王瑞豐

(江蘇省司法警官高等職業(yè)學(xué)校，江蘇 鎮(zhèn)江 212003)

芻議環(huán)境集體事件之政府應(yīng)對策略

王瑞豐

(江蘇省司法警官高等職業(yè)學(xué)校，江蘇 鎮(zhèn)江 212003)

近年來，各地堅持“五大”發(fā)展理念，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，生態(tài)環(huán)境得以明顯改善。但是也有一些地方政府將一些化工、燃煤等對地方環(huán)境污染比較大的企業(yè)吸引到本地投資，引起周邊群眾強(qiáng)烈不滿，誘發(fā)環(huán)境集體事件。這主要是由事件前后政府存在管制大于引導(dǎo)、被動多于主動、對立多于對話以及回避多于回應(yīng)等政府行為誤區(qū)引起的。各級政府要采取加大現(xiàn)場疏導(dǎo)力度、積極主動宣傳引導(dǎo)、強(qiáng)化多邊溝通交流以及完善輿情應(yīng)急機(jī)制等方面的應(yīng)對措施，消除環(huán)境集體事件負(fù)面影響。

環(huán)境事件；政府管理缺失；突出原因；應(yīng)對措施

近年來，各地堅持“五大”發(fā)展理念，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，部分指標(biāo)明顯改善。比如，2016年12月，江蘇省人民政府組織開展“兩減六治三提升”專項行動(見表1)，環(huán)境整治成效明顯，生態(tài)環(huán)境得以明顯改善。但是，全國各地仍然有一些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不太景氣，地方政府經(jīng)濟(jì)壓力較大，因此，積極開展招商引資活動，通過一些優(yōu)惠的土地、稅收等方面的政策，將一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)逐步淘汰的，尤其是一些化工、燃煤等對地方環(huán)境污染比較大的企業(yè)吸引到本地投資。

在此期間，有時因為企業(yè)環(huán)評程序不規(guī)范，后期宣傳工作不到位，引起周邊群眾強(qiáng)烈不滿，加之在少數(shù)別有用心人員的指使和煽動下，許多不明真相的群眾集結(jié)起來，走向街頭集體上訪，有時甚至聚集到政府門前鬧事，這種環(huán)境集體鬧訪事件，政府如果不能夠及時加以疏導(dǎo)和控制，必然會引起事態(tài)的進(jìn)一步擴(kuò)大，嚴(yán)重影響政府形象和公信力，使其工作陷入極度的被動。

表1 江蘇省“263”專項行動項目表

項 目具體內(nèi)容“兩減”減少煤炭消費總量減少落后化工產(chǎn)能“六治”治理太湖水環(huán)境治理生活垃圾治理黑臭水體治理畜禽養(yǎng)殖污染治理揮發(fā)性有機(jī)物污染治理環(huán)境隱患“三提升”提升生態(tài)保護(hù)水平提升環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控水平提升環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法水平

一、環(huán)境集體事件之政府行為誤區(qū)

在環(huán)境集體事件處置過程中，一些地方政府工作缺乏理性和耐心，處理問題方式過于簡單，急于解決問題，結(jié)果欲速則不達(dá)。

(一)管制大于引導(dǎo)

突發(fā)性環(huán)境事件發(fā)生后，有的采取強(qiáng)制性管制措施，驅(qū)散群眾。這是典型的計劃經(jīng)濟(jì)時代的慣性思維在作祟，往往更加拉大了政府與群眾之間的距離。

首先，動用警力現(xiàn)場處置。有的地方政府想方設(shè)法動用警力對聚集群眾采取強(qiáng)制的疏散措施。有些地方甚至專門成立特警隊，或者政府辦公場所周邊設(shè)立治安警務(wù)室，專門應(yīng)對此類事件。一方面，這可能會起到一定的短期效果，但是其負(fù)面影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)要大于其帶來的正面影響；另一方面，有時即使出動警力，也很難控制現(xiàn)場局勢，甚至還會產(chǎn)生警民之間的肢體沖突，帶來比較惡劣的負(fù)面影響。

