■周佳松/文

參與式治理視角下的杭州城市社區(qū)治理

■周佳松/文

作為新中國第一個城市社區(qū)居委會的誕生地，杭州的城市社區(qū)發(fā)展有著深厚的歷史積淀。改革開放以來，從民政部最初提出社區(qū)服務(wù)，到社區(qū)建設(shè)理念提出，再到服務(wù)型社區(qū)建設(shè)、和諧社區(qū)建設(shè)的逐步推進(jìn)，杭州一直屬于國內(nèi)城市社區(qū)建設(shè)和發(fā)展走在前列的城市之一。在城市社區(qū)建設(shè)和發(fā)展社區(qū)服務(wù)事業(yè)的進(jìn)程中，杭州有著多維度的創(chuàng)新實(shí)踐。黨的十八大以來，城鄉(xiāng)社區(qū)民主治理成為國家治理體系現(xiàn)代化的重要構(gòu)成，完善城鄉(xiāng)社區(qū)民主，推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理成為新時期的重要命題。而考察杭州新世紀(jì)以來城市社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐發(fā)展可以發(fā)現(xiàn)，城市各級政府作為最初推動者，逐漸激活了多元的社會力量，尤其是社會公眾參與城市社區(qū)治理，漸而建構(gòu)起城市社區(qū)參與式治理的實(shí)踐路徑。這種城市社區(qū)參與式治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在一定程度上與黨的十八大和十八屆三中全會所倡導(dǎo)的城鄉(xiāng)社區(qū)民主治理的精神契合，并對城市社區(qū)民主治理的實(shí)踐提供了一種有益的地方性的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健?/p>

一、社區(qū)治理新范式：參與式治理

參與式治理理論是一種復(fù)合的理論框架，可以從多元的理論淵源中分理出其中所蘊(yùn)含的核心理論元素。參與式治理理論處于治理理論所框定的外圍邊界之內(nèi)，借重的是治理理論所強(qiáng)調(diào)的多重多層合作的元素；并以新公共管理理論所強(qiáng)調(diào)的政府自上而下授權(quán)，和公私合作伙伴關(guān)系作為其內(nèi)在支撐；同時以公民社會理論所倚重的社會民主行動網(wǎng)絡(luò)，作為其理論展開的社會形態(tài)基礎(chǔ)；并且以參與民主理論所強(qiáng)調(diào)的社會公眾為主體的公共生活建構(gòu)為外在呈現(xiàn)。

將參與式治理的理論元素及其雙重的理論維度，落實(shí)到社區(qū)治理的過程，即強(qiáng)調(diào)社區(qū)空間的社會民主治理過程蘊(yùn)含著如下幾個方面的基本特征。

首先，社區(qū)參與式治理是雙重維度的民主化過程。即在社區(qū)公共事務(wù)的實(shí)踐中，既促成了政府推進(jìn)的社區(qū)治理體制與結(jié)構(gòu)的包容性與開放性，同時也激活了社會多元主體的社會行動；這兩個維度上經(jīng)由不同的路徑演繹著共同的民主化的邏輯。

其次，社區(qū)參與式治理的過程，表現(xiàn)在國家與政府的層面上，基本的特征是推進(jìn)開放包容的社區(qū)治理體制與結(jié)構(gòu)的生成，即重點(diǎn)表現(xiàn)在國家與政府自上而下地向社區(qū)授權(quán)，吸納社區(qū)空間的多元社會行動主體，結(jié)成伙伴關(guān)系，使多元社會行動主體共同參與社區(qū)公共空間和公共物品的生產(chǎn)與再生產(chǎn)。因此，這是一種多元復(fù)合的行動主體參與治理的過程。

再次，社區(qū)參與式治理過程表現(xiàn)在社會層面上，基本的特征是基層社區(qū)以公眾參與為表征的社會民主行動過程得到培育，即顯現(xiàn)了社區(qū)作為基層社會的“政治接點(diǎn)”，已成為公眾和其他多元社會主體積極的社會行動空間，既與國家與政府等公共部門合作，同時也形成相對自主的“政治應(yīng)力”，能夠相對自主地應(yīng)對自身的公共問題，建構(gòu)社區(qū)共同體的公共生活。

再者，社區(qū)參與式治理是在國家與政府等公共部門主體與多元社會行動主體之間形塑良性互動，并期待在這些主體間建構(gòu)平等協(xié)商、互動合作的過程。一種健全而持久的政治過程必須是在上下通達(dá)的雙軌形式中尋求的；社區(qū)參與式治理的多元主體良性互動的過程，便是要建構(gòu)這種自上而下和自下而上雙軌通達(dá)的合作過程。

