楊志安,李國(guó)龍

(遼寧大學(xué) 1.經(jīng)濟(jì)學(xué)院；2.哲學(xué)與公共管理學(xué)院，沈陽(yáng) 110036)

論社會(huì)資本視角下的城市社區(qū)治理

楊志安1,李國(guó)龍2

(遼寧大學(xué) 1.經(jīng)濟(jì)學(xué)院；2.哲學(xué)與公共管理學(xué)院，沈陽(yáng) 110036)

近年來(lái)，社會(huì)資本作為解決各種社會(huì)問(wèn)題的新視角，得到日益廣泛的應(yīng)用。社區(qū)治理作為社會(huì)資本研究的一個(gè)重要分支，也成為眾多研究者關(guān)注的焦點(diǎn)。面對(duì)社區(qū)治理過(guò)程中的共同體困境，應(yīng)該通過(guò)培育作為社會(huì)資本的人際互信、互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)，來(lái)促進(jìn)社區(qū)合作，增加社會(huì)資本存量，最終實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)和諧善治。

社會(huì)資本；城市社區(qū)；社區(qū)治理

一、作為兩種理論范式的社會(huì)資本與社區(qū)治理

(一)作為一個(gè)研究框架：社會(huì)資本

社會(huì)資本概念在學(xué)術(shù)界的提出與興起，不同于以往的任何一種資本概念，它被廣泛運(yùn)用于社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)及政治學(xué)等各個(gè)學(xué)科中，并被用來(lái)解釋大到社會(huì)穩(wěn)定、政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問(wèn)題，小到社區(qū)建設(shè)、企業(yè)興衰和個(gè)人成敗等問(wèn)題。正是因?yàn)槠鋸V泛適用性，才形成學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)資本的多維度定義。

1980年，法國(guó)社會(huì)學(xué)家皮埃爾·布迪厄在《社會(huì)資本隨筆》一文中正式提出“社會(huì)資本”這一概念。他認(rèn)為，所謂的社會(huì)資本就是：“實(shí)際或潛在資源的集合體，它們與或多或少制度化了的相互認(rèn)識(shí)與認(rèn)知的持續(xù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系在一起……通過(guò)集體擁有的資本的支持提供給它的每一個(gè)成員?！盵1]然而此概念的流行卻要?dú)w功于詹姆斯·科爾曼和羅伯特·帕特南。他們?cè)诓嫉隙虻幕A(chǔ)上，從不同角度和層面對(duì)這一概念進(jìn)行了界定。美國(guó)社會(huì)學(xué)家科爾曼奠定了社會(huì)資本的理論分析框架，從社會(huì)學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行研究，將理性行動(dòng)理論作為起點(diǎn)，從社會(huì)資本的功能來(lái)定義其概念，“社會(huì)資本是根據(jù)其功能定義的。它不是一個(gè)單一體，而是有許多種，彼此之間有兩個(gè)共同之處：它們都包括社會(huì)結(jié)構(gòu)的某些方面，而且有利于處于某一結(jié)構(gòu)中的行動(dòng)者——無(wú)論是個(gè)人還是集體行動(dòng)者——的行動(dòng)”[2]。科爾曼從理論與經(jīng)驗(yàn)研究?jī)蓚€(gè)方面對(duì)社會(huì)資本的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。首先，在理論方面，他界定了社會(huì)資本的結(jié)構(gòu)性質(zhì)，為我們從宏觀到微觀解釋問(wèn)題提供了依據(jù)；其次，在經(jīng)驗(yàn)方面，他將社會(huì)資本概念擴(kuò)展到研究教育領(lǐng)域及非精英團(tuán)體的社會(huì)關(guān)系，對(duì)當(dāng)時(shí)的美國(guó)政策制定者產(chǎn)生了極大的觸動(dòng)與影響。

帕特南從社會(huì)組織特征的角度將社會(huì)資本定義為：“社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)?！盵3]在其著作《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》一書(shū)中，社會(huì)資本概念的應(yīng)用擴(kuò)展到更大規(guī)模的民主治理研究中。帕特南在對(duì)意大利南部和北部政府績(jī)效長(zhǎng)達(dá)20年的跟蹤研究和對(duì)美國(guó)社會(huì)資本下降的研究中，發(fā)展了一套相對(duì)完善的社會(huì)資本分析理論，并論證了社會(huì)信任、互惠規(guī)范及公民參與網(wǎng)絡(luò)之間的相互關(guān)系。他指出，公民參與是衡量社會(huì)資本的重要標(biāo)志，也是促進(jìn)社會(huì)資本生成與發(fā)展的重要手段[4]。本文正是以帕特南的觀點(diǎn)為依據(jù)，來(lái)理解和建構(gòu)城市社區(qū)的治理體系。