其次，排查為首人員。在環(huán)境集體事件處置過程中，因為參與聚集的群眾通常比較多，許多地方政府會通過現(xiàn)場觀察或者調(diào)看監(jiān)控設(shè)施等方式，排查集體事件的策劃者和組織者，并對他們采取必要的跟進(jìn)措施。這導(dǎo)致組織策劃者會更加注重“自我保護(hù)”，行動更加隱蔽，行為更加激烈。

再次，采取行政(刑事)拘留等措施。在突發(fā)事件處置過程中，政府會以擾亂社會秩序為由，依據(jù)治安管理處罰法相關(guān)條款，對事件的組織策劃者予以嚴(yán)厲的處罰，以儆效尤。這的確會起到一定的效果，但是通常環(huán)境集體事件后，政府和相關(guān)企業(yè)仍然還想在原地繼續(xù)實施項目投資工程，后期繼續(xù)做好工作是至關(guān)重要的。對相關(guān)人員采取強(qiáng)制措施后，必然會將參與群眾推向?qū)α⒚妫厝粫黾雍笃谧龊萌罕姽ぷ鞯碾y度。

(二)被動多于主動

環(huán)境集體事件突發(fā)，通常都是因為政府和企業(yè)在履行相關(guān)審批程序過程中，忽視了前期群眾參與這一重要環(huán)節(jié)，造成信息不對稱而引起群眾不理解，甚至誤解。一旦發(fā)生這樣的事件，政府必然陷入非常被動的局面。

首先，前期宣傳工作不到位。由于地方政府沒有充分利用各種媒介，加強(qiáng)對投資項目進(jìn)行必要宣傳，致使群眾對投資項目不了解，加之部分群眾談化工、燃煤色變等心理，同時一些別有用心的人在其中挑撥教唆，才會造成環(huán)境集體事件不斷升級，事態(tài)逐步嚴(yán)重。

其次，前期傾聽民意不夠。按照項目投資的一般審批流程，在其過程中實施項目聽證會和論證會是必要的工作程序，而許多地方政府對引進(jìn)投資項目心切，通常都忽略了這兩個重要的環(huán)節(jié)。

再次，前期公民參與流程不夠。企業(yè)投資項目按照規(guī)定，必須走環(huán)境評估流程。在許多投資項目環(huán)評過程中，缺乏周邊群眾代表參與，同時沒有讓可能會涉及其利益的群眾簽字，致使群眾對前期環(huán)評報告評估過程和評估結(jié)果不予認(rèn)可，加之個別人煽動，致使不明真相的群眾參與其中，因而事態(tài)不斷擴(kuò)大。

(三)對立多于對話

許多環(huán)境集體事件，其實，政府發(fā)現(xiàn)苗頭性的問題也比較早，只是由于缺少溝通對話和采取措施不當(dāng)，致使雙方走向?qū)αⅰ?/p>

首先，采用法律話語過多。許多地方政府發(fā)現(xiàn)環(huán)境集體事件苗頭性問題，往往通過宣傳信訪工作條例和治安管理處罰法等相關(guān)條款的方式，告知周邊群眾集體鬧訪會帶來的嚴(yán)重后果，其實質(zhì)上很難起到很好的效果，讓群眾反感，變相加大了后期溝通對話的難度。

其次，采用專業(yè)話語較少。其實群眾對化工等投資項目方面的專業(yè)術(shù)語也不甚了解，有時矛盾也完全是信息不對稱引起的。一方面，項目投資方或者政府相關(guān)職能部門，可能認(rèn)為周邊群眾不熟悉相關(guān)專業(yè)術(shù)語，沒有必要對他們做過多的解釋；有時甚至覺得解釋多了，他們聽不懂反而更加容易產(chǎn)生歧義，容易帶來麻煩。另一方面，考慮到周邊群眾也沒有主動要求項目投資方做專業(yè)解釋。既然沒有需求，就沒有必要做解釋。

