杜孝珍

（天津師范大學(xué)，天津300387）

影響民族地區(qū)公共沖突治理的主要因素及政府有效治理*

杜孝珍

（天津師范大學(xué)，天津300387）

公共沖突是事關(guān)公共利益的沖突。隨著社會(huì)變遷與利益格局變化，我國(guó)公共沖突問(wèn)題日益凸顯?；谔厥獾牡乩砦恢煤投嗝褡?、多宗教的文化背景，民族地區(qū)的沖突治理問(wèn)題更為復(fù)雜。有效治理沖突是民族地區(qū)各族群眾的期望，也是推動(dòng)全國(guó)沖突治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和總體國(guó)家安全觀的核心要義。目前，國(guó)際地緣政治、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民族宗教文化以及傳統(tǒng)管理體制是影響民族地區(qū)沖突治理的主要因素，需要治理主體創(chuàng)新理念、嚴(yán)厲打擊“三股勢(shì)力”、探索長(zhǎng)效機(jī)制、構(gòu)建開(kāi)放式治理格局來(lái)因地制宜地有效治理公共沖突，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安。

民族地區(qū)；公共沖突；公共沖突治理；影響因素

沖突是意見(jiàn)不一致所導(dǎo)致的矛盾和對(duì)立，公共沖突是指事關(guān)公共利益的沖突。①公共沖突是典型的公共政策問(wèn)題。根據(jù)陳慶云對(duì)政策問(wèn)題的界定②，本文認(rèn)為公共沖突應(yīng)具有五個(gè)核心要素：第一，它是客觀的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，即沖突涉及的事項(xiàng)是公共事項(xiàng)或危害公共安全、公共秩序等公共利益的個(gè)體間事項(xiàng)。第二，它被主觀察覺(jué)與認(rèn)知。少數(shù)權(quán)威人士或大多數(shù)民眾覺(jué)察或認(rèn)知到差異、矛盾及沖突的存在。第三，它體現(xiàn)了價(jià)值、利益與規(guī)范的沖突。主體感覺(jué)到權(quán)利被剝奪、被侵犯，相對(duì)剝奪感越大，產(chǎn)生沖突的可能性就越大。第四，它是團(tuán)體的活動(dòng)與力量。一般表現(xiàn)為群體性的政治沖突、勞資糾紛、社區(qū)沖突、征地拆遷沖突等。第五，它是政府有必要解決的。沖突危及公共利益，是屬于政府“要管的”，同時(shí)沖突的控制與化解在政府能力范圍之內(nèi)，屬于政府“管得了的”。

公共沖突被賦予了雙向功能——影響社會(huì)穩(wěn)定的負(fù)面功能和建設(shè)性的正面功能，尤其是非對(duì)抗性沖突以及利益性沖突在一定程度上會(huì)發(fā)揮“報(bào)警器”與“減壓閥”的作用。任何一個(gè)社會(huì)都不可能完全消弭公共沖突。公共沖突治理的目的在于將公共沖突限定在理性、可控的范圍之內(nèi)，增強(qiáng)其正面功能、減弱其負(fù)面功能，最大限度地增進(jìn)公共利益。公共沖突治理包括相互區(qū)別又相互依賴的三個(gè)層次，即沖突處置、沖突化解和沖突轉(zhuǎn)化。沖突處置是第一層次，主要功能是控制沖突，快速降溫，防止升級(jí)蔓延。第二層次是沖突化解，主要功能是緩和緊張關(guān)系，促進(jìn)各方合作。第三層是次沖突轉(zhuǎn)化，最關(guān)鍵，要找出根本原因，從源頭上遏制沖突產(chǎn)生。③

基于特殊的地理位置和多民族、多宗教的文化背景，民族地區(qū)的沖突治理問(wèn)題更為復(fù)雜。有效治理沖突是民族地區(qū)各族群眾的期望，也是推動(dòng)全國(guó)沖突治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和總體國(guó)家安全觀的核心要義。民族地區(qū)公共沖突具有哪些特點(diǎn)、有哪些影響因素？當(dāng)沖突與矛盾成為社會(huì)常態(tài)后，如何對(duì)其進(jìn)行常規(guī)性的，而非應(yīng)急性的管理？除了司法調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解這些傳統(tǒng)的矛盾化解途徑之外，還有哪些沖突控制與化解的制度增量？這些問(wèn)題都成為有效治理民族地區(qū)公共沖突必須要解決的問(wèn)題。

一、民族地區(qū)公共沖突的特點(diǎn)

隨著社會(huì)變遷與利益格局變化，我國(guó)公共沖突的類型日益多樣化、復(fù)雜化。就民族地區(qū)而言，這種復(fù)雜性不僅帶有全國(guó)的普遍性，也帶有自身的獨(dú)特性。

（一）政治性沖突形勢(shì)依然嚴(yán)峻

邊疆民族地區(qū)歷來(lái)是我國(guó)國(guó)土安全和政治安全的戰(zhàn)略屏障。與國(guó)內(nèi)其它地區(qū)不同，民族地區(qū)在沖突類型不斷多樣化的同時(shí)，政治性沖突形勢(shì)依然嚴(yán)峻。以新疆為例，“7·5”暴力恐怖事件以來(lái)，新疆的社會(huì)形勢(shì)整體可控、整體向好，但仍處于“三期疊加”時(shí)期（暴力恐怖活動(dòng)活躍期、反分裂斗爭(zhēng)激烈期、干預(yù)治療陣痛期），“三股勢(shì)力”對(duì)于新疆社會(huì)穩(wěn)定的威脅依然存在。僅2014年上半年，新疆就連續(xù)發(fā)生了十幾起嚴(yán)重襲擊事件，遠(yuǎn)超往年平均值，新疆乃至全國(guó)的社會(huì)安全成本不斷上升。④2014年，新疆公安干警的犧牲率是全國(guó)公安干警的5.4倍；新疆基層干部猝死在工作崗位上的有230多人，大大超過(guò)全國(guó)平均數(shù)；⑤2013至2016年新疆公安戰(zhàn)線犧牲干警127名。