(二)作為治理的一個(gè)典范：社區(qū)治理

1887年，德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯最早提出了社區(qū)的概念。他認(rèn)為社區(qū)是由同質(zhì)性較高的人組成，這些人有著相同的習(xí)俗和共同的價(jià)值觀，是基于共同的利益、倫理與血緣為紐帶結(jié)成的親密關(guān)系[5]。而我國(guó)在20世紀(jì)以后才引入社區(qū)概念，費(fèi)孝通的《江村經(jīng)濟(jì)》就是我國(guó)社區(qū)研究史上的經(jīng)典著作。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)行單位制、街居制，社會(huì)工作的開(kāi)展以政府為主導(dǎo)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村人口流動(dòng)日趨頻繁，原有意義上的街居關(guān)系碎片化，以血緣、倫理為主的居住體系被打破。20世紀(jì)90年代，以陌生關(guān)系為主的社區(qū)管理體制形成。社區(qū)所擁有的靈活性、互惠性及潛在的規(guī)范性等特征，使社區(qū)解決了國(guó)家和政府難以解決的部分問(wèn)題。隨著轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)構(gòu)建了一套具有中國(guó)特色的社區(qū)治理體系，形成政府、社區(qū)和社會(huì)組織多中心治理的新格局，這是構(gòu)建城市現(xiàn)代化社區(qū)治理格局與建設(shè)和諧社會(huì)的典范。

二、我國(guó)城市社區(qū)治理的困境與社會(huì)資本缺失的關(guān)聯(lián)性

(一)社區(qū)居委會(huì)行政化，居民參與社區(qū)管理活動(dòng)的積極性較低

居委會(huì)是城市居民的自治組織，是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，但事實(shí)上這卻被看作一個(gè)偽命題。首先，居委會(huì)職能行政化。居委會(huì)成為街道辦事處的代理人，常常承擔(dān)一些政府部門“下達(dá)交辦”的工作。部分地區(qū)的城市居委會(huì)在日常工作中，擔(dān)負(fù)起很多本應(yīng)該由基層政府部門負(fù)責(zé)的任務(wù)，很容易形成“上面千條線，下面一根針”的局面。另外，傳統(tǒng)管理體制下形成的巨大慣性在諸多方面制約著城市社區(qū)自治能力的充分發(fā)揮。如此一來(lái)，居委會(huì)的自我管理、教育與服務(wù)的主要任務(wù)便很難落到實(shí)處，致使其自治功能嚴(yán)重弱化，成為依附于政府部門的行政化的自治組織。其次，人事制度行政化。這是導(dǎo)致居民沒(méi)有熱情參與社區(qū)管理活動(dòng)的主要原因之一。原本居委會(huì)成員應(yīng)該由社區(qū)居民直接選舉，成年居民均有選舉權(quán)與被選舉權(quán)，但現(xiàn)階段部分地區(qū)居委會(huì)的選舉流于形式，居委會(huì)組成人員往往由街道辦事處直接任命，同時(shí)考核權(quán)也集中在其手中，居民在參與社區(qū)管理活動(dòng)過(guò)程中便沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的權(quán)利，其參與積極性受挫。再次，居委會(huì)的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)及工作人員的薪酬主要由基層政府財(cái)政撥款。這意味著社區(qū)居委會(huì)的財(cái)政權(quán)由上級(jí)政府機(jī)關(guān)掌控。換言之，社區(qū)居委會(huì)的每項(xiàng)管理活動(dòng)的預(yù)算均應(yīng)向基層政府報(bào)告。顯然，基層政府運(yùn)用財(cái)政手段加強(qiáng)了對(duì)社區(qū)居委會(huì)的“管理”。總之，居委會(huì)的行政化傾向使其在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和人際矛盾時(shí)，缺乏靈活性和主動(dòng)性；同時(shí)，社區(qū)居民參與社區(qū)管理活動(dòng)的熱情度低，既不利于建立居委會(huì)在社區(qū)群眾中的權(quán)威，也不利于社區(qū)自治力量的成長(zhǎng)，最終阻礙了社會(huì)資本的產(chǎn)生。