再次，溝通話語太少。在環(huán)境集體事件過程中，周邊群眾有時對投資項目內(nèi)容不了解，只是想了解一些比較常見的問題。有些地方政府該解釋的沒有解釋到位，有時甚至還存在遮遮掩掩現(xiàn)象，搞得周邊群眾疑點重重。其實，如果政府相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)同志或者連同項目投資方能夠及時邀請相關(guān)專家，對周邊群眾關(guān)心的問題通過現(xiàn)場或者相關(guān)媒介逐一地解答，幫助他們排除疑慮，巧妙地解決問題不是不可能的，關(guān)鍵是沒有抓住主動機(jī)會，最終陷入被動。

(四)回避多于回應(yīng)

一些地方政府在遇到問題后，沒有正視問題、解決問題，而是采取回避的方式，以消極態(tài)度加以回應(yīng)，甚至不回應(yīng)。

首先，輿情掌握靈敏度不夠。一些地方政府在政府網(wǎng)站、官微或者政務(wù)微博等媒介上，搭建了諸如“網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人”等群眾與政府相關(guān)職能部門交流的平臺，但是并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的效用。環(huán)境事件發(fā)展為群體聚集事件通常會有一個逐步惡化過程。有時前期也會在貼吧等相關(guān)媒介上出現(xiàn)一些苗頭性帖子或者跟帖，如果政府輿情掌握靈敏度比較高，能夠及時介入，做好相關(guān)問題的解釋工作，問題就很容易得以解決。

其次，職能主體回應(yīng)不及時。有些地方政府雖然也能夠在相關(guān)媒介上及時發(fā)現(xiàn)投資項目周邊群眾反映的突出問題，但沒有及時加以干預(yù)、溝通和協(xié)調(diào)，而是采取所謂冷處理的方式，采取消極回避的態(tài)度，將問題一拖再拖。等到事態(tài)惡化時，再想出面干預(yù)解釋溝通，致使群眾錯誤認(rèn)為其中存在什么不可告人的秘密，即使解釋，也是越描越黑，效果適得其反。

再次，缺少必要的預(yù)警機(jī)制。造成環(huán)境集體事件事態(tài)不斷擴(kuò)大且惡化的另外一個重要原因，是沒有做出必要的事件處置預(yù)案，或者即使有了預(yù)案，在具體實施過程中不能夠落實到位。出了意外，就亂了章法，無所適從，有時甚至令出多門，致使現(xiàn)場局面更加難以控制。

二、環(huán)境集體事件之政府應(yīng)對主要路徑選擇

在應(yīng)對環(huán)境集體事件時，政府應(yīng)多一些理性、多一些思考，走出以往誤區(qū)，有針對性地采取應(yīng)對策略，切實解決問題，不斷提高政府公信力。

(一)加大現(xiàn)場疏導(dǎo)力度

首先，做好現(xiàn)場群眾安撫工作。在環(huán)境集體事件發(fā)酵過程中，現(xiàn)場人數(shù)多，情緒會非常激動，現(xiàn)場一般都難以控制。這就需要政府相關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)主動出面，現(xiàn)場安撫群眾，表示大家出于環(huán)境保護(hù)和自身及其家人身心安全考慮，心情可以理解，而且政府領(lǐng)導(dǎo)和職能部門都非常重視，在調(diào)查核實后，會給大家一個滿意的答復(fù)。

其次，選派代表參與溝通協(xié)調(diào)。因為環(huán)境集體事件現(xiàn)場談話溝通很難開展，且很難有什么實質(zhì)性效果?？梢宰寘⑴c群眾選派代表，由政府相關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)與其座談，逐條回答和解決投資項目周邊群眾關(guān)心的熱點問題，消除他們的疑慮。如果遇到當(dāng)場不能夠解決的問題，應(yīng)該做好記錄，待核實后再予以答復(fù)和解決。

再次，承諾處理時間節(jié)點。對于一些涉及周邊群眾切身利益，處理過程需要一定周期的問題，政府職能部門要明確一定的時間節(jié)點，以此穩(wěn)步推進(jìn)，并按照規(guī)定時間，適時做好與群眾溝通反饋工作。