新疆暴恐活動(dòng)具有強(qiáng)烈的政治目的，以團(tuán)伙式、家族式、獨(dú)狼式對(duì)社會(huì)公眾、公共權(quán)力部門、公共交通等實(shí)施犯罪。2015年以來(lái)，在中央和新疆維吾爾自治區(qū)政府和各族群眾的共同努力下，打擊“三股勢(shì)力”和加強(qiáng)綜合治理的措施成效顯現(xiàn)，暴力恐怖事件呈明顯下降趨勢(shì)。除2016年皮山縣“9· 10”暴力恐怖事件、墨玉縣“12·29”襲擊縣委大院事件、2017年皮山縣“2·14”暴力襲擊事件外，絕大多數(shù)暴恐活動(dòng)在萌芽狀態(tài)就被打掉。但是，暴恐活動(dòng)產(chǎn)生的深層根源不會(huì)在短期內(nèi)消失，特別是在嚴(yán)打高壓態(tài)勢(shì)下，還會(huì)出現(xiàn)一些新的變形。因此，民族地區(qū)公共沖突治理的重點(diǎn)依然是有效控制和處置突發(fā)性危機(jī)事件，將暴恐事件的危害降到最低點(diǎn)。

（二）利益性沖突呈加速度增長(zhǎng)

在與全國(guó)共同建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，民族地區(qū)的社會(huì)轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)變化、體制改革不斷推進(jìn)，勞資糾紛、征地矛盾等利益性沖突也呈加速度增長(zhǎng)。學(xué)者蒲曉剛對(duì)多民族地區(qū)社會(huì)利益矛盾成因問(wèn)題進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，當(dāng)問(wèn)及“多民族地區(qū)社會(huì)利益矛盾的主要原因”時(shí)，90．85%的被調(diào)查者選擇“經(jīng)濟(jì)原因”，其它選項(xiàng)占比從高到低依次為65．24%選擇“官民沖突”，選擇“民族宗教沖突”“政策或法律缺失”“資源環(huán)境沖突”以及“文化沖突”的比例分別為39．93%、39．63%、36．59%和27．13%。⑥問(wèn)卷調(diào)查顯示，多民族地區(qū)的沖突是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民族、宗教、資源等多重因素疊加的結(jié)果，由經(jīng)濟(jì)原因?qū)е碌睦嫘詻_突越來(lái)越突出。

（三）公共沖突事件的誘因交叉疊加

民族地區(qū)存在兩種沖突事件，即一般沖突事件和敵對(duì)勢(shì)力策劃的、具有分裂國(guó)家性質(zhì)的暴力恐怖事件。在以往較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，這兩種沖突事件基本發(fā)生在各自不同的領(lǐng)域，交叉疊加不多，相互影響也較小。但近年來(lái)，兩種沖突相互疊加、催化及轉(zhuǎn)換的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?！叭缫恍┛缇匙咚轿锲房赡軙?huì)成為極端勢(shì)力所需的暴恐、通信器材；部分地下講經(jīng)活動(dòng)或非法宗教聚集，可能會(huì)演變?yōu)闃O端思想傳播和暴恐活動(dòng)策劃的溫床；非法越境人員中有一部分就是出境接受極端組織培訓(xùn)或參加‘圣戰(zhàn)’的成員；普通的民間糾紛、治安問(wèn)題也會(huì)被別有用心地賦予民族宗教色彩；這其中最重要的原因是分裂主義勢(shì)力改變了活動(dòng)策略，刻意利用邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中各種階段性問(wèn)題，制造或擴(kuò)大社會(huì)矛盾，煽動(dòng)族群間仇視情緒，并借力犯罪勢(shì)力獲取資源?！雹?/p>

以地下講經(jīng)活動(dòng)為例，法律規(guī)定違反宗教法規(guī)，擅自開(kāi)辦經(jīng)文學(xué)校，私帶宗教學(xué)生屬于非法宗教活動(dòng)。但“三股勢(shì)力”依然通過(guò)非法私辦經(jīng)文學(xué)校，利用信教群眾樸素的宗教感情，宣揚(yáng)民族分裂、極端宗教和暴力恐怖思想，進(jìn)行滲透破壞活動(dòng)。近年來(lái)，地下講經(jīng)活動(dòng)的隱蔽性、分散性、異地性和流動(dòng)性等特征越發(fā)明顯。有的甚至在沙漠深處挖地道進(jìn)行非法講經(jīng)，預(yù)約教經(jīng)、主動(dòng)上門送經(jīng)、網(wǎng)絡(luò)教經(jīng)、家庭式教經(jīng)等方式不斷出現(xiàn)。此外，有些講經(jīng)點(diǎn)專門招收幼兒，具有極大的危害性。據(jù)天山網(wǎng)報(bào)道，2012年6月6日，和田公安機(jī)關(guān)接到群眾舉報(bào)，稱其孩子和數(shù)名兒童被非法教經(jīng)點(diǎn)控制。解救過(guò)程中，犯罪嫌疑人引燃爆燃裝置，引發(fā)火災(zāi)。公安民警奮力滅火，54名兒童全部被解救，其中12名燒傷兒童被迅速送往醫(yī)院救治。⑧“非法宗教活動(dòng)易導(dǎo)致宗教狂熱，宗教狂熱易導(dǎo)致宗教極端思想，宗教極端思想易導(dǎo)致暴力恐怖犯罪事件的發(fā)生?！雹?/p>

二、影響民族地區(qū)公共沖突治理的主要因素

民族地區(qū)的公共沖突事件，即使是與其它地區(qū)相同的沖突類型，由于與特殊的地緣位置、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、民族宗教文化等因素疊加也會(huì)變得更為復(fù)雜。

（一）國(guó)際地緣政治因素

敵對(duì)勢(shì)力的滲透與煽動(dòng)以及特殊的地緣位置是民族地區(qū)公共沖突治理環(huán)境與國(guó)內(nèi)其它區(qū)域的顯著區(qū)別之一，這也增加了公共沖突有效治理的難度和強(qiáng)度。

1.敵對(duì)勢(shì)力的滲透、煽動(dòng)與操控

縱觀民族地區(qū)多起公共沖突事件，背后都有國(guó)內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力在操縱，他們借口人權(quán)、宗教、民族等問(wèn)題，推波助瀾，制造分裂，嚴(yán)重影響民族地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和公共安全?！?·11”事件以來(lái)，美國(guó)為了控制中西亞地區(qū)，把新疆作為對(duì)我國(guó)實(shí)施“分化、西化”戰(zhàn)略的突破口，利用多種途徑進(jìn)行滲透、顛覆。

