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中國政策性森林保險的政策演進與展望
——基于中央“一號文件”的政策回顧

2017-08-12 08:09:37李文會張連剛
林業(yè)經(jīng)濟問題 2017年3期
關鍵詞:一號文件巨災林農(nóng)

李文會,張連剛

(西南林業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院,昆明,650224)

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中國政策性森林保險的政策演進與展望
——基于中央“一號文件”的政策回顧

李文會,張連剛

(西南林業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院,昆明,650224)

基于中央“一號文件”政策的視角,分析中國森林保險政策存在的背景,從保費補貼、政策性森林保險的試點與推廣、巨災風險分散機制、互助合作保險的角度分析“一號文件”中關于中國森林保險的政策演變,提出加強信息共享機制、加強森林保險的配套措施建設、完善森林保險的補貼政策、健全巨災風險分散機制等完善性的建議。

政策性森林保險;一號文件;政策演進

森林保險作為規(guī)避森林風險的有效方式,對森林保險進行政策支持,將有效分散林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中因意外風險遭受的損失,但該方式面臨發(fā)展困境。在森林保險供需失衡的情況下,往往通過激發(fā)林農(nóng)自愿投保的積極性來提高參保率[1]。加強政策性森林保險的法律建設和政策性森林保險市場監(jiān)管工作,可增強農(nóng)戶對抗風險的能力[2]。森林災害易形成巨災,對森林保險進行再保險則是一種可借鑒的解決方法[3]。在信息不對稱的情況下,理賠問題突出,存在騙保以及損害林農(nóng)利益的行為[4]。福建省、江西省和湖南省分別于2006、2007和2009年開始政策性森林保險試點[5],此后中國大部分省市陸續(xù)開展政策性森林保險的試點,政策性森林保險得到了初步發(fā)展,但因信息不對稱、配套措施不完善、巨災風險機制不健全等問題制約了政策性森林保險的發(fā)展,政策性森林保險尚未成為一種被林農(nóng)廣泛接受的風險分散方式??傮w來看,各位專家學者認為多重因素制約著政策性森林保險的發(fā)展?;诟魑粚W者的研究成果,從中央“一號文件”的視角出發(fā),認真梳理十三個“一號文件”的內(nèi)容,并從中找出中國政策性森林保險的政策走向,以期快速實現(xiàn)中國林業(yè)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

1 中國政策性森林保險政策出臺的背景

政策性森林保險是指在政府補貼下對林業(yè)經(jīng)營者因非人為或非故意的原因造成的森林方面的經(jīng)濟損失提供補償?shù)囊环N保險制度。政策性森林保險在中國林業(yè)的各個方面都擔任著重要的角色,例如可以分散林業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)營風險、加快普及林權抵押貸款、減少信貸風險等[6]。

森林保險最早出現(xiàn)于瑞典、芬蘭、日本和美國等國家,距今已有近百年的歷史,其發(fā)展已經(jīng)較為完善。中國的森林保險開始于1982年,起步較晚,距今只有30多年的歷史。中國林權制度改革的推進,加快了林業(yè)市場的發(fā)展,但是隨之也出現(xiàn)了種種問題,例如資金不足、技術不先進、人才缺失等。其中對于資金不足的問題,中國部分地區(qū)開展了一些林業(yè)投資改革,例如以林權作為抵押物向銀行貸款,為控制林業(yè)信貸風險,森林保險被引入。然而,對于作為準公共物品的森林而言,單純地依靠市場機制來調(diào)節(jié),會出現(xiàn)“市場失靈”的情況,難以達到預想的效果,因此需要政府的干預,并給予一定的補貼。在這種背景下,中國的政策性森林保險應運而生。

2 “一號文件”與政策性森林保險的政策演變

通過梳理1982年到2016年的中央“一號文件”可以看出,“一號文件”中涉及森林保險的政策是從2004年開始的。“一號文件”關于政策性森林保險的內(nèi)容主要涉及保費補貼、政策性森林保險試點與推廣、巨災風險機制、互助合作保險等幾個方面。根據(jù)中國2016年修正的農(nóng)業(yè)保險條例可知,農(nóng)業(yè)保險保障的范圍有種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等。由于中國把森林保險規(guī)劃到農(nóng)業(yè)保險的范疇內(nèi),因此分析的有關森林保險的政策內(nèi)容包括農(nóng)業(yè)保險的相關內(nèi)容。借鑒農(nóng)業(yè)保險的相關政策,用以指導政策性森林保險的發(fā)展。