最后，社區(qū)參與式治理是無限趨近善治的過程。無論是對于政治國家的實(shí)體，還是城市政府的地方性主體，社區(qū)作為最基本的社會單元，是國家和政府善治實(shí)現(xiàn)的根基。社區(qū)參與式治理的過程，顛覆了傳統(tǒng)民主理論的闡釋：即社會民主與國家層面的政治民主是兩個不同場域的民主形態(tài)，兩者似乎相去甚遠(yuǎn)，難以相通共生于一隅。相反，社區(qū)參與式治理開啟了一條經(jīng)由“生活世界的民主”走向國家民主與社區(qū)善治的路徑，即經(jīng)由社區(qū)公眾的社會民主行動網(wǎng)絡(luò)和公共生活建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)基層社會的公正、公平與正義，從而使國家層面的善治愿景落實(shí)在社區(qū)公眾的民主行動過程和生活空間。

二、杭州城市社區(qū)治理中的行動限度分析

（一）參與主體合作層次有待深化

參與式治理的關(guān)鍵是公眾參與。而“公眾參與的核心環(huán)節(jié)是政府與公眾的互動”。從杭州城市社區(qū)參與治理的經(jīng)驗(yàn)可見，這種互動不僅限于政府主體與公眾直接互動的形式，也包括經(jīng)由政府組織系統(tǒng)多重節(jié)點(diǎn)的驅(qū)動，催生多元復(fù)合主體的參與合作，如政府部門、社區(qū)自治組織、社區(qū)黨群組織、社區(qū)社會組織，甚至是企業(yè)等主體，導(dǎo)引公眾在多重層面的治理過程中積極參與。然而，考察杭州多元復(fù)合主體參與合作治理的網(wǎng)絡(luò)，及其所推進(jìn)的社區(qū)公眾參與的過程，不難發(fā)現(xiàn)其實(shí)踐效度的困窘。首先，杭州城市社區(qū)參與治理的多元主體參與合作的水平，在整體層次上仍然不高。更多的社區(qū)公眾參與過程，都在政府組織系統(tǒng)的驅(qū)動節(jié)點(diǎn)的控制、干預(yù)或資源引導(dǎo)下展開，社會主體自主合作的意愿和能力不高。

（二）政府與社區(qū)對應(yīng)結(jié)點(diǎn)有待拓展

杭州城市社區(qū)多元復(fù)合主體參與的體制結(jié)構(gòu)，以政府組織系統(tǒng)內(nèi)部的行政驅(qū)動節(jié)點(diǎn)為驅(qū)動機(jī)制，推進(jìn)參與治理的漸次展開。然而，在實(shí)踐過程中，這些驅(qū)動節(jié)點(diǎn)，包括政府部門和政府內(nèi)部專設(shè)的推進(jìn)社區(qū)治理的機(jī)構(gòu)，都以社區(qū)自治組織系統(tǒng)為單一的“政治接點(diǎn)”。這在一定的程度上使社區(qū)自治組織系統(tǒng)難免行政化的趨勢，同時，也客觀地使社區(qū)參與式治理的各種公共參與路徑的拓展，受限于自上而下的政府支配、控制、干預(yù)和許可的范圍。

（三）社區(qū)自治組織商談結(jié)構(gòu)有待完善

參與式治理不可或缺的基礎(chǔ)性要件之一是對話、協(xié)商和公共商談的參與機(jī)制的創(chuàng)設(shè)。從現(xiàn)行社區(qū)參與治理的自治組織結(jié)構(gòu)來看，欠缺的正是社區(qū)公共事務(wù)的商談對話機(jī)制，以及相應(yīng)的組織和機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)，如很多社區(qū)沒有常設(shè)的議事機(jī)構(gòu)，社區(qū)居民會議、居民代表大會、小區(qū)居民大會等都沒有能夠發(fā)揮應(yīng)有的議事協(xié)商功能。由于這一缺陷，城市社區(qū)參與治理過程所推進(jìn)的公眾參與，更多地需要政府組織節(jié)點(diǎn)上的信息與資源提供，而很少從基層社區(qū)的公共商談過程獲得理性支持。因而在社會民主行動的維度上，社區(qū)公眾參與更多處于消極參與的水平上，社區(qū)參與治理結(jié)構(gòu)上的行政化難以從根本上改變。