一是利用政治性、宗教類非法出版物和反動(dòng)宣傳品散布民族分裂、宗教極端和暴力恐怖主義思想。首先，傳播渠道隱蔽性強(qiáng)。由公開(kāi)出售轉(zhuǎn)為地下銷售；由推銷到免費(fèi)贈(zèng)送；由經(jīng)濟(jì)為目的轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉螢槟康?。其次，?lái)源途徑廣泛，跨地、跨省、甚至跨國(guó)界的情況越來(lái)越突出。第三，種類繁多。呈現(xiàn)出規(guī)模化、專業(yè)化、集團(tuán)化、高科技化的發(fā)展趨勢(shì)。第四，傳播媒介多樣化。隨著信息科技的發(fā)展，非法出版物和反動(dòng)宣傳品的傳播由圖書(shū)、報(bào)刊和音像制品等傳統(tǒng)介質(zhì)，向網(wǎng)絡(luò)音視頻、移動(dòng)存儲(chǔ)介質(zhì)等電子產(chǎn)品轉(zhuǎn)移⑩。更為關(guān)鍵的是這些非法制作、傳播、銷售的影視作品和電子產(chǎn)品與非法宗教活動(dòng)相互交織，催生宗教極端思想和暴力恐怖活動(dòng)不斷升級(jí)。2014年“7·30”大毛拉遇害案中，以艾尼·艾山為首的暴徒以實(shí)施恐怖活動(dòng)為目的，非法聚集，聽(tīng)、看暴恐音視頻，實(shí)施殺害愛(ài)國(guó)宗教人士。

二是利用組織化手段加劇滲透。除了“東伊運(yùn)”等境外宗教極端組織之外，“伊扎布特”“伊吉拉特”是近年來(lái)“三股勢(shì)力”向我國(guó)實(shí)施滲透顛覆的主要組織化手段?！耙良亍笔且了固m極端組織，極力鼓吹出境參與“圣戰(zhàn)”，即境內(nèi)宗教極端分子設(shè)法出境，投靠境外“東伊運(yùn)”等恐怖組織，接受暴恐訓(xùn)練后潛回境內(nèi)，建立組織，發(fā)展成員，實(shí)施暴恐活動(dòng)。該組織以宗教思想較為濃厚的年輕人，尤其是在校學(xué)生為主要發(fā)展對(duì)象。

三是將婦女、青少年、黨員干部、宗教人士作為重點(diǎn)對(duì)象。他們有針對(duì)性地將貧困學(xué)生、學(xué)生黨團(tuán)員、干部和學(xué)習(xí)成績(jī)好的學(xué)生作為重點(diǎn)對(duì)象，以資助貧困生等方式進(jìn)行滲透。他們簡(jiǎn)化宗教形式，一方面用宗教沖擊學(xué)校教育，慫恿學(xué)生到宗教場(chǎng)所做禮拜；另一方面鼓勵(lì)學(xué)生在接受學(xué)校教育過(guò)程中用默默誦讀經(jīng)文方式做禮拜，達(dá)到控制學(xué)生思想的目的?。二是提出所謂“婦女行動(dòng)”的口號(hào)，企圖讓婦女成為非法宗教活動(dòng)的主力或破壞活動(dòng)的直接實(shí)施者。三是迫使黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部信教，并通過(guò)黨員信教，向基層組織滲透。四是拉攏清真寺主持，爭(zhēng)奪宗教領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，對(duì)不屈從壓力，堅(jiān)持原則，特別是擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度，維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的愛(ài)國(guó)宗教人士進(jìn)行人身攻擊，甚至謾罵、威脅和暗殺。

2.特殊的地緣位置與歷史淵源

我國(guó)與十幾個(gè)國(guó)家接壤，陸地邊界線2.28萬(wàn)公里，其中，有1.9萬(wàn)公里在民族地區(qū)。全國(guó)123個(gè)邊境縣幾乎都在民族地區(qū)，有34個(gè)民族與境外同一民族跨界而居。?與國(guó)內(nèi)其它地區(qū)沖突治理主要涉及政治安全與社會(huì)安全，即對(duì)內(nèi)安全不同，民族地區(qū)更要注意在經(jīng)濟(jì)全球化背景下安全問(wèn)題的跨境性，即對(duì)外安全問(wèn)題。新疆擁有3500公里長(zhǎng)的邊境線和6個(gè)過(guò)貨口岸，占我國(guó)陸地邊界的七分之一。世居的少數(shù)民族與毗鄰的中亞五國(guó)在語(yǔ)言、民族、宗教、風(fēng)俗等方面較為相似，甚至存在著同宗同源的關(guān)系。地理位置與民族宗教的緊密聯(lián)系使得中亞五國(guó)的安全格局會(huì)對(duì)新疆及西北邊疆產(chǎn)生巨大影響。此外，西南和西北民族地區(qū)分別毗鄰世界上兩大毒源地——“金三角”和“金新月”，是毒品入境的必經(jīng)區(qū)域和毒品犯罪的重災(zāi)區(qū)。走私、軍火交易、人口買賣、宗教文化滲透等案發(fā)數(shù)量越來(lái)越多，公共沖突的誘因不斷增加。特殊的地緣位置要求民族地區(qū)的各級(jí)政府具有寬廣的國(guó)際眼光和普遍聯(lián)系的思維，從關(guān)注內(nèi)部不穩(wěn)定因素向關(guān)注內(nèi)外不穩(wěn)定因素及其互動(dòng)轉(zhuǎn)變，提升公共沖突治理水平。

（二）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展因素

新中國(guó)成立60多年來(lái)，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力不斷增強(qiáng)，社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期。但與此同時(shí)，由于民族地區(qū)大多地處山區(qū)及邊疆地區(qū)，地理環(huán)境較為惡劣，交通、電力等基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。雖然國(guó)家不斷加大對(duì)民族地區(qū)發(fā)展的投入力度，但特殊自然地理?xiàng)l件造成的發(fā)展困境一時(shí)難以克服，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與其他省份尤其是東部沿海地區(qū)存在較大差距。如表1所示，全國(guó)八個(gè)主要民族地區(qū)中，除內(nèi)蒙古自治區(qū)外，其它民族地區(qū)2015年人均GDP和居民可支配收入均低于全國(guó)平均水平，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的差距更大。

