高儒軍

摘要 通過我國基本農(nóng)田土地整理項目的實踐，在分析天水市麥積區(qū)土地整理項目實施過程的基礎(chǔ)上，指出現(xiàn)階段土地整理項目實施中存在的前期勘測設(shè)計工作與實際脫節(jié)；項目實施方案與前期規(guī)劃設(shè)計存在一定差異；當(dāng)?shù)剞r(nóng)民積極性不高，影響工程設(shè)施建設(shè)進(jìn)度；項目實施后土地權(quán)屬問題凸顯，給項目進(jìn)展帶來困難；項目實施周期長，對群眾的生產(chǎn)生活造成影響等問題。提出了提高規(guī)劃質(zhì)量、加大土地流轉(zhuǎn)力度、積極推動群眾參與機(jī)制、重視土地整理權(quán)屬調(diào)整等對策。

關(guān)鍵詞 土地整理；項目實施；問題；對策；甘肅天水；麥積區(qū)

中圖分類號 F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）13-0289-02

1 項目實施現(xiàn)狀

自1999年《新土地管理法》實施開始，政府通過征收新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，籌集專項資金，啟動了國家投資土地開發(fā)整理項目。土地整理是增加耕地、提高土地生產(chǎn)能力、改善耕作環(huán)境、實現(xiàn)耕地征占與補(bǔ)充平衡的重要途徑。2008年，麥積區(qū)進(jìn)入土地開發(fā)整理項目實施階段（表1），通過標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地開發(fā)整理等，對農(nóng)田、水利、交通、林業(yè)等進(jìn)行綜合整治。主要包括平整土地，修筑梯田等；調(diào)整土地結(jié)構(gòu)，整合零散地塊；建設(shè)農(nóng)田和農(nóng)業(yè)配套工程如農(nóng)路、護(hù)坡、深井、渠道、防護(hù)林等；治理沙化地、鹽漬地和被廢棄物污染的土地，改良土壤，恢復(fù)耕地；改良環(huán)境，保護(hù)生態(tài)平衡；整理統(tǒng)計農(nóng)村居民點(diǎn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等農(nóng)村建設(shè)用地；確定土地權(quán)屬、面積和地類，并進(jìn)行土地變更調(diào)查和登記等。

2 項目實施中存在的問題

2.1 前期勘測設(shè)計工作與實際脫節(jié)

片面追求獲批國家投資土地整理項目、爭取資金，而未結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r選擇項目區(qū)，忽略了對項目區(qū)土壤條件、年降雨量、集中降雨月份、蒸騰強(qiáng)度、土地權(quán)屬等情況的分析調(diào)查。另外，規(guī)劃設(shè)計單位在設(shè)計時一味迎合申報單位追求高額項目資金的意圖，在規(guī)劃和成本預(yù)算上想方設(shè)法增加資金數(shù)量，放棄基本的技術(shù)原則，導(dǎo)致項目規(guī)劃設(shè)計與實際嚴(yán)重脫節(jié)[1]。如五龍鄉(xiāng)土地整理項目與石佛鄉(xiāng)土地整理項目，由于前期實地勘察不足，項目區(qū)土地利用現(xiàn)狀摸底不夠詳實，設(shè)計圖紙與當(dāng)?shù)赝恋乩矛F(xiàn)狀有較大差異，導(dǎo)致實施過程當(dāng)中圖版與設(shè)計不符，造成不必要的變更，給項目實施造成較大難度，增加了項目竣工驗收工作難度，也影響了項目效益的發(fā)揮。

2.2 項目實施方案與前期規(guī)劃設(shè)計存在一定差異

麥積區(qū)人口數(shù)量不斷增加，人均耕地少，后備耕地資源不足，面臨突出的土地利用問題。為保障糧食安全，必須保障耕地面積，但是隨著社會發(fā)展及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，部分良田不可避免會被占用，而耕地后備資源開發(fā)又受諸多因素制約，如土壤貧瘠、數(shù)量不足、開墾難度大等，開發(fā)潛力有限。麥積區(qū)土地整理項目實施時間不長，經(jīng)驗積累較少，尚無適用于當(dāng)?shù)貙嶋H的土地開發(fā)整理建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致現(xiàn)階段的規(guī)劃設(shè)計方案圖紙很好看，但應(yīng)用于具體施工較難。而且在設(shè)計過程中，為了追求“田地方、路相連、渠成網(wǎng)、林為行”的標(biāo)準(zhǔn)，未綜合考慮項目區(qū)實際地貌、地形、權(quán)屬、地面建筑物等現(xiàn)狀，致使規(guī)劃圖版與實地不符，給項目高標(biāo)準(zhǔn)實施帶來一定的困難[2]。導(dǎo)致已實施的五龍鄉(xiāng)土地整理項目、石佛鄉(xiāng)馬家山土地整理項目和甘泉鎮(zhèn)土地整理項目在施工過程都出現(xiàn)了不同的弊病?；ㄅｆ?zhèn)元柳梁土地整理項目中田間道路16 km，生產(chǎn)道路15.5 km，行道樹9 420株。設(shè)計的道路不能滿足項目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際需求，部分道路設(shè)計規(guī)劃在極易滑坡地段或溝壑之上，施工造價高。在具體實施過程當(dāng)中對道路做了調(diào)整，增加生產(chǎn)道路7 km，田間道路增加7.3 km，以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要及道路布置的合理性。