（四）社會組織與公共空間的擴(kuò)展與密度有待提升

組織化是社會生活展開的基本形態(tài)，社區(qū)參與式治理離不開組織化的社會結(jié)構(gòu)安排。而從社會民主行動維度上考察，在社區(qū)的基層社會空間，建構(gòu)大量的社區(qū)社會組織，作為人們參與社區(qū)公共事務(wù)的平臺，并借助社區(qū)社會組織，展開議事協(xié)商，發(fā)現(xiàn)社區(qū)公眾需求，激發(fā)公眾參與的積極性，這是有效的社區(qū)參與式治理不可或缺的路徑。而杭州城市社區(qū)現(xiàn)階段的社區(qū)社會組織發(fā)展較為孱弱，從主城區(qū)社區(qū)社會組織發(fā)展較為領(lǐng)先的城區(qū)，如上城區(qū)、江干區(qū)等來看，平均每千人擁有社會組織數(shù)量大約是2至5個；而社會組織類型則以社區(qū)內(nèi)部文體娛樂、青少年教育、老年人、殘疾人扶助等類型居多，而社區(qū)居民公共治理類組織，如選舉參與類組織、協(xié)商決策類組織、沖突參與類組織等，在類型與數(shù)量上則更少。同時，社區(qū)公共空間的媒介參與中，更多是依賴政府資源投入的實(shí)體場館和虛擬空間，缺少社區(qū)公眾自發(fā)組織的、純民間組織支持的社區(qū)公共空間。

（五）公眾參與的人群結(jié)構(gòu)有待改善

城市社區(qū)參與治理，在雙重維度的努力過程中，創(chuàng)設(shè)了多重公眾參與路徑。然而，在以政府的控制、干預(yù)、資源引導(dǎo)和許可等驅(qū)動機(jī)制為動力的參與體制結(jié)構(gòu)中，社區(qū)公眾參與的人群也呈現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性缺陷。城市社區(qū)公眾，更多地以工作場所作為生活的重心，對于大多數(shù)有“單位人”身份的社區(qū)公眾而言，社區(qū)并非作為其歸屬感與公共精神寄存的場域，而僅是其私人起居棲息的處所；職業(yè)人群仍然將單位作為其公共交往的場所，以單位的公共性歸屬替代社區(qū)的公共精神。因此，在社區(qū)中，熱心參與社區(qū)公共事務(wù)的活躍群體主要是退休人員、領(lǐng)取“低?！钡摹袄稀⑷?、病、殘”群體和志愿者群體，社區(qū)中的青年居民，有單位依歸的公眾，則較少參與社區(qū)活動。而社區(qū)社會組織的公益服務(wù)中，社區(qū)居民也多以消極的服務(wù)接受者角色參與，積極行動的特征尚不明顯。因此，探索更為有益的社區(qū)公眾參與路徑，改善社區(qū)公眾參與的人群結(jié)構(gòu)，使更多的社區(qū)公眾以更有效的路徑參與社區(qū)公益，是城市社區(qū)公眾參與未來努力的方向。

三、提升城市社區(qū)參與式治理的路徑

（一）激發(fā)社區(qū)自治活力提升參與層次

一是完善治理結(jié)構(gòu)，營造外部環(huán)境。為保證居民參與治理這一機(jī)制的制度化，必須制定和完善社區(qū)參與的基本法律、地方法規(guī)和規(guī)章制度體系以及涉及各個民主環(huán)節(jié)的可操作性具體實(shí)施方案。為更好的發(fā)揮社區(qū)居委會的自治性，政府派出機(jī)構(gòu)和居民委員會的相關(guān)工作人員在思想上和工作中必須理清關(guān)系，劃清工作范圍與權(quán)限。二是培養(yǎng)社區(qū)意識，增強(qiáng)參與能力。社區(qū)意識是居民參與的心理基礎(chǔ)，而利益聯(lián)系又是社區(qū)意識形成的客觀基礎(chǔ)，也是居民參與最重要的驅(qū)動力。居民利益社區(qū)化就是要充分發(fā)揮利益紐帶作用，強(qiáng)化居民與社區(qū)之間的利益關(guān)系。此外，還應(yīng)為社區(qū)居民提供公共交流的平臺增強(qiáng)其歸屬感和參與熱情。三是拓寬參與渠道，健全參與制度。建立社區(qū)決策項(xiàng)目的預(yù)告制度和重大事項(xiàng)的社區(qū)公示制度。要建立社區(qū)公開聽證制度和民意反饋制度。通過多次反復(fù)溝通、協(xié)調(diào)，可以保證及時有效反映居民的訴求，也能極大激發(fā)居民的參與熱情，改變居民被動接受管理的順從心態(tài)，從而使他們能夠真正地以“社區(qū)主人”的身份主動參與到社區(qū)治理中。