表1 主要民族地區(qū)人均GDP及居民可支配收入情況（2015年）

“收入分配差距大的社會(huì)比收入分配差距小的社會(huì)顯得缺少親善、缺少信任度和充滿敵意。因?yàn)椴还降氖杖敕峙涫谷藗兏菀赘惺艿綁毫凸陋?dú)，更容易苦惱和精神不安。相反，越是收入分配公平的社會(huì)，社會(huì)凝聚力就越強(qiáng)?！?收入分配差距在一定程度上會(huì)成為影響社會(huì)心理、形成差異與落差的一大誘因。

另外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在一定程度上也影響著社會(huì)保障的供給水平。截至2014年底，云南省共有專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)1328個(gè)，公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員25406人，每千常住人口公共衛(wèi)生人員數(shù)為0.54，低于0.64的全國(guó)平均水平。?另外，由于底子薄、歷史欠賬較多等原因，民族地區(qū)公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平也低于全國(guó)平均水平。2015年全國(guó)電視節(jié)目綜合人口覆蓋率98.77%，廣播節(jié)目綜合人口覆蓋率98.17%。全國(guó)八個(gè)主要民族地區(qū)中，除內(nèi)蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)外，其它民族地區(qū)均低于全國(guó)平均水平。2015年全國(guó)人均擁有公共圖書(shū)館藏量0.61冊(cè)，除青海省、寧夏回族自治區(qū)外，其它民族地區(qū)也均低于全國(guó)平均水平，與上海、北京等地的差距更大（見(jiàn)表2）。2015年廣西壯族自治區(qū)互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)人數(shù)1761萬(wàn)，居八個(gè)主要民族地區(qū)之首。西藏囿于特殊的地理?xiàng)l件制約，只有142萬(wàn)。廣東與山東分別為7768萬(wàn)和4789萬(wàn)（見(jiàn)圖1）。還有一個(gè)問(wèn)題是民族地區(qū)的大多數(shù)邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)都可以清晰地收聽(tīng)或收看到接壤國(guó)家的廣播電視節(jié)目，而收聽(tīng)或收看到我國(guó)廣播電視節(jié)目情況卻不容樂(lè)觀。至2011年，電視已在新疆克孜勒蘇柯?tīng)柨俗巫灾沃菟朽l(xiāng)鎮(zhèn)得到普及，但是柯?tīng)柨俗握Z(yǔ)電視語(yǔ)種覆蓋率不到10%，柯?tīng)柨俗握Z(yǔ)廣播每天只有2個(gè)小時(shí)。除三縣一市外，克州所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都看不到柯語(yǔ)電視節(jié)目。?邊境居民不能及時(shí)了解黨的政策和感知國(guó)家發(fā)展繁榮的進(jìn)程，在一定程度上會(huì)影響民眾的文化歸屬感和國(guó)家歸屬感。

表2 廣播電視節(jié)目綜合人口覆蓋及人均擁有公共圖書(shū)館藏情況(2015年)

圖1 互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)人數(shù)統(tǒng)計(jì)圖(2015年)

社會(huì)心理是對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及政治上層建筑的一種不系統(tǒng)的、不定型的、自發(fā)的反映形式，在一定的社會(huì)生活實(shí)踐中形成，又作用于社會(huì)生活實(shí)踐。民生需求心理是對(duì)社會(huì)物質(zhì)生活條件的直接反映。民族地區(qū)的收入差距及社會(huì)保障服務(wù)水平的不平衡造成人們的民生需要得不到有效滿足，不僅會(huì)挫傷各族群眾的創(chuàng)造熱情，而且會(huì)使人們心理失衡，甚至產(chǎn)生不滿、質(zhì)疑、反叛、剝奪感等消極心理。一旦被敵對(duì)勢(shì)力所利用，勢(shì)必會(huì)對(duì)民族地區(qū)的公共安全帶來(lái)巨大影響。正如學(xué)者馬鳳強(qiáng)所說(shuō)：“相對(duì)落后的經(jīng)濟(jì)和文化，弱化了一些少數(shù)民族群眾對(duì)黨和政府的信賴感，也為民族分裂分子挑撥民族關(guān)系、煽動(dòng)民族情緒、攻擊黨和政府提供了口實(shí)?！?

（三）民族宗教文化因素

由于不同民族和宗教并存，民族地區(qū)成為各民族思想與文化碰撞、交流和融合的交匯點(diǎn)，社會(huì)影響因素多樣性、豐富性、復(fù)雜性較為顯著。因此，民族地區(qū)公共沖突治理需要考慮到民族心理、文化、習(xí)俗及宗教信仰等諸多因素。

信念、價(jià)值或利益上的差異是沖突的主要表現(xiàn)。民族地區(qū)中的各個(gè)民族都有各自獨(dú)特的民族文化和風(fēng)俗習(xí)慣，有些民族還有自己的宗教信仰。應(yīng)該說(shuō)，各民族文化都是中華文化的重要組成，都是中華文化中的瑰寶，但相異的多元文化使得多民族地區(qū)的居民在民族交往的過(guò)程中有可能會(huì)引發(fā)摩擦和矛盾。據(jù)學(xué)者蒲曉剛調(diào)查，61%的被調(diào)查者傾向于與本民族做鄰居；不會(huì)其他民族語(yǔ)言的占38%；愿意與其他民族交往的占78%，但在交往過(guò)程中存在一些障礙性因素，如語(yǔ)言不通(76%)、宗教信仰不同(6%)、風(fēng)俗習(xí)慣差異(14%)等。?一般來(lái)講，居住格局、語(yǔ)言相通情況、民族交往意愿等不僅是衡量民族關(guān)系的重要指標(biāo)，也是判斷分析民族交往、溝通、融合情況的參考系數(shù)。相較于其它地區(qū)，民族地區(qū)出現(xiàn)差異的影響因素更為復(fù)雜。

