護(hù)證據(jù)手臂受傷。

近年來，證監(jiān)會(huì)不斷加強(qiáng)與公安司法機(jī)關(guān)、審計(jì)署、網(wǎng)信辦、國稅總局以及其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)作，持續(xù)優(yōu)化信息共享、線索通報(bào)、案件移送等執(zhí)法協(xié)作體系，從稽查執(zhí)法單兵作戰(zhàn)到聯(lián)合多部門協(xié)同的執(zhí)法框架，維護(hù)著市場秩序，保障投資者合法權(quán)益。

“關(guān)鍵少數(shù)”

2017年1月至5月，證監(jiān)會(huì)查結(jié)案件150余件、目前在辦案件500余件。結(jié)合2017年專項(xiàng)行動(dòng)部署，證監(jiān)稽查已鎖定并完成了多起市場熱點(diǎn)案件、并購重組違規(guī)案件、操縱市場案件的調(diào)查工作。這些“關(guān)鍵少數(shù)”案件，對(duì)市場無一不具有明顯的警示作用。

5月12日，“吃相難看”的（全稱“石油機(jī)械股份有限公司”）董事長張恩榮、總經(jīng)理張?jiān)迫盏搅俗C監(jiān)會(huì)《行政處罰事先告知書》，該案隨即進(jìn)入告知聽證程序。證監(jiān)會(huì)調(diào)查顯示，墨龍機(jī)械自2015年以來，為了粉飾季度報(bào)告、半年報(bào)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，通過虛增售價(jià)，少結(jié)轉(zhuǎn)成本等手法，虛增凈利潤，將2015年、2016年一季報(bào)、半年報(bào)、三季報(bào)凈利潤由虧損披露為盈利，上述行為涉嫌構(gòu)成信息披露違法行為。

上述違規(guī)披露也為張恩榮、張?jiān)迫缸由嫦釉趦?nèi)幕信息敏感期內(nèi)交易股票創(chuàng)造了“條件”。張恩榮、張?jiān)迫缸佣嗽趦?nèi)幕信息敏感期內(nèi)高位減持山東墨龍，減持金額分別為27750萬元和8227.5萬元，避損金額分別為2032.41萬元和1792.94萬元，從而涉嫌構(gòu)成內(nèi)幕交易行為和信息披露違法。

信披違規(guī)、內(nèi)幕交易或只是諸多市場亂象中的一部分，在資本的巨大誘惑下，“忽悠式”重組、違規(guī)減持亦稱得上是資本市場上的頑疾。

2017年國務(wù)院新聞辦舉辦的證監(jiān)會(huì)專場新聞發(fā)布會(huì)后不久，九好集團(tuán)的“忽悠式”重組手法大白于天下。

案情顯示，（全稱“浙江九好辦公服務(wù)集團(tuán)有限公司”）通過虛增收入、虛構(gòu)銀行存款等惡劣手段，將自己包裝成價(jià)值37.1億元的“優(yōu)良”資產(chǎn)，與鞍重股份（全稱“鞍山重型礦山機(jī)器股份有限公司”）聯(lián)手進(jìn)行“忽悠式”重組，以期達(dá)到借殼上市之目的。九好集團(tuán)及鞍重股份的信息披露存在虛假記載和重大遺漏。

由于稽查執(zhí)法力量的及時(shí)介入，此單“忽悠式”重組未能得逞，有效避免了有毒資產(chǎn)流入A股市場。

對(duì)資本市場違法違規(guī)動(dòng)向開展動(dòng)態(tài)預(yù)判，抓住執(zhí)法領(lǐng)域與環(huán)節(jié)的關(guān)鍵少數(shù)，依法公開查處，可以打擊一批，震懾一片，凈化一方。既可以在發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為后及時(shí)有效遏止，又能向市場傳遞監(jiān)管執(zhí)法信號(hào)、闡明市場規(guī)則;既對(duì)企圖不法獲利的潛在市場主體予以警示，又可以對(duì)投資者起到預(yù)警和教育作用。

監(jiān)管瞭望口

在“打新打大打典型”的同時(shí)，證監(jiān)會(huì)稽查局廣納線索，強(qiáng)化研判，持續(xù)常規(guī)案件的調(diào)查。

在制度性保障上，證監(jiān)會(huì)稽查局制定了“稽查辦案十項(xiàng)禁令”，約束稽查執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行關(guān)鍵環(huán)節(jié)。試點(diǎn)稽查案件基礎(chǔ)文檔第三方備案監(jiān)督制度，強(qiáng)化稽查執(zhí)法過程全流程監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。與此同時(shí)，一系列關(guān)于取證和程序指引的內(nèi)部規(guī)范也得到增補(bǔ)和修訂。

“這些都是稽查制度建設(shè)方面的基礎(chǔ)性內(nèi)容，可以幫助‘新兵快速進(jìn)入角色?！鄙鲜鲎C監(jiān)稽查人士介紹。

在讓違法違規(guī)行為有所收斂的同時(shí)，稽查辦案已成為觀察監(jiān)管制度執(zhí)行的“瞭望口”?！爸挥谐Ｄ瓿龊２遏~的漁民才知道網(wǎng)眼大小是否合適，要把這個(gè)信息反饋給做網(wǎng)的、折網(wǎng)的人，才能加以改進(jìn)。”證監(jiān)會(huì)主席劉士余形象地說。

通過具體的稽查辦案實(shí)踐，資本市場上哪個(gè)路口沒有紅綠燈，容易有風(fēng)險(xiǎn)隱患;哪個(gè)路口“管制”過多，容易引發(fā)擁堵;哪個(gè)路口“過窄”，需要進(jìn)一步“拓寬”，等等問題，都可以被及時(shí)發(fā)現(xiàn)。

推動(dòng)基礎(chǔ)制度完善，已經(jīng)成為稽查執(zhí)法的重要功能。這也要求證監(jiān)稽查人員確立調(diào)研型執(zhí)法理念，促進(jìn)其從稽查“工匠”向?qū)＜倚蛨?zhí)法者和監(jiān)管者轉(zhuǎn)變。