（二）建構(gòu)與政府驅(qū)動對接的多元政治聯(lián)結(jié)點(diǎn)

積極探索社區(qū)空間多重政治接點(diǎn)的鞏固和創(chuàng)設(shè)，如現(xiàn)有的社區(qū)居民大會、社區(qū)業(yè)委會等作為政治接點(diǎn)的功能可以強(qiáng)化，直接與政府相關(guān)部門的產(chǎn)品、服務(wù)和項(xiàng)目對接合作；也可以考慮在社區(qū)建立和政府部門直接合作的新的政治接點(diǎn)，如社區(qū)業(yè)委會協(xié)會、社區(qū)居民聯(lián)合會等，這些組織既可以促成自上而下的政府與社區(qū)社會行動主體之間的合作，也可以鼓勵更多的社區(qū)社會行動主體之間的合作，促成平等互動合作的公眾參與路徑。還可以考慮政府的其他權(quán)力機(jī)構(gòu)向社區(qū)空間創(chuàng)設(shè)政治接點(diǎn)，促成合作，如建構(gòu)人大代表、政協(xié)委員的社區(qū)工作室等。

（三）建構(gòu)多元社區(qū)社會組織和社區(qū)公共空間

無論是政府向社區(qū)開放包容的授權(quán)和合作伙伴體制，還是社區(qū)社會行動網(wǎng)絡(luò)與公共生活建構(gòu)，乃至多重多層的合作，都必須依托社會組織的基礎(chǔ)性條件推進(jìn)。同時，建構(gòu)社區(qū)公共空間，嵌入社區(qū)內(nèi)部，使社區(qū)公眾參與公共空間，能夠在公共空間中有序地繁榮社區(qū)公共生活，并使社區(qū)公眾在公共交往中形成社會民主行動的網(wǎng)絡(luò)，促成多元合作。同時，對社區(qū)組織進(jìn)行科學(xué)分類、重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展。此外，政府應(yīng)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)稅收、勞動政策、服務(wù)合同、法律法規(guī)等手段，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)對非營利組織的管理監(jiān)督。

（四）建構(gòu)協(xié)商參與的多元路徑與公民人格

根本而言，架構(gòu)社區(qū)參與式治理的互動關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)，是在政府授權(quán)、經(jīng)營伙伴關(guān)系，建構(gòu)多層合作，以及社會民主行動和公共生活中，建構(gòu)起合作共贏的社會共同體。而共同體的公眾參與需要建構(gòu)包含團(tuán)結(jié)、信任、寬容和公共精神等在內(nèi)的公民美德。因此，要成功建構(gòu)起以上核心元素的互動關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而推進(jìn)社區(qū)善治的事業(yè)，基于這些公民美德的公民人格的培育不可或缺。而社區(qū)公眾參與人群結(jié)構(gòu)的失衡，正是這種公民人格缺失的原因所致。要培育公眾參與的公民人格，則要從最為基礎(chǔ)性的公共協(xié)商參與的社會過程著手。而有效的路徑在于，在多元政治接點(diǎn)建構(gòu)和社會組織發(fā)展基礎(chǔ)上，推進(jìn)社區(qū)中的公共協(xié)商，在公共協(xié)商中發(fā)展社區(qū)公益，同時培育公民人格，即使社區(qū)公眾在協(xié)商參與中形成公民美德。當(dāng)然，社區(qū)公共協(xié)商的基礎(chǔ)性條件建構(gòu)，也將是一個復(fù)雜的過程，包括協(xié)商制度的建構(gòu)、協(xié)商型社會組織的培育、多重的社區(qū)公共協(xié)商的平臺的建構(gòu)等。民情懇談會、社區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)會、社區(qū)工作聽證會、社區(qū)成效評議會是適合目前城市現(xiàn)狀的居民參與社區(qū)治理的有效議事機(jī)制，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮其作用。

注：本文為浙江省城市治理研究中心課題項(xiàng)目“城市社區(qū)治理研究——以杭州參與式治理為視角”（2016zlk05）成果之一。

（作者單位：浙江省社會科學(xué)院）