另外，境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力以宗教為掩護(hù)，大肆宣揚(yáng)宗教極端思想，進(jìn)行滲透顛覆活動(dòng)，致使民族地區(qū)的治理環(huán)境越發(fā)繁復(fù)?！霸谛陆?，宗教極端思想已經(jīng)影響到了信教群眾正常的生活秩序。如結(jié)婚不允許跳舞、喪事不允許哭泣、結(jié)婚不領(lǐng)取政府頒發(fā)的結(jié)婚證、離婚也不領(lǐng)取離婚證，而是通過(guò)宗教念經(jīng)?！?另外，“‘泛清真化’是目前‘三股勢(shì)力’在新疆發(fā)起的又一場(chǎng)無(wú)硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)。所謂泛清真化，就是一切物品都要是清真的。目前，在新疆出現(xiàn)了清真菜刀、清真牙膏、清真馬路、清真銀行、清真錢幣、清真結(jié)婚證等讓人匪夷所思的現(xiàn)象。一些群眾受到泛清真化的影響，不走政府修建的馬路，認(rèn)為不清真；不住政府修建的安居房，認(rèn)為不清真；不去政府修建的銀行，認(rèn)為不清真等等?！?“三股勢(shì)力”企圖假借宗教教義之名，制造極端宗教氛圍，嚴(yán)重破壞了正常的社會(huì)秩序和治理環(huán)境。

（四）傳統(tǒng)管理體制因素

我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的復(fù)合時(shí)期，新舊體制和觀念激烈地碰撞與交鋒，并在一定程度上引發(fā)沖突能量不斷升高。一方面，公共沖突問(wèn)題異常突出；另一方面，有效的新治理模式尚未形成，新舊體制之間未能及時(shí)銜接、需求與供給之間未能有效彌合，為公共沖突的爆發(fā)提供了“政治機(jī)會(huì)”。

1.社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致傳統(tǒng)沖突管理體制效能弱化

社會(huì)變遷是當(dāng)前我國(guó)公共沖突頻發(fā)的一般客觀因素。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，使我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)從縱向等級(jí)制約的行政化結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槠綑?quán)相互制約的社會(huì)化結(jié)構(gòu)。這一變化一方面導(dǎo)致公共沖突形態(tài)由行政化轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)化，另一方面也使傳統(tǒng)沖突管理體制的管理效能趨于弱化（見(jiàn)表3）。?

表3 沖突治理體制由行政主導(dǎo)向社會(huì)主導(dǎo)的變遷

在日益社會(huì)化的治理結(jié)構(gòu)下，傳統(tǒng)沖突管理體制的負(fù)面效應(yīng)日益凸顯。例如，在傳統(tǒng)行政化的社會(huì)機(jī)構(gòu)中，對(duì)處置結(jié)果不服的一方會(huì)逐級(jí)上訪，表達(dá)訴求。由于沖突各方都是“單位人”，對(duì)單位有全方位的依附關(guān)系，因此單位有能力也有權(quán)力調(diào)解、轉(zhuǎn)化甚至終止個(gè)體上訪的意愿與行為。但在目前社會(huì)化的結(jié)構(gòu)中，沖突各方不再對(duì)工作單位有全方位的依附關(guān)系。因此，只要還有上訪的空間，就會(huì)一直上訪，導(dǎo)致“無(wú)終局效應(yīng)”。再如，改革開(kāi)放以來(lái)，各級(jí)政府職能不斷優(yōu)化，不再大包大攬，同時(shí)也不再掌握全部資源。在這一情況下，如果政府依然要繼續(xù)承擔(dān)改革開(kāi)放前沖突管理的全部職責(zé)，就會(huì)產(chǎn)生“失信效應(yīng)”，即政府部門控制成本的上升與成效的下降使政府權(quán)威受到質(zhì)疑，進(jìn)而喪失民眾信任。?尤其是在民族地區(qū)目前“低成本作案和高成本維穩(wěn)”的成本逆差狀態(tài)下，更需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政化的沖突管理理念，探索實(shí)施有效的新治理模式。

2.“體制性遲鈍”與“利益性遲鈍”

目前民族地區(qū)公共沖突治理水平與治理主體的能力、觀念有密切關(guān)系。個(gè)別治理失當(dāng)行為不僅不能有效化解沖突，反而會(huì)激化矛盾。例如黃豁、朱立毅等學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，在沖突萌芽和聚集的初期，個(gè)別基層部門反應(yīng)遲鈍、信息失真、處理失當(dāng)?shù)取绑w制性遲鈍”行為，往往會(huì)導(dǎo)致“小事拖大，大事拖炸”。?由于個(gè)別基層干部缺乏勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木?，缺乏處置沖突的能力，小事不作為，大事不敢為，喪失了將矛盾化解在萌芽階段的最佳時(shí)機(jī)。郝宇青提出了對(duì)沖突化解更為不利的“利益性遲鈍”。利益性遲鈍是指一些黨政官員權(quán)力觀、利益觀出現(xiàn)偏差，私心過(guò)重，漠視民眾的利益。在面對(duì)因民眾利益要求而引發(fā)的群體性事件時(shí)，對(duì)上謊報(bào)欺瞞，對(duì)下無(wú)動(dòng)于衷，處置方式簡(jiǎn)單粗暴，導(dǎo)致沖突升級(jí)。?

三、民族地區(qū)公共沖突治理的完善途徑

多年來(lái)，民族地區(qū)各級(jí)政府為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安，一直積極防范和化解各類社會(huì)矛盾，探索有效治理公共沖突的方式方法并取得了顯著的成效。但是由于受到諸多因素影響，依然存在一些問(wèn)題。因此，因地制宜采取措施，不斷完善本地區(qū)的公共沖突治理體系是民族地區(qū)各級(jí)政府的一項(xiàng)核心任務(wù)。