(二)積極主動宣傳引導(dǎo)

首先，發(fā)揮新聞媒介宣傳作用。環(huán)境集體事件發(fā)生前后，尤其是出現(xiàn)一些苗頭性問題時，政府要充分發(fā)揮新聞媒介等主陣地的宣傳作用，及時跟進(jìn)投資項目周邊群眾關(guān)心的熱點問題。加強(qiáng)投資項目宣傳，重點宣傳項目環(huán)保保障措施以及項目投資前景，提升周邊群眾對投資項目的信心，排除他們存在的不必要的疑慮。

其次，解答群眾困惑問題?？梢酝ㄟ^政府網(wǎng)頁、官微以及微博等媒介，及時收集群眾關(guān)于投資項目環(huán)保方面所存在的疑慮和問題，由項目投資方或者邀請相關(guān)行業(yè)專家，就問題進(jìn)行詳盡回答，重點解答項目投產(chǎn)后排污處理、噪音消除以及廢氣凈化等群眾反映強(qiáng)烈的問題，并明確后期環(huán)境達(dá)標(biāo)的具體標(biāo)準(zhǔn)，自覺接受周邊群眾參與監(jiān)督。

再次，提高群眾參與力度。在投資項目環(huán)評程序過程中，必須選擇周邊群眾代表參與其中，嚴(yán)格按照環(huán)評要求，讓群眾參與簽字確認(rèn)，接受和采納大家的意見。對于環(huán)境集體事件周邊群眾反映強(qiáng)烈的問題，可以積極組織群眾代表赴周邊地區(qū)同一類型項目企業(yè)參觀考察，現(xiàn)場體驗投資同類項目是否會存在影響環(huán)境等方面的隱患，減少群眾對投資項目不必要的顧慮和煩惱。

(三)強(qiáng)化多邊溝通交流

首先，介紹恰當(dāng)反映渠道。許多環(huán)境集體事件最初可能只是起源于一些小的問題，只是周邊群眾采用不恰當(dāng)?shù)姆从撤绞?，加之一些別有用心的人對其予以惡意煽動，才使得問題不斷發(fā)酵，致使事態(tài)進(jìn)一步惡化。政府可以通過適當(dāng)方式，向群眾宣傳普及關(guān)于向政府反映問題的最便捷渠道，比如，撥打12345政府熱線等，其不但便捷，而且具有省時、經(jīng)濟(jì)等方面的優(yōu)勢，會很快得到答復(fù)。讓群眾知道，遇有困難和問題，沒有必要一定要通過信訪渠道，更不要通過聚集人群、走上街頭或擁堵政府辦公場所等過激方式來反映問題。

其次，采用專業(yè)術(shù)語解釋項目。在投資項目審批和實施過程中，政府要積極主動地根據(jù)相關(guān)要求，委托權(quán)威機(jī)構(gòu)，組織對相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行環(huán)境影響評估，及時采取張貼或在相關(guān)媒介上予以公布，自覺接受大家監(jiān)督，并廣泛收集群眾反映的問題，切實將工作做在前面，減少后期不必要的麻煩。同時，要通過一定的媒介，主動邀請專家對投資的項目、流程、環(huán)保以及生產(chǎn)收益前景等方面通過專業(yè)術(shù)語進(jìn)行解釋，提升周邊群眾對項目投資的認(rèn)可度，減少群眾猜疑，以防后期帶來不必要的麻煩。

再次，完善多方溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。在環(huán)境集體事件發(fā)生前后，投資項目周邊群眾遇到問題，第一時間會想到找政府解決，其實問題解決真正涉及的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止政府與群眾這兩個方面，關(guān)鍵可能還在于項目投資企業(yè)，只不過周邊群眾認(rèn)為這是政府招商引資項目，當(dāng)然還是應(yīng)該找政府比較管用、比較奏效，甚至采取過激行為。在現(xiàn)實中，即使向政府反映，也得由政府、企業(yè)以及周邊群眾三方，甚至多方溝通后才能夠解決，為此，在環(huán)境集體事件初始苗頭階段，政府職能部門就要盡快建立多方溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，通過溝通協(xié)調(diào)，盡可能將問題大事化小、小事化了。