(二)社區(qū)居民參與網(wǎng)絡(luò)密度低，居民參與管理的渠道較單一

首先，從居民自身來(lái)看，角色意識(shí)不強(qiáng)。一方面，居民角色定位模糊?，F(xiàn)代城市社區(qū)的形成過(guò)程不同于農(nóng)村社區(qū)。后者大多是基于親緣、血緣關(guān)系而建立的群落，社區(qū)居民之間彼此熟知。而源于市場(chǎng)作用造就的城市社區(qū)，大多是陌生人的聚集地。居民間溝通較少，人際關(guān)系淡漠，彼此間的信任度低。不少居民根本不關(guān)心社區(qū)事務(wù)，普遍存在“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)，缺乏社區(qū)主人翁意識(shí)。另一方面，社區(qū)公共精神匱乏。具體表現(xiàn)為社區(qū)居民公德意識(shí)和責(zé)任感缺失。近年來(lái)，各地出現(xiàn)的高音炮對(duì)抗廣場(chǎng)舞噪音事件和社區(qū)養(yǎng)狗問(wèn)題已經(jīng)引起大家的廣泛關(guān)注，這種只注重自身權(quán)利，而忽視社區(qū)公共利益和公共環(huán)境的行為，是公共精神匱乏的鮮明實(shí)例。其次，從社區(qū)組織機(jī)構(gòu)來(lái)看，缺乏居民參與管理的渠道。雖然我國(guó)倡導(dǎo)建設(shè)多元主體的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)、社區(qū)居委會(huì)、非政府組織和專業(yè)性的物業(yè)管理機(jī)構(gòu)同時(shí)存在，但主要由社區(qū)居民組成的非政府組織卻相對(duì)較少，活躍度不高，不利于社區(qū)公共精神的培育。因此，社區(qū)治理過(guò)程中存在的一些具體矛盾和問(wèn)題，由于缺乏明確的法律依據(jù)，街道辦事處等機(jī)構(gòu)不便介入，而以稠密的水平參與網(wǎng)絡(luò)為特征的自治組織所產(chǎn)生的社會(huì)資本就顯得尤為重要。

(三)法律制度供給不足，非正式的互惠規(guī)范弱化

首先，在法律制度方面，目前我國(guó)已頒布的法律條文中多為社區(qū)相關(guān)法，即在各種法律文件中涉及社區(qū)管理的法律條文[6]，而有關(guān)社區(qū)治理的專門法卻很少。一方面，我國(guó)有關(guān)社區(qū)治理的立法存在滯后性。例如，新時(shí)期街道辦事處與居委會(huì)的職能范圍都有了新的界定，但其法律依據(jù)卻是1954年制定的《街道辦事處組織條例》(已于2009年被全國(guó)人大常委會(huì)廢止)和1989年頒布的《城市居民委員會(huì)組織法》。伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，相關(guān)立法供給已經(jīng)明顯與當(dāng)前城市社區(qū)管理需求不相適應(yīng)，這就直接導(dǎo)致社區(qū)居民在民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督等權(quán)利的落實(shí)方面缺乏可操作性的法律依據(jù)。另一方面，我國(guó)有關(guān)社區(qū)治理的立法存在空白領(lǐng)域，沒(méi)有針對(duì)新時(shí)期存在的問(wèn)題和情況制定相應(yīng)的法律法規(guī)，造成無(wú)法可依的局面。

其次，就非正式規(guī)范來(lái)看，我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)基于地域和血親基礎(chǔ)上所孕育的倫理本位的社會(huì)文化，在長(zhǎng)期的互動(dòng)和反復(fù)的博弈中形成的互惠機(jī)制，隨著社區(qū)人口流動(dòng)性的加大，傳統(tǒng)規(guī)范的約束功能弱化，社會(huì)資本存量減少。因此，善治的社區(qū)需要良好的法律和非正式的互惠環(huán)境來(lái)支持其發(fā)揮功能，但法律制度的缺失和互惠規(guī)范的弱化，將會(huì)導(dǎo)致社區(qū)治理失靈。

三、推進(jìn)城市社區(qū)治理創(chuàng)新

(一)鼓勵(lì)社區(qū)自治組織發(fā)展

信任是社會(huì)資本形成的關(guān)鍵因素。自治組織能夠鼓勵(lì)社區(qū)居民參與其中，并內(nèi)化出一套收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的規(guī)范，而互惠規(guī)范和公民參與則會(huì)產(chǎn)生信任。自治組織的發(fā)展程度是衡量一個(gè)社區(qū)社會(huì)資本量的表征。然而，由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，基層政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，導(dǎo)致我國(guó)政府在社區(qū)財(cái)政投入和公共服務(wù)供給等方面不足，限制了社區(qū)自治組織自治、協(xié)調(diào)和監(jiān)督功能的發(fā)揮。根據(jù)帕特南的社會(huì)資本理論，柱狀的封閉垂直網(wǎng)絡(luò)，由于權(quán)力的不對(duì)等會(huì)阻止人們參與實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的積極性。因此，要鼓勵(lì)社區(qū)水平關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展。