（一）創(chuàng)新沖突治理理念

一是因地制宜。由于地理和歷史等原因，民族地區(qū)的沖突治理應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐鼐壩恢?、?jīng)濟(jì)社會(huì)狀況、民族宗教狀況、資源稟賦和生態(tài)約束等來(lái)綜合考量，從民族地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，因地制宜地推進(jìn)沖突治理科學(xué)化。二是系統(tǒng)治理。沖突猶如社會(huì)矛盾“冰山”的一角，通常以對(duì)抗性沖突、群體性事件等形式出現(xiàn)，但反映的卻是社會(huì)發(fā)展中的深層矛盾與深層問(wèn)題。因此，沖突治理不能只停留在外在表現(xiàn)形式，而要考察分析導(dǎo)致沖突發(fā)生的深層社會(huì)原因，并用系統(tǒng)的治理理念和思路來(lái)有效治理沖突。三是有的放矢?！拔灏谚€匙”是針對(duì)性地解決民族地區(qū)矛盾沖突的有效方式。它的內(nèi)涵是：“思想的問(wèn)題用思想的方法去解決，文化的問(wèn)題用文化的方式去解決，習(xí)俗的問(wèn)題用尊重的態(tài)度去對(duì)待，宗教的問(wèn)題按照宗教的規(guī)律去做好工作，暴恐的問(wèn)題用法治和嚴(yán)打的方式去解決?！?四是因勢(shì)利導(dǎo)。即建立合理的引導(dǎo)機(jī)制，使沖突得到有效轉(zhuǎn)化與化解。五是深層穩(wěn)定。從注重控制表層沖突向注重化解深層沖突轉(zhuǎn)變。六是依法治理。在治理公共沖突的過(guò)程中，單純依賴行政控制的手段，經(jīng)常走進(jìn)極端化的誤區(qū)：要么失之于軟，要么濫用暴力，黨和政府的權(quán)威性以及法律的尊嚴(yán)受到損害。在依法治國(guó)的時(shí)代，我們必須強(qiáng)調(diào)依法治理公共沖突。?

（二）依法嚴(yán)厲打擊暴力恐怖活動(dòng)和分裂勢(shì)力

首先，充分發(fā)揮國(guó)家專門機(jī)關(guān)的作用，錘煉克恐制暴的維穩(wěn)中堅(jiān)力量，對(duì)“三股勢(shì)力”、黑惡勢(shì)力以及危害大眾人身財(cái)產(chǎn)安全的惡性違法犯罪要堅(jiān)決打擊，絕不姑息。其次，加強(qiáng)國(guó)際反恐合作，壓縮“三股勢(shì)力”的國(guó)際生存空間。第三，構(gòu)建預(yù)防和打擊暴恐勢(shì)力的群防群治機(jī)制。2016年10月以來(lái)，烏魯木齊市建立了“治安巡控、接警出警、服務(wù)群眾、動(dòng)態(tài)掌握、法制宣傳、備勤處突”等職能為一體的新型便民警務(wù)機(jī)構(gòu)——便民警務(wù)站。每站配備民警、輔警，按照“定點(diǎn)執(zhí)勤、視頻巡控、車巡、步巡、便衣巡邏”五位一體的常態(tài)化巡控模式，開(kāi)展24小時(shí)無(wú)縫隙巡邏和接處警工作，確保第一時(shí)間、第一現(xiàn)場(chǎng)有效處置各類警情和案件。?目前，全疆各地都建立了便民警務(wù)站，大大提高了接警出警的速度。另外，新疆溫泉縣也積極探索維穩(wěn)分包機(jī)制。2016年以來(lái)，溫泉縣公安局實(shí)施“一分鐘打擊圈”“一鍵式報(bào)警五級(jí)聯(lián)動(dòng)”“十戶聯(lián)防”及“小網(wǎng)格織起穩(wěn)定安全網(wǎng)”等多項(xiàng)維穩(wěn)措施，極大地縮短了接派警時(shí)間，提高了接處警速度。這些創(chuàng)新與探索為民族地區(qū)建立群防群治機(jī)制提供了思路和啟示。

（三）完善公共沖突治理體系

科塞提出：“沖突制度化的社會(huì)更穩(wěn)定，整合程度更高，這種社會(huì)系統(tǒng)允許對(duì)立的要求迅速而直接地表達(dá)出來(lái)，能夠通過(guò)消除不滿的根源而不斷調(diào)整自身的結(jié)構(gòu)。”?一是加強(qiáng)沖突治理規(guī)范建設(shè)。要逐漸從行政規(guī)范中心轉(zhuǎn)向法律規(guī)范中心，同時(shí)促進(jìn)社會(huì)規(guī)范的發(fā)展和完善，形成層級(jí)分明、相互補(bǔ)充的沖突治理規(guī)范體系。二是促進(jìn)應(yīng)急管理與常規(guī)管理兩種態(tài)勢(shì)平衡運(yùn)行。應(yīng)急管理是暴力性沖突和沖突激化階段的有效選擇，但當(dāng)沖突還處于和平對(duì)抗方式時(shí)，則需要常規(guī)管理。目前在面對(duì)各種沖突以及沖突的各種態(tài)勢(shì)時(shí)，存在強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理而忽視常態(tài)管理的傾向。沖突管理過(guò)度應(yīng)急化易導(dǎo)致那些本來(lái)可以常規(guī)化管理的沖突激發(fā)為暴力對(duì)抗沖突。?三是促進(jìn)沖突控制與化解兩種手段的耦合互補(bǔ)。前者是對(duì)沖突的直接制止、控制和平息，后者的目標(biāo)則是化解產(chǎn)生沖突的原因，尋求滿足各方利益的解決方案，二者相互影響，缺一不可。在制度設(shè)計(jì)中，特別要注意兩種手段的及時(shí)銜接、相互支持和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。?四是促進(jìn)表達(dá)機(jī)制與互動(dòng)平臺(tái)的共同發(fā)展。表達(dá)渠道重在匯集信息和訴求宣泄，互動(dòng)平臺(tái)則能通過(guò)溝通交流，消除誤會(huì)，實(shí)現(xiàn)利益整合。二者之間相互依賴、相互補(bǔ)充，發(fā)展層次與規(guī)模應(yīng)保持相對(duì)的平衡。?五是加強(qiáng)沖突治理機(jī)制建設(shè)，包括利益表達(dá)機(jī)制、爭(zhēng)議裁決機(jī)制、沖突整合機(jī)制和對(duì)抗制動(dòng)機(jī)制等。

（四）積極探索公共沖突治理的長(zhǎng)效機(jī)制

民族地區(qū)的公共沖突與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民族宗教等多種因素有關(guān)，因此，除了完善現(xiàn)有沖突處置機(jī)制之外，更要注重源頭治理，建立沖突化解的長(zhǎng)效機(jī)制。