(四)完善輿情應(yīng)急機(jī)制

首先，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)交流平臺效用。江蘇等地各級人民政府在政務(wù)網(wǎng)頁上基本都設(shè)立了“網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人”互動平臺。明確政府各職能部門的網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人，群眾有問題或者困惑在交流平臺上可以如實提出來，平臺上同時可以顯示政府職能部門是否收到信息以及問題處理狀態(tài)，普通網(wǎng)民登錄網(wǎng)頁專題后都能夠看到他們互動交流以及處理情況，這樣既有利于接受群眾監(jiān)督，也可以督促政府相關(guān)職能部門盡快解決問題，讓群眾真心滿意。環(huán)境集體事件發(fā)生前后，如果充分利用網(wǎng)絡(luò)交流平臺，就能夠前瞻性地發(fā)現(xiàn)投資項目周邊群眾訴求，盡快將問題解決在苗頭狀態(tài)。

其次，提升輿情回應(yīng)時效性。許多政務(wù)網(wǎng)站、微博等都明確了輿情回應(yīng)時間節(jié)點，如有些地方政府網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人平臺明確規(guī)定，網(wǎng)民在網(wǎng)上反映問題后，6小時以內(nèi)網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人必須有收到信息的回應(yīng)，12小時內(nèi)必須給網(wǎng)民初步答復(fù)其處理意見。如果能夠保證這樣的時效性，的確能夠有利于問題的化解，其行政效率之高的確會讓網(wǎng)民信服。但是在現(xiàn)實中，可能與其存在一定的或者較大的時效差距，一方面，接到輿情就比較遲緩；另一方面，接到信息后，政府職能部門網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人還得將問題轉(zhuǎn)交具體工作部門處理，這期間可能需要一個過程，如果具體負(fù)責(zé)部門辦事拖拉，可能反饋時間就更長，因此，就很難讓群眾滿意。有時網(wǎng)民在平臺上多次反映，才能得到答復(fù)，如果一直得不到回應(yīng)，事態(tài)就可能不斷升級，最終引發(fā)事件。

再次，完善必要的預(yù)警機(jī)制。各級政府對群體性事件都有一定的應(yīng)急預(yù)案，而環(huán)境集體事件有別于其他群體性事件，因為涉及環(huán)境污染、危及身心健康等方面的問題更加敏感，事態(tài)惡化速度以及人員聚集人數(shù)會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他一般群體事件。因此，各級政府要高度重視，建立和完善相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)事態(tài)發(fā)展的不同等級，實施不同等級的應(yīng)急預(yù)案，這樣才能夠有效應(yīng)對環(huán)境集體事件，達(dá)到事半功倍的效果。

三、結(jié)語

環(huán)境集體事件的發(fā)生通常都是事出有因，投資項目周邊群眾關(guān)心環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明，切實維護(hù)自身身心健康權(quán)益的初衷完全可以理解，而且這也是各級政府打造服務(wù)型政府、為群眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的題中應(yīng)有之義。在事件苗頭性問題出現(xiàn)后，政府積極應(yīng)對，許多事件其實完全可以避免。以上分析了環(huán)境集體事件過程中政府行為誤區(qū)，并提出一定的應(yīng)對措施，這只是對此問題一些膚淺的認(rèn)識，還有許多問題有待日后去進(jìn)一步研究探索。深信如果各級政府在招商引資過程中，多考慮一些生態(tài)因素，事前讓民眾多參與并做好廣泛宣傳，事中積極協(xié)調(diào)溝通，事后跟進(jìn)得力到位，環(huán)境集體事件就會少發(fā)生甚至不發(fā)生，這也有利于維護(hù)政府形象、提升政府公信力。

[責(zé)任編輯：欒鳳廷]

2017-04-16

王瑞豐(1972-)，男，江蘇阜寧人，副教授。

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1008-8520(2017)04-0050-04