2.3 當(dāng)?shù)剞r(nóng)民積極性不高，影響工程建設(shè)進(jìn)度

麥積區(qū)土地整理項目實施完全是政府作為，農(nóng)民參與度不夠。伴隨項目的開展實施，各種問題開始不斷出現(xiàn)。一是在項目決策和可行性研究階段，未與當(dāng)?shù)厝罕娸^好地溝通和交流，導(dǎo)致其存在一定的排斥態(tài)度，使項目實施過程中矛盾重重；二是對項目實施區(qū)缺乏深入了解，忽視大多數(shù)農(nóng)民的意愿，甚至與農(nóng)民心愿相背離，以通過項目審批為目的，理想化規(guī)劃，導(dǎo)致部分規(guī)劃設(shè)計不合理，與當(dāng)?shù)貙嶋H不能很好地銜接，不能調(diào)動甚至挫傷農(nóng)民的積極性。如有的設(shè)計修新路時實地考察不足，農(nóng)村經(jīng)驗缺乏，有些可利用的舊路沒有利用，不僅增大了預(yù)算投資，還使新修農(nóng)路不能惠及全體村民，以致農(nóng)戶對項目實施有情緒抵觸；且項目涉及面積過大，使個人利益在當(dāng)前受損涉及面偏大，導(dǎo)致項目實施后多年耕地不能很好地還田，土地收益受損，當(dāng)?shù)厝罕娺€總結(jié)了順口溜“水平梯田，光長地邊”。如麥積區(qū)2013年在石佛鎮(zhèn)大梁實施的項目中，對項目區(qū)現(xiàn)場勘察不細(xì)致，沒有對25°以上的坡耕地做詳細(xì)了解，且將該區(qū)域溝壑縱橫的四旁地全部劃入施工范圍，導(dǎo)致施工單位與當(dāng)?shù)乩习傩彰茴l發(fā)、項目建設(shè)單位與項目施工單位產(chǎn)生意見分歧，給工程實施帶來較大阻力。

2.4 項目實施后土地權(quán)屬問題凸顯，給項目進(jìn)展帶來困難

土地整理后土地權(quán)屬調(diào)整是一個新問題，沒有現(xiàn)成的文本可參照，只能“摸著石頭過河”，若項目實施村的矛盾化解了，那這次處理的做法就是合理的，但新的矛盾出現(xiàn)時，又不能參照上次做法，還要摸索新的處理方法，處理好承包經(jīng)營權(quán)所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系是土地整理所面臨的新任務(wù)。麥積區(qū)人口密度大，耕地地塊小、大部分形狀不規(guī)則，影響土地大規(guī)模經(jīng)營，妨礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。土地整理后，需重新劃分地塊，使“田地方，路相連，渠成網(wǎng)，林為行”。但是土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整是否合理，直接影響到群眾參與土地整理的積極性。土地權(quán)屬不明、不合理或確權(quán)登記與頒證工作滯后會導(dǎo)致地鄰之間、自然村之間、行政村之間常出現(xiàn)利益糾紛而影響工程進(jìn)展，給項目的實施帶來難度，造成工程實施停頓或工期延誤。如花牛鎮(zhèn)白家河土地整理項目，由于前期鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組未做好項目區(qū)的權(quán)屬摸底工作，項目完工后，部分群眾土地糾紛突發(fā)，項目收尾工作困難重重。