一是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障民生，夯實(shí)沖突治理基礎(chǔ)。積極融入國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略，大力發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)解決好貧富差距等易引發(fā)矛盾沖突的問(wèn)題。充分發(fā)揮對(duì)口援藏、對(duì)口援疆等國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的作用，積極主動(dòng)地促進(jìn)“輸血型”補(bǔ)給向“造血型”發(fā)展轉(zhuǎn)變，激發(fā)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。充分發(fā)揮中央西藏、新疆工作會(huì)議以來(lái)的政策優(yōu)勢(shì)，大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展科教文衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)，努力提高公共服務(wù)水平。積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，尤其要解決好少數(shù)民族群眾的就業(yè)問(wèn)題，提高自我發(fā)展能力。充分利用市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)各族群眾一起就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、交流，將全體國(guó)民整合成牢固的利益共同體。

二是規(guī)范和引導(dǎo)宗教活動(dòng)，促進(jìn)宗教和諧。正確區(qū)分宗教和宗教極端勢(shì)力的界限、宗教和恐怖主義犯罪的界限、正常信教和宗教狂熱分子的界限，積極引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)，保護(hù)合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪，保證宗教活動(dòng)依法規(guī)范有序進(jìn)行。正本清源組織科學(xué)解經(jīng)講經(jīng)，廣泛宣傳伊斯蘭教的基本信仰、宗教義務(wù)、公益善行等真正的教義，尤其是要把符合教義精神、法律許可、適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求的宗教思想和主張挖掘出來(lái)，拓寬信教群眾正確掌握宗教常識(shí)的合法渠道?！耙匾暸囵B(yǎng)愛(ài)國(guó)宗教教職人員隊(duì)伍，采取有力措施提高宗教界人士素質(zhì)，確保宗教組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)牢牢掌握在愛(ài)國(guó)愛(ài)教人士手中?！?加強(qiáng)宗教事務(wù)新情況新問(wèn)題研究，依法管理宗教人士、管理宗教場(chǎng)所、管理宗教活動(dòng)、管理講經(jīng)解經(jīng)內(nèi)容。繼續(xù)推進(jìn)“去極端化”，嚴(yán)查地下教經(jīng)講經(jīng)點(diǎn)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)手機(jī)信息管理，清理整頓利用宗教干預(yù)婚姻、計(jì)劃生育行為，堅(jiān)決遏制宗教極端思想滲透。2014年3月31日，新疆高級(jí)人民法院等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)禁傳播暴力恐怖音視頻的通告》，遏制暴恐音視頻的傳播蔓延。2017年4月1日正式實(shí)施的《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》在全國(guó)范圍內(nèi)首次界定了“極端化”的定義，為“去極端化”工作提供了法律依據(jù)。加強(qiáng)現(xiàn)代文化建設(shè)，營(yíng)造濃厚的現(xiàn)代文化氛圍，淡化宗教氛圍，抵御宗教極端思想滲透。

三是加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)各族群眾交流交融。消除隔閡，凝神聚力，團(tuán)結(jié)一致本身就是有效化解各種社會(huì)矛盾的前提和基礎(chǔ)，也是公共沖突有效治理的體現(xiàn)。要堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度，全面貫徹落實(shí)黨的民族政策，促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展。要以維護(hù)國(guó)家主權(quán)、反對(duì)民族分裂為核心內(nèi)容，以節(jié)日、活動(dòng)等象征性符號(hào)為依托，以政府、社會(huì)、公民有效互動(dòng)為動(dòng)力機(jī)制大力加強(qiáng)國(guó)家認(rèn)同教育，培養(yǎng)中華民族共同體意識(shí)，引導(dǎo)各族干部群眾牢固樹(shù)立“三個(gè)離不開(kāi)”思想，增強(qiáng)“五個(gè)認(rèn)同”（對(duì)偉大祖國(guó)、中華民族、中華文化、中國(guó)共產(chǎn)黨、中國(guó)特色社會(huì)主義道路的認(rèn)同）。要加強(qiáng)公民教育，引導(dǎo)各族群眾樹(shù)立“國(guó)家利益高于一切”的觀念，揭露民族分裂主義打著“民族”的旗號(hào)，破壞國(guó)家認(rèn)同的實(shí)質(zhì)。要注重法治信仰教育。“法治化的過(guò)程，實(shí)際上就是一個(gè)法的神圣化的過(guò)程，即法的神圣性通過(guò)對(duì)公民進(jìn)行法治的精神性信仰教育而內(nèi)化為公民的內(nèi)心信念的過(guò)程?！?并將法治精神信仰教育與倫理教育相結(jié)合，教育各族群眾做愛(ài)國(guó)守法的模范公民，為地區(qū)穩(wěn)定繁榮、國(guó)家富強(qiáng)文明而努力奮斗。另外還要?jiǎng)?chuàng)新民族團(tuán)結(jié)的“微行動(dòng)”，促進(jìn)各民族交往交流交融。推動(dòng)有條件的學(xué)校、幼兒園實(shí)行民漢合校、混合編班、混合住宿；依托新型社區(qū)建設(shè)和公共服務(wù)，推動(dòng)建立相互嵌入式的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境，以優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)為紐帶強(qiáng)化各族群眾的共同利益與共同責(zé)任。據(jù)中國(guó)之聲《新聞和報(bào)紙摘要》報(bào)道，自2016年10月以來(lái)，新疆深入開(kāi)展“民族團(tuán)結(jié)一家親”活動(dòng)。一百多萬(wàn)干部職工主動(dòng)“下沉”，與各族群眾結(jié)對(duì)認(rèn)親。通過(guò)走親戚，了解基層群眾的生產(chǎn)生活和所思所想，宣傳黨的方針政策和惠民措施，實(shí)現(xiàn)多層次多形式的交往互動(dòng)，在全社會(huì)形成民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的濃厚氛圍。