2.1 政策性森林保險的保費補貼范圍不斷擴大

中央“一號文件”關于政策性森林保險的保費補貼政策演變過程如表1所示。中國政府加大對政策性森林保險的保費補貼,特別是各級政府從優(yōu)惠政策等方面對林農(nóng)給予支持,促進林農(nóng)增收,有利于中國林業(yè)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。通過歷年的“一號文件”可以看出,關于中國政策性森林保險保費補貼的關注點主要體現(xiàn)在3個方面:第一,補貼范圍不斷擴大。2007、2009和2010年的“一號文件”都指出要擴大政策性森林保險的試點范圍。另外,為了解決森林保險覆蓋區(qū)域小的問題,2012年的“一號文件”提出擴大森林保險的區(qū)域覆蓋面積,促進中國政策性森林保險的發(fā)展。第二,對中國中西部地區(qū)的補貼力度加大。2009和2010年的“一號文件”提出加大中央財政對中西部地區(qū)保費補貼力度;財政部2009年發(fā)布了關于森林保險保費補貼的試行方法《中央財政森林保險保費補貼試點方案》,確定了2009年森林保險保費補貼的試點省份分別為江西省、福建省、湖南省[7]。2014年的“一號文件”則進一步指出在有條件的地方提供保費補貼,與2013年不同的是補貼范圍不再局限于重點國有林區(qū),這從一定程度上再次擴大了政策性森林保險的保費補貼范圍。第三,鼓勵各級財政加大對森林保險的補貼力度。2009和2010年的“一號文件”都提出加大中央財政對森林保險的補貼力度。試點省份均確定了相關原則,即按照投保則補、不保不補的原則;并提出保費補貼的對象為生態(tài)公益林和商品林;明確補貼主體為中央和省級財政,逐步增加了對森林保險的補貼[8]。另外,2014年的“一號文件”指出中央財政通過以獎代補等方式予以支持,這可以部分解決補貼方式單一的問題。

表 1 “一號文件”關于政策性森林保險的保費補貼演變過程

2.2 政策性森林保險從試點到穩(wěn)步推進

中央“一號文件”關于政策性森林保險的試點情況如表2所示。中國政府對政策性森林保險采用“先試點,后推廣”的操作方式,是符合中國國情的。2004年以來的“一號文件”中有9次提出開展及擴大政策性農(nóng)業(yè)保險的試點,其中在2009年的“一號文件”中單獨提出了開展政策性森林保險試點工作,從2009年開始,先在江西、湖南、福建、浙江、云南、遼寧等6省開展了政策性森林保險的試點工作。此后,在2010、2014和2015年的“一號文件”中,都制定了逐步擴大政策性森林保險試點范圍的政策。從2009年以來的“一號文件”內(nèi)容可知,政策性森林保險的試點在逐步地擴大。截至2014年,森林保險的范圍已經(jīng)擴大到27個省份,超過了全國省份的一半還多。在2009年到2016年前后8年的政策性森林保險試點中,政策性森林保險在“一號文件”及相關政策的指導下發(fā)展迅速,為中國政策性森林保險制度的建立提供了不同層面的豐富經(jīng)驗,促進了政策性森林保險逐漸在全國范圍內(nèi)推行。

表 2 “一號文件”關于政策性森林保險的試點情況

2.3 探索建立巨災風險分散機制

根據(jù)第八次全國森林資源清查結果分析可知,全國的森林面積為2.08億hm2,位居世界第5位,森林覆蓋率達到了21.63%。中國的森林資源分布廣泛,不過絕對大部分集中在東北、西南等偏遠山區(qū),因此,中國的森林災害一旦發(fā)生,就具有極大的聯(lián)結性,并很容易形成大型森林災害,產(chǎn)生較大的損失。根據(jù)中國森林的實際情況,有必要建立森林巨災風險分散機制,以保障在災害發(fā)生后,林農(nóng)能及時得到經(jīng)濟補償,并及時對森林進行恢復工作,以確保林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。2007年以來的“一號文件”對于建立巨災風險分散機制的政策主要體現(xiàn)在兩個方面:第一,建立森林保險再保險體系。2008和2009兩年的“一號文件”涉及了相關內(nèi)容,都提出了要加快建立再保險體系,以減少巨災給林農(nóng)和保險公司帶來的損失。第二,由各級財政對森林保險進行補貼,逐步建立森林保險巨災風險分散機制。2009、2010、2012和2014四年的“一號文件”都提出了要由財政對森林保險進行補貼,并建立巨災風險分散機制(表3),在2012年的“一號文件”中提出了農(nóng)業(yè)巨災風險分散機制的支持主體,即為中央財政支持,該主體的確立促進了森林大災風險分散機制的建立。截至2016年,中國的部分試點省份建立了關于森林保險的風險補償金制度,如福建、江西等[9]。在2016年的“一號文件”中又一次指出要進一步完善該機制,從一定程度上為政策性森林保險的可持續(xù)發(fā)展提供了政策支持。