2.5 項目實施周期長，對群眾的生產(chǎn)生活造成了影響

由于國家項目申報程序較多，項目實施周期長，通常情況下，項目從申報到正式動工前后要經(jīng)歷1年或更長時間，在這期間物價因素可能出現(xiàn)較大變化，造成工程施工困難，甚至不能施工的現(xiàn)象。土地是農(nóng)民的生存之本，項目實施周期過長影響群眾的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活，農(nóng)民的配合受到影響，項目實施就更加困難。如五龍鄉(xiāng)土地整理項目位于干旱淺山區(qū)，項目區(qū)總面積2 400 hm2。項目區(qū)以玉米、小麥、土豆、油菜為主要農(nóng)作物，由于項目實施期長，導(dǎo)致部分群眾錯過農(nóng)業(yè)播種時間，另外可能是前期宣傳不到位，部分村民在項目實施區(qū)播種地膜玉米，項目實施中群眾利益遭受損失。

3 對策

3.1 落實立項前期準(zhǔn)備工作，提高規(guī)劃質(zhì)量

通過推行土地整理多元化融資、專業(yè)化設(shè)計、科學(xué)化管理以及產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，革新現(xiàn)有土地整理運(yùn)作模式，推動土地整理產(chǎn)業(yè)發(fā)展。土地整理項目立項前的準(zhǔn)備工作會直接影響項目實施，項目選點(diǎn)時必須考慮是否有適合整理的耕地區(qū)域，以國家投資土地開發(fā)整理項目指導(dǎo)思想和入庫原則為依據(jù)，充分聽取當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)、群眾的意見，認(rèn)真分析項目的合理性、可行性，進(jìn)行土地開發(fā)整理項目立項和規(guī)范申報[3]。

3.2 加大土地流轉(zhuǎn)力度，提高單位面積產(chǎn)出

在項目實施區(qū)，積極引導(dǎo)好當(dāng)?shù)厝罕?，做好土地整理項目區(qū)土地的流轉(zhuǎn)工作。在項目實施前認(rèn)真摸清原有的土地面積，畫好手圖，標(biāo)記好土地的東南西北四面界限，做好群眾的思想工作，落實土地流轉(zhuǎn)，把生產(chǎn)力解放出來，搞好家庭經(jīng)濟(jì)，或者引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，抓住土地整理項目的契機(jī)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，推行一村一品產(chǎn)業(yè)[4]。

3.3 積極推進(jìn)土地整理群眾參與機(jī)制

一是加大土地整理項目的宣傳力度，使項目區(qū)群眾充分了解項目實施的意義和重要性，從而提高群眾參與土地整理項目的積極性，推進(jìn)群眾參與機(jī)制。群眾通過深入了解項目，可提出意見和建議，使規(guī)劃設(shè)計更加合理、方案更加適用于當(dāng)?shù)?，有效彌補(bǔ)單純技術(shù)研究的不足，提高項目可行性，使實施更為順利。二是土地整理項目的實施也需要堅實的群眾基礎(chǔ)，應(yīng)讓群眾參與到土地整理項目全過程中[5]。三是在項目區(qū)選擇后要及時予以公示，當(dāng)項目實施工作影響農(nóng)民利益時，給予農(nóng)民適當(dāng)補(bǔ)償。

3.4 重視土地整理權(quán)屬調(diào)整，加強(qiáng)農(nóng)村土地權(quán)屬制度建設(shè)

土地整理項目的實施也是小范圍調(diào)整土地權(quán)屬的過程，權(quán)屬調(diào)整問題的解決，是影響群眾積極性和項目實施順利與否的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一[6-7]。項目區(qū)各級政府應(yīng)分工負(fù)責(zé)，通過實地調(diào)查，與項目實施同步進(jìn)行，加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記工作。確定農(nóng)村集體與國家之間、各農(nóng)村集體（鄉(xiāng)鎮(zhèn)間、村集體間、自然村或村民小組間）之間的土地權(quán)屬及面積等，確定各農(nóng)村集體組織內(nèi)部各類用地以及農(nóng)戶承包經(jīng)營土地的面積、四至、地類等。依法對確權(quán)結(jié)果進(jìn)行登記，為項目實施后土地權(quán)屬的合理調(diào)整提供原始依據(jù)。并以此為契機(jī)，進(jìn)行配套改革，調(diào)整當(dāng)前的利益格局。

4 結(jié)語

土地整理工作通過綜合整治土地資源，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)和生物多樣性四大效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；通過配套節(jié)水灌溉工程，實現(xiàn)土地資源可持續(xù)高效利用。通過道路整治、節(jié)水灌溉設(shè)施建設(shè)、通村道路等公用設(shè)施建設(shè)工程，從根本上改善了當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活條件，提高了土地有效利用率，增加了耕地產(chǎn)出。土地整理工作是一項復(fù)雜、長期的系統(tǒng)工程，與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷互相促進(jìn)和融合，形成良性循環(huán)體制，持續(xù)、協(xié)調(diào)、動態(tài)、共同發(fā)展。

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