（五）合作治理，構(gòu)建開(kāi)放式公共沖突治理格局

一是加強(qiáng)國(guó)家專門機(jī)關(guān)與其它政府部門的合作。在發(fā)揮公安、武警等國(guó)家專門機(jī)關(guān)主力軍作用的同時(shí)，加強(qiáng)專門機(jī)關(guān)與統(tǒng)戰(zhàn)、民族、宗教等相關(guān)政府部門的合作，實(shí)現(xiàn)公共沖突治理的有效性。近年來(lái)，烏魯木齊市天山區(qū)開(kāi)始實(shí)施大政法委體制，即按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、高位推動(dòng)等原則，由區(qū)委書(shū)記任大政法委書(shū)記，對(duì)全區(qū)政法和維穩(wěn)工作直接領(lǐng)導(dǎo)。通過(guò)建立工作研究和決策機(jī)制、維穩(wěn)力量協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、社會(huì)矛盾糾紛排查調(diào)處聯(lián)動(dòng)機(jī)制等六項(xiàng)機(jī)制，形成在區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)下、區(qū)委政法委組織牽頭、基層政法部門和基層組織發(fā)揮主體作用、各方面維穩(wěn)力量和轄區(qū)單位協(xié)調(diào)配合、各族群眾廣泛參與的基層維穩(wěn)工作格局。這一體制克服了傳統(tǒng)條塊分割體制下各部門協(xié)同不力、容易脫節(jié)的管理孤島現(xiàn)象，大大提高了沖突控制和化解水平，同時(shí)也是“無(wú)縫隙管理”“協(xié)同治理”等新公共管理理念在沖突治理領(lǐng)域的有利嘗試，值得關(guān)注和推廣。

二是強(qiáng)化基層基礎(chǔ)工作。在創(chuàng)新基層工作方法方面，新疆的“訪惠聚”活動(dòng)具有一定的代表性。2014年3月，新疆維吾爾自治區(qū)黨委決定，利用三年時(shí)間（2014-2016年）組織和安排20萬(wàn)名黨員干部深入全疆各地州重點(diǎn)村和社區(qū)，開(kāi)展“訪民情、惠民生、聚民心”活動(dòng)（簡(jiǎn)稱“訪惠聚”活動(dòng)）。目前，自治區(qū)各級(jí)部門、中央駐疆單位、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)向全區(qū)8668個(gè)行政村、1985個(gè)社區(qū)下派3批次“訪惠聚”住村工作組、224277名干部，覆蓋了全疆以及邊遠(yuǎn)地區(qū)所有的重點(diǎn)村和社區(qū)。?“訪惠聚”工作組協(xié)助村委會(huì)積極開(kāi)展基層黨組織建設(shè)、鄉(xiāng)村政權(quán)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧開(kāi)發(fā)、醫(yī)療保障、教育扶持等各項(xiàng)解決各族群眾實(shí)際問(wèn)題的活動(dòng)，不僅密切了干群關(guān)系、彌合了干群裂縫，而且進(jìn)一步宣傳落實(shí)了黨的政策，真正起到了促民生聚民心的作用。工作組還通過(guò)開(kāi)展草根宣講等活動(dòng)，發(fā)揮現(xiàn)代文化的引領(lǐng)作用，積極推進(jìn)“去極端化”，消除“三股勢(shì)力”的影響。更重要的是通過(guò)“訪惠聚”活動(dòng)，村兩委班子建設(shè)進(jìn)一步規(guī)范，村干部的素質(zhì)進(jìn)一步提升，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)得到了極大鞏固?！霸L惠聚”活動(dòng)是對(duì)基層治理的有益探索，為民族地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

三是積極扶持、引導(dǎo)、監(jiān)督社會(huì)組織健康發(fā)展，發(fā)揮其在公共沖突治理中的重要作用。要充分發(fā)揮共青團(tuán)、工會(huì)、婦聯(lián)等樞紐型組織的作用，賦予其更多維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的職能。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督與引導(dǎo)，堅(jiān)決依法取締、嚴(yán)懲危害國(guó)家安全的境內(nèi)外社會(huì)組織。

注釋：

①常?。骸豆矝_突管理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012年，第3頁(yè)。

②陳慶云認(rèn)為政策問(wèn)題的核心要素包括社會(huì)客觀現(xiàn)象或問(wèn)題情境、對(duì)問(wèn)題的察覺(jué)和認(rèn)同、價(jià)值利益與規(guī)范的沖突、團(tuán)體的活動(dòng)與力量、政府的必要行動(dòng)。陳慶云：《公共政策分析》，北京大學(xué)出版社，2006年，第95-96頁(yè)。

③常健、許堯：《論公共沖突治理的三個(gè)層次及其相互關(guān)系》，《學(xué)習(xí)與探索》2011年第2期。

④李俊清：《邊疆民族地區(qū)公共安全治理體系與能力現(xiàn)代化》，《中國(guó)行政管理》2014年第11期。

⑤《張春賢：新疆警察犧牲率是全國(guó)警察的5.4倍》，人民網(wǎng)，2015年3月12日，http://history.people.com.cn/peoplevision/n/2015/0312/ c371453-26680984.html

⑥蒲曉剛：《多民族地區(qū)社會(huì)利益矛盾若干問(wèn)題探析——以新疆地區(qū)為例》，《新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第6期。

⑦李俊清：《邊疆民族地區(qū)公共安全治理體系與能力現(xiàn)代化》，《中國(guó)行政管理》2014年第11期。

⑧《和田處置一起控制兒童被非法教經(jīng)案》，天山網(wǎng)，2012年6月6日，http://news.ts.cn/content/2012-06/06/content_6902573.htm

⑨《努爾·白克力：新疆將嚴(yán)打非法宗教、暴力恐怖等活動(dòng)》，中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2012年3月7日，http://cpc.people.com.cn/GB/ 64093/64102/17316090.html

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The Main Influencing Factors and Effective Governance of Public Crisis Governance in Minority Concentrated Region

Du Xiaozhen

Public Crisis refers to the crisis of public interests.The problem of public crisis becomes increasingly serious with the transformation of society and interests arrangement.The crisis in minority concentrated region is more complicated so that effective governance is an urgent need,which is also a requirement of promoting modernization of national crisis management system and a core meaning of overall national security concept.

Minority Concentrated Region;Public Crisis;Governance of Public Crisis;Influencing Factors

（責(zé)任編輯矯海霞）

D633

A

1009-3176（2017）04-022-（11）

*本文系2015年國(guó)家社科基金項(xiàng)目“健全新疆多民族地區(qū)社會(huì)矛盾預(yù)防化解機(jī)制研究”（15BGL183）和2015年天津師范大學(xué)引進(jìn)人才基金項(xiàng)目“健全我國(guó)社會(huì)矛盾預(yù)防化解機(jī)制研究”的階段性成果。

2017-4-14

杜孝珍女（1974-）天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院教授博士碩士生導(dǎo)師