首先，要明確基層政府與社區(qū)自治組織的權(quán)力邊界。明晰街道辦事處與居委會(huì)之間的關(guān)系，改變二者領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，既要重視政府管理，避免因缺乏公共協(xié)調(diào)而影響社區(qū)秩序，又要重視社區(qū)自治，避免公共權(quán)力的慣性擴(kuò)張，形成各司其職，協(xié)同合作的治理架構(gòu)。

其次，要大力培養(yǎng)社區(qū)管理人才。從社會(huì)資本理論的角度看，好的社區(qū)管理者就如同一個(gè)“理財(cái)”高手，他的理財(cái)目標(biāo)是通過(guò)提高社區(qū)成員的歸屬感和認(rèn)同感，增加社區(qū)成員間的“信任度”，而他的理財(cái)方式就是增加社區(qū)居民的互動(dòng)性、互惠性和組織性[7]。

再次，要解決社區(qū)自治組織的資金來(lái)源問(wèn)題。通過(guò)多元資金注入，保證社區(qū)自治組織的自治活力(如圖1)，政府直接撥款、社會(huì)捐助及服務(wù)型收費(fèi)這三種資金來(lái)源渠道在大部分地區(qū)都存在。目前政府間接支持還未成為我國(guó)社區(qū)自治組織的資金來(lái)源，這種通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)和向社區(qū)自治組織發(fā)放優(yōu)惠券、優(yōu)惠卡等方式為社區(qū)自治組織發(fā)展提供幫助的方式，可以加以推廣。此外，社區(qū)居住稅也可考慮作為自治組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。社區(qū)居住稅，是指居住在社區(qū)的居民繳納的稅款，這部分費(fèi)用將直接用于社區(qū)建設(shè)，在改善社區(qū)環(huán)境的同時(shí)，提高居民的社區(qū)責(zé)任感和認(rèn)同感，最終通過(guò)參加自治組織等水平關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，增加居民間的互信。

圖1 社區(qū)自治多元資金注入結(jié)構(gòu)圖

(二)激發(fā)和培育社區(qū)公共精神

公共精神是指在由公民組成的共同體中，公民對(duì)共同體公共事務(wù)的積極參與，對(duì)共同體價(jià)值的認(rèn)同和對(duì)公共規(guī)范、公共原則的維護(hù)[8]。公共精神所倡導(dǎo)的公民參與、政治平等、寬容與增加社會(huì)資本所需的信任、互惠規(guī)范、公民參與網(wǎng)絡(luò)具有內(nèi)在的邏輯一致性。培育公共精神，從微觀層面看，它是提升公民素質(zhì)的內(nèi)在要求；從中觀層面看，它是打造善治社區(qū)的強(qiáng)大力量；從宏觀層面看，它是構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在動(dòng)力。

教育是培育公共精神的根本途徑。

首先，利用顯性教育手段，培育社區(qū)好公民。通過(guò)政府基層部門、居委會(huì)和社會(huì)組織等三方共同商定，在社區(qū)宣傳欄對(duì)社區(qū)內(nèi)的孝順子女、雷鋒標(biāo)兵等先進(jìn)人物進(jìn)行宣傳，以樹(shù)立社區(qū)典型，引導(dǎo)社區(qū)輿論，培育和提升社區(qū)公民素質(zhì)。

