高子瞻

為了限制外來人口過度涌入大城市而制定的人口準入制度自實行以來一直備受爭議。該制度背后所反映出的根本問題是人口過多和資源稀缺之間的矛盾。本文主要分析了人口涌入的原因，及規(guī)制人口涌入的現(xiàn)行政策，并對于解決這一問題提出了建議。

作為人口眾多的大國，人口福利一直以來都是我國發(fā)展的重要支持，但是同時也造成了較多的社會和經(jīng)濟問題。在面臨深化改革和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的今天，人口政策更是需要進行合理的調(diào)整。新世紀以來為了控制大城市人口規(guī)模而實施的“人口準入制度”也一直備受關(guān)注，爭議不斷。一方面我們亟待解決人口過多造成的問題，但另一方面又不能違反經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和社會秩序，因此我們必須探尋出合理的解決辦法，在經(jīng)濟發(fā)展和公平穩(wěn)定之間找到一個平衡點。

城市外來人口涌入的原因

2015年年末，我國流動人口數(shù)量達2.47億人，幾乎全部涌入大城市。大城市主要具有這幾方面的吸引力：首先是就業(yè)機會，有了工作就有了生存的基礎(chǔ)。我國區(qū)域發(fā)展失衡，大城市“壟斷了”大量優(yōu)質(zhì)資源，能夠?qū)崿F(xiàn)更好的發(fā)展，從而也就創(chuàng)造了更多的就業(yè)崗位。其次是良好社會保障制度和較高的公共服務(wù)水平，在這個平臺上更容易體現(xiàn)個人價值。此外，大城市擁有更多教育資源，大批高校畢業(yè)生成為大城市人口的補充者，他們是城市發(fā)展的動力，但也增加了城市的人口數(shù)目。

人口過度涌入大城市造成了諸多問題。例如社會治安問題，交通堵塞的問題，尤其是早晚高峰時車輛寸步難行。住房擁擠使得城中村的出現(xiàn)，影響了城市風(fēng)貌。大量外來人口涌入城市，使得教育和醫(yī)療資源緊缺現(xiàn)象加劇，自然資源緊張，環(huán)境惡化，特別是近些年嚴重的霧霾天氣的出現(xiàn)，說明使大城市的正常運轉(zhuǎn)處于已經(jīng)超負荷的狀態(tài)。因此，政府實行了一系列行政措施和經(jīng)濟措施。

現(xiàn)行的行政措施和經(jīng)濟措施

針對人口涌入的行政措施

2013年“全面深化改革的決定”指出要嚴格控制特大城市人口規(guī)模。2005年北京市政協(xié)委員也曾提出了建立人口準入制度提案，受到了較大爭議，被認為具有歧視色彩。但是隨著實踐和經(jīng)濟的發(fā)展，人口政策必須進行調(diào)整，以優(yōu)化城市人才結(jié)構(gòu)并解決人口過多和資源稀缺之間的矛盾。

目前，北京、廣州等特大城市已經(jīng)非常注重協(xié)調(diào)人口過多造成的問題和城市發(fā)展對人口需求之間的矛盾，對于高素質(zhì)人才的限制逐漸放松。2016年上海新出臺的落戶政策細則明確指出，由于上海所面臨的人才短缺現(xiàn)狀，此次戶籍制度改革將致力于吸引人才，降低了一些目前在上海學(xué)習(xí)和工作的高素質(zhì)人才的入滬門檻。2014年天津市取消了暫住證制度，以吸引青年人才。這是繼上海實行居住證積分制度后，又一個直轄市放寬外來常住人口落戶的嘗試。從這幾個最新出爐的大城市人口政策來看，嚴厲管理城市戶口的給予依舊是不變的方針，但政策已經(jīng)開始向高素質(zhì)人才傾斜，給他們提供更多的機會和優(yōu)勢。

針對人口涌入的經(jīng)濟措施

通過控制低端產(chǎn)業(yè)進京控制人口數(shù)量。北京前兩年就開始對低端、小規(guī)模的個體產(chǎn)業(yè)實行嚴格的審查批準標準，使個體戶大量減少，順義區(qū)流動人口增速也顯著下降。但根據(jù)統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)記載，順義的外來人口總數(shù)仍然在增加?？梢娺@種方式雖然在表面上降低了增速，但是治標不治本，只是暫緩了部分人口的進入，但是并沒有觸及人口涌入的根本所在，人口增長的總趨勢依然沒有改變。

通過安居政策控制城市人口。根據(jù)現(xiàn)行政策，北京的經(jīng)濟適用房和限價房只允許擁有戶口的本市市民購買。這意味著外來人口要比本地人口承受更為沉重的經(jīng)濟壓力。以2016年為例，北京經(jīng)濟適用房價格約為8500元每平方米，而同期商品房價格則高達50000元每平方米，外地人必須支付這415000元每平方米的差價來買商品房，在如今房價飛漲的時代背景下，此差價也將不斷增大，“內(nèi)外歧視”也將越來越明顯。