表 3 “一號文件”關于巨災風險機制的政策內(nèi)容

2.4 探索建立互助合作保險

在林業(yè)中應用互助合作保險,使成員間的共同利益關系形成一種相互監(jiān)督機制,有利于防止道德風險和逆向選擇的發(fā)生,具有較低的信息成本和監(jiān)督成本[10];也有利于提高林業(yè)經(jīng)營者抵御風險的能力,提高林農(nóng)的保障水平,維護林農(nóng)利益。在1982年到2016年的“一號文件”中有兩年提到互助合作保險。2009年的“一號文件”提出鼓勵在農(nóng)村發(fā)展互助合作保險。由于互助合作保險主要是林農(nóng)之間的互助互濟,并不以盈利為目的,這種形式在中國比商業(yè)保險形式更適合林農(nóng)的保險意識和思想水平,更容易被林農(nóng)接受[11];2014年的“一號文件”提出鼓勵開展多種形式的互助合作保險。在2011年全國首創(chuàng)的保險互助社即慈溪市龍山鎮(zhèn)伏龍農(nóng)村保險互助社成立后,2013年9月寧波市也先后有8個村設立了農(nóng)村保險互助社。由此可見,中央政府已經(jīng)認識到互助合作保險對林業(yè)及農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要性,并采取了相應的措施。

3 建議與展望

在中央“一號文件”的指導下,政策性森林保險從無到有。集體林權制度改革明確了經(jīng)營主體,促進了森林保險的發(fā)展,政策的支持促進了政策性森林保險的推廣與應用。但是,一種制度的創(chuàng)新與變革往往伴隨著多方的博弈行為,并且受該制度在實踐中的成本與收益的限制[12]。在梳理歷年的“一號文件”關于政策性森林保險政策的基礎上,結合中國政策性森林保險的現(xiàn)狀,預測其政策走向。

3.1 加強信息共享機制建設

中國絕大部分森林資源集中分布于東北、西南等邊遠山區(qū)和臺灣山地及東南丘陵。有關森林災害的歷史數(shù)據(jù),因地域、種類的不同,分散在各省市的各個部門,如氣象部門、林業(yè)部門等,缺乏專人匯集整理[7]。因此,建議中央政府建立林業(yè)經(jīng)營者、林業(yè)部門及保險公司等金融部門的信息共享機制,加快森林災害、抵押、采伐等信息的電子化管理進程,使保險公司能夠根據(jù)全國森林的實際情況開發(fā)合理的保險產(chǎn)品,并根據(jù)災害的種類開發(fā)多樣性的保險產(chǎn)品,滿足林農(nóng)對森林保險多樣性的需求。林農(nóng)也可以通過這個信息共享系統(tǒng)了解全國森林災害的情況,提前對森林做好相應的防范措施,更多地保障林農(nóng)的利益,保護中國的森林資源。此外,也可以參考日本的相關做法,根據(jù)全國林地檔案和森林資源調(diào)查資料,制定全國統(tǒng)一的標準,如林木價值標準和保險費率,使理賠申請和獲賠的周期變短[13]。

3.2 加強政策性森林保險政策配套措施建設

加強政策性森林保險配套措施建設是強化森林保險工作的緊迫任務。從歷年的“一號文件”的政策可以看出,關于中國政策性森林保險配套措施建設的政策有些欠缺。中國政策性森林保險的發(fā)展過程很短,存在著配套措施不完善的問題,例如培訓機構和認定機構的缺失、不健全的定損制度以及不規(guī)范的理賠標準。鑒于此,建議中央政府加強政策性森林保險配套措施建設,引導中國各地林業(yè)部門建立政策性森林保險技術培訓機構,給保險公司相關工作人員免費提供林業(yè)相關技術培訓;由政府出面設立專業(yè)的林業(yè)勘察評估機構,如芬蘭的損失評估工作一般由作為第三方的林務員或林業(yè)技術員承擔,體現(xiàn)了公平性等;建立統(tǒng)一的森林保險理賠標準制度,簡化理賠程序,縮短理賠周期;繼續(xù)完善健全集體林權制度,明確集體林地經(jīng)營權與林木所有權,有利于林業(yè)經(jīng)營者作為投保人,積極參加政策性森林保險。