其次，利用隱性教育手段，打造社區(qū)文化。通過(guò)提高社區(qū)居民的互動(dòng)密度和參與積極性，弘揚(yáng)民族文化，建設(shè)和諧社會(huì)，豐富社區(qū)生活，促進(jìn)社區(qū)居民交流。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，社區(qū)行政事務(wù)由社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)，成立相關(guān)的社區(qū)文化建設(shè)自治組織，如社區(qū)文化館。其主要職責(zé)集中于社區(qū)文化道德建設(shè)等方面，通過(guò)提高居民參與社區(qū)活動(dòng)的密度，打造“縱向到底，橫向到邊，協(xié)同治理”的社區(qū)治理模式。充分發(fā)揮退休老年人的余熱，通過(guò)聘任有相關(guān)專業(yè)特長(zhǎng)和經(jīng)驗(yàn)的退休老年人以志愿者的身份來(lái)?yè)?dān)任教師或活動(dòng)發(fā)起人。在社區(qū)內(nèi)舉辦不同主題、形式各異的“社區(qū)天天秀”文娛活動(dòng)，例如，紅色歷史講壇、黑色書(shū)法課、白色太極堂、彩色舞蹈隊(duì)、好心情歌唱隊(duì)等主題活動(dòng)。這些活動(dòng)既能夠豐富老年人的精神生活，發(fā)揮老年人的價(jià)值，又可以通過(guò)弘揚(yáng)優(yōu)秀中華傳統(tǒng)文化形成社會(huì)主義文明新風(fēng)尚，打造和諧社區(qū)，使社區(qū)文化內(nèi)化為公民社會(huì)教育的組成部分。

(三)健全法律制度，培育互惠規(guī)范

健全法律制度、培育互惠規(guī)范，是破解當(dāng)下社區(qū)治理困境的有效舉措。新的制度供給要以增進(jìn)社區(qū)互信互助為重點(diǎn)，要清晰定位政府在城市社區(qū)治理中的第三方角色，圍繞社區(qū)自治這一主要目標(biāo)，在社區(qū)行政事務(wù)、社區(qū)組織及社區(qū)服務(wù)等方面發(fā)揮指導(dǎo)性作用。要打造“強(qiáng)制度—強(qiáng)關(guān)系型”的社會(huì)資本，不斷促進(jìn)社區(qū)的和諧共治與可持續(xù)發(fā)展。

首先，確保有法可依。政府要以社區(qū)居民的生活需求為出發(fā)點(diǎn)，培育和制定新的社區(qū)制度，并增強(qiáng)社區(qū)居民對(duì)新制度的依賴性。在國(guó)家立法層面，及時(shí)修訂《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律法規(guī)。法律法規(guī)的制定要依據(jù)社會(huì)的發(fā)展不斷更新，對(duì)新問(wèn)題提出新舉措，比如，安徽省銅陵市已在全市范圍內(nèi)撤銷了街道辦，針對(duì)街道辦的去留問(wèn)題，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)積極給予回應(yīng)。在地方立法層面，各地也應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，出臺(tái)地方性法規(guī)。

其次，確保法律制度的可操作性。就社區(qū)居民關(guān)心和常見(jiàn)的問(wèn)題，進(jìn)行分類指導(dǎo)。對(duì)諸如社區(qū)噪音擾民糾紛、戶主與保姆糾紛等問(wèn)題出臺(tái)可操作性的法律法規(guī)。一方面，強(qiáng)制度性的規(guī)范是建設(shè)好社區(qū)的首要保證，契合居民需求的法律法規(guī)能提高居民對(duì)社區(qū)的制度性依賴；另一方面，強(qiáng)制度性的規(guī)范能引導(dǎo)社區(qū)居民行為，形成良性的社區(qū)居民互動(dòng)與合作關(guān)系，從而加強(qiáng)社區(qū)關(guān)系資本的構(gòu)建。

再次，培育非正式的社區(qū)制度。社區(qū)是社會(huì)中較封閉和較小的單位，非正式的制度規(guī)范對(duì)社區(qū)居民的影響要大于正式的制度規(guī)范。因此，培育、倡導(dǎo)社區(qū)共同體利益和價(jià)值觀念，形成對(duì)社區(qū)居民內(nèi)在的軟性約束將會(huì)促進(jìn)社區(qū)的和諧發(fā)展。

我國(guó)社會(huì)改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，以社會(huì)資本的視角破解社區(qū)治理的難題是一種新的路徑。理論和實(shí)踐證明，培育城市社區(qū)社會(huì)資本可以在一定程度上解決集體行動(dòng)的困境，降低交易成本并提高城市居民的生活質(zhì)量。因此，社會(huì)資本與社區(qū)治理存在內(nèi)在的邏輯一致性。投資社會(huì)資本，增加社會(huì)資本存量，提高社會(huì)資本質(zhì)量，建立以信任為核心的路徑依賴，可以有效地推動(dòng)社區(qū)善治的實(shí)現(xiàn)。

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[責(zé)任編輯：欒鳳廷]

2017-03-23

楊志安(1963-)，男，遼寧綏中人，教授，博士研究生導(dǎo)師；李國(guó)龍(1991-)，男，山東臨沂人，碩士研究生。

D669.3

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1008-8520(2017)04-0046-04