因此這一系列政策在實踐中的有效性尚存在疑問，同時在理論層面也面臨著爭議。雖然治理由于人口過度涌入造成的問題是必要的，但是我們也不應(yīng)當(dāng)忽視流動人口為城市發(fā)展所做的貢獻。外來人口給大城市帶來了人才和低廉的勞動力，拉動了城市內(nèi)需，刺激了城市消費，有利于城市的經(jīng)濟發(fā)展。同時，人口的流動也是文化交流的一部分，可以促進文化的融合。而且城市中的相當(dāng)一部分工作包括公共服務(wù)類也由他們負責(zé)。此外，上升到法律層面，公民有自由遷徙的權(quán)利，城市的相應(yīng)強硬的行政政策實質(zhì)上限制了居民的此項權(quán)利。最后，任何制度的運行都必須考慮成本和收益的平衡，在我國這樣地域廣闊、人口眾多的大國設(shè)置各種管理人口的行政機構(gòu)的運作成本、調(diào)查人口信息的成本都不容小視，因此，目前現(xiàn)行的政策是需要改進的。

對于合理控制人口涌入的相關(guān)建議

合理城市空間結(jié)構(gòu)，發(fā)展郊區(qū)。合理規(guī)劃城市空間結(jié)構(gòu)布局，發(fā)展郊區(qū)，消除城鄉(xiāng)目前存在的過大的差距，將會促進城市中心的人口自主流向郊區(qū)。

一方面應(yīng)著重考慮中心城區(qū)承擔(dān)責(zé)任，對原來的功能區(qū)進行更好地規(guī)劃，讓人口能夠更合理地在城中分布，同時釋放因城市規(guī)劃不合理而浪費的空間；另一方面，對于各城郊區(qū)域，應(yīng)當(dāng)充分利用其地域和環(huán)境特點，發(fā)展旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)。只要帶動了郊區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，部分人口自然就會在勞動力市場機制的作用逐漸流向郊區(qū)，最終使郊區(qū)能有效分擔(dān)中心城市的壓力。

其次，要完善郊區(qū)的基本服務(wù)。例如交通方面可以借鑒北京，目前北京的地鐵和公交車已基本覆蓋了中心城周邊的大部分區(qū)域，良好的交通狀況是有效利用郊區(qū)環(huán)境的基礎(chǔ)。住房方面，可以建設(shè)價格低廉的出租房。

完善基礎(chǔ)設(shè)施，提高城市人口容量。完善城市的交通、水電、教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，為人口的增加完善硬件條件。對此，目前已有一些實際例子值得借鑒。

譬如在交通方面，北京市的地鐵在距離和數(shù)量已經(jīng)處于全國領(lǐng)先，但為滿足日益增長的交通需求，依舊正在進行地鐵的擴建項目。在供水方面，既要對現(xiàn)在的供水系統(tǒng)進行改造升級，又要建設(shè)引入工程，例如緩解大城市水資源緊張的局面，保障了城市的經(jīng)濟發(fā)展。

大量涌入人口加重了“看病難”，因此完善醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)，提高服務(wù)質(zhì)量是事關(guān)外來人口和本地人口基本醫(yī)療需求的重要問題。首先應(yīng)當(dāng)著力發(fā)展社區(qū)醫(yī)院，爭取將問題解決在社區(qū)，緩解大醫(yī)院的壓力。例如社區(qū)醫(yī)院先進行病情的初步篩檢，將不緊急不嚴重的病人在社區(qū)醫(yī)院進行診治，如遇到疑難問題，再向市級醫(yī)院轉(zhuǎn)診。對此，就要求市級醫(yī)院的優(yōu)質(zhì)醫(yī)源合理及時下放，我們就可以更少看到掛號處長長的隊伍，目前，北京已有5家市屬醫(yī)院進行試點，為這種未來常規(guī)化的醫(yī)療步驟進行嘗試。

調(diào)整城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。大城市要進行產(chǎn)業(yè)升級，提高經(jīng)濟發(fā)展效率，大力發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，充分吸引高科技和高素質(zhì)人才，轉(zhuǎn)移束縛在低端產(chǎn)業(yè)的勞動力。例如北京可以將部分產(chǎn)業(yè)向河北等周邊地區(qū)的轉(zhuǎn)移，將資源留給高技術(shù)企業(yè)，既帶動周邊經(jīng)濟的發(fā)展又實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，有效地控制大量勞動力人口向北京的遷入。同時，這樣也可以倒逼勞動人口提升自身的素質(zhì)，有利于其更好地就業(yè)。

大城市面臨的人口激增問題是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)發(fā)展失調(diào)等問題在市場經(jīng)濟條件下的綜合反映，已經(jīng)引發(fā)了影響了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟秩序，亟待解決。但是實踐已經(jīng)證明通過戶口、暫住證等硬性的準入手段并不能取得理想的效果，而且我們沒有權(quán)利去限制人們遷徙和流動的自由，市場能夠自己調(diào)節(jié)的就應(yīng)當(dāng)交給市場，政府只在合理的限度內(nèi)發(fā)揮作用，否則不但能解決問題，反而會增加社會矛盾。

要想從根本上解決這一矛盾，必須要通過政府和市場的長期協(xié)調(diào)。政府要轉(zhuǎn)變思路，變堵為疏，以行政手段引導(dǎo)，結(jié)合市場經(jīng)濟調(diào)節(jié)，通過合理設(shè)置居住條件門檻，按照合理城市空間結(jié)構(gòu)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)?？偠灾仨殞ΜF(xiàn)行的行政、經(jīng)濟措施在實施過程中不斷加以調(diào)整、優(yōu)化，增加城市服務(wù)力度，通過“服務(wù)”達到“管理”目的。在兼顧公平正義情況下需要采取靈活、有效的行政措施和經(jīng)濟措施來贏得問題根本解決的時間。