3.3 完善森林保險補貼政策

通過梳理1982年到2016年的“一號文件”可知,中國政府對政策性森林保險的補貼政策主要集中在保費補貼上,補貼方式單一。此外,2013年的“一號文件”提出重點國有林區(qū)森林保險保費補貼試點;2014年的“一號文件”提出有條件的地方提供補貼??梢姡袊咝陨直kU的補貼范圍還不全面,并不是針對全國的普遍地區(qū)。鑒于此,首先,中國政府在制定政策時,可以參照一些國外的做法,補償保險公司的經(jīng)營成本,比如美國政府提供30%的業(yè)務費補貼給承辦林業(yè)保險的私人保險公司[14]。當保險公司舉行政策性森林保險的宣傳活動時,政府應對其活動成本進行補貼。其次,擴大補貼范圍。擴大森林保險的補貼廣度,提高保費的補貼深度,使全國的政策性森林保險同步發(fā)展。再次,加大財政扶持力度,為參保林農(nóng)提供優(yōu)惠政策,如減免林業(yè)稅、提高森林生態(tài)效益補償標準、提供免息貸款等。最后,結合2012年四川省試點的“無賠款優(yōu)待”政策取得了良好成效,建議在全國適當?shù)牡貐^(qū)推行該政策,激勵林農(nóng)的參保意識。

3.4 健全森林巨災風險分散機制

中國在集體林權制度改革后,農(nóng)民擁有了林地的經(jīng)營權和林木所有權,并成為了林業(yè)經(jīng)營的主體[15]。因此,當森林發(fā)生災害時,受損失最大的就是林農(nóng)。農(nóng)業(yè)已經(jīng)建立政府財政支持、封頂賠付、購買再保險等巨災風險分散模式,部分省份已經(jīng)形成比較規(guī)范的農(nóng)業(yè)巨災風險準備金制度[16]。因此,健全森林巨災風險分散機制已然迫在眉睫。針對中國森林的基本情況,中央政府在健全森林巨災風險分散機制時,可參照國外的一些經(jīng)驗,成立再保險公司或者由金融主體提供一定的資金支持,如瑞典林業(yè)保險一般由私營商業(yè)保險公司和聯(lián)營再保險公司共同承擔[17];日本多數(shù)金融主體如銀行、保險公司等共同為森林災害損失做補償,使森林得以永續(xù)經(jīng)營,使林業(yè)經(jīng)營者有安全感[18]。此外,2016年的“一號文件”針對農(nóng)業(yè),提出了“保險+期貨”概念,把農(nóng)業(yè)保險資金和農(nóng)業(yè)融資業(yè)務結合,更進一步發(fā)展農(nóng)業(yè)融資的創(chuàng)新模式。為完善森林巨災風險分散機制,建議把“保險+期貨”這一模式同樣地應用到林業(yè)之中?!氨kU+期貨”模式的應用可以使林業(yè)經(jīng)營者轉(zhuǎn)移來的風險全部或部分再轉(zhuǎn)移到期貨市場投資者身上,保險公司可以通過購買看跌期權來分散保險巨額賠付風險??傊?,有效的巨災風險分散機制應該是由多方參與來分散巨災風險損失的壓力,促進中國林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[19]。

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10.16832/j.cnki.1005-9709.2017.03.010

2017-01-05

國家自然科學基金資助項目(71273215)、國家社會科學基金資助項目(14XJY012)

李文會(1992-),女,河南商丘人,碩士研究生,從事林業(yè)經(jīng)濟管理方面的研究,(電話)18736073467,(E-mail)1316713098@qq.com。

張連剛(1977-),男,河南南陽人,副教授,博士,碩士生導師,從事林業(yè)經(jīng)濟管理方面的研究,(電話)18288758081,(E-mail)18288758081@qq.com。

F326.23

A

1005-9709(2017)03-0055-05

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