趙勇謝繁卉

（1.復(fù)旦大學(xué)，上海200433；2.上海行政學(xué)院，上海200233）

大城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員超編問題研究*
——以上海市P鎮(zhèn)為例

趙勇1謝繁卉2

（1.復(fù)旦大學(xué)，上海200433；2.上海行政學(xué)院，上海200233）

大城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位內(nèi)部人員和編制狀況是透視其公共服務(wù)人員和編制規(guī)模的一個重要窗口。文章以上海市P鎮(zhèn)的11家事業(yè)單位為例，描述其編制和人員現(xiàn)狀及存在的問題，從客觀環(huán)境的變化、主觀層面的沖動和結(jié)構(gòu)不合理等角度對超編的原因進行學(xué)理分析，在此基礎(chǔ)上提出治理超編、完善基層治理結(jié)構(gòu)的政策建議。

大城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)；事業(yè)單位人員超編；政策建議

一、問題的提出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國現(xiàn)有五級政府中的最低一級，是直接面向社會大眾，提供公共服務(wù)、管理社會公共事務(wù)的一級政府。隨著我國城市化進程的不斷推進，一方面，大城市民眾對政府公共服務(wù)的需求不斷增長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要承擔(dān)更多的公共服務(wù)和公共管理職能；另一方面，簡政放權(quán)是中央政府對各級地方政府的總體要求，控制編制和人員數(shù)是政府改革的外在壓力；同時，大城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政狀況較好，對于工作人員有膨脹的內(nèi)在沖動?？傮w而言，人員和編制存在內(nèi)在膨脹沖動和外在壓縮控制的雙重張力，大城市鎮(zhèn)政府內(nèi)部的公務(wù)員編制受到了嚴(yán)格控制，而對于事業(yè)單位內(nèi)部編制和人員數(shù)的控制相對較弱?？梢哉f事業(yè)單位內(nèi)部人員和編制狀況是透視大城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)人員和編制規(guī)模的一個重要窗口，對于進一步推進大城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革有重要意義。

人員超編一直是困擾我國政府的一個重要問題，超編問題在不同地區(qū)、不同層次、不同領(lǐng)域的表現(xiàn)不盡相同，在各類公共組織中,事業(yè)單位超編尤為嚴(yán)重,其超編的絕對數(shù)量和相對數(shù)量均大于黨政機構(gòu)和政法部門。①本文以上海市P鎮(zhèn)的11家事業(yè)單位為例，描述其編制和人員現(xiàn)狀及其帶來的問題，對超編的原因進行學(xué)理分析，在此基礎(chǔ)上提出治理超編、完善基層治理結(jié)構(gòu)的政策建議。

二、大城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員超編現(xiàn)狀

上海是我國大城市的代表，其政府治理模式及人員規(guī)模在大城市管理中具有典型性。M區(qū)是上海市的一個近郊地區(qū)，下轄一個工業(yè)區(qū)、四個街道和九個鎮(zhèn)。P鎮(zhèn)是位于上海市M區(qū)②城郊結(jié)合部的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2000年，M區(qū)將L、D、C三個地區(qū)合并為P鎮(zhèn)，2016年又將PJ街道從P鎮(zhèn)中析出。截至2016年9月，P鎮(zhèn)行政區(qū)劃面積為102.56平方公里，下轄56個行政村、38個居委、42個社區(qū)，2015年總?cè)丝跒?3.5萬人?？傮w而言，P鎮(zhèn)屬于上海市城郊結(jié)合部的大鎮(zhèn)。由于行政區(qū)劃面積大，管轄事務(wù)雜，人口多，所以P鎮(zhèn)的內(nèi)設(shè)部門和其他鎮(zhèn)級政府相比機構(gòu)設(shè)置比較多，共有38個機構(gòu)和單位。其中機關(guān)單位7家，區(qū)屬事業(yè)單位11家，鎮(zhèn)屬事業(yè)單位10家，鎮(zhèn)屬公司制單位7家③和3個創(chuàng)新型臨時性綜合治理中心（參見表1）。其中，P鎮(zhèn)區(qū)屬事業(yè)單位共有11家，占全鎮(zhèn)所有機構(gòu)和單位的比重為29%，在各類機構(gòu)中占比最大，其次占比較大的是鎮(zhèn)屬事業(yè)單位，為26%（參見圖1）。本文以表1中的11家區(qū)屬事業(yè)單位人員為例分析人員超編問題。④這些事業(yè)單位主要承擔(dān)由區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府職能轉(zhuǎn)移而衍生出的工作，例如農(nóng)業(yè)服務(wù)中心主要承擔(dān)全鎮(zhèn)范圍內(nèi)與農(nóng)業(yè)有關(guān)的工作，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)包括：農(nóng)田管理科、蔬菜管理科、種植管理科、統(tǒng)計結(jié)算科、養(yǎng)殖管理科、新農(nóng)村建設(shè)科和綠林管理科。

表1 P鎮(zhèn)事業(yè)單位性質(zhì)分類情況表

資料來源：根據(jù)調(diào)研資料整理而成。

圖1 P鎮(zhèn)不同性質(zhì)單位占總體比重分布圖

上海市政府和M區(qū)政府對于事業(yè)單位編制數(shù)有如下的政策規(guī)定：（1）人員編制10名以上的，可以設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)；規(guī)模較小、任務(wù)單一以及科級以下事業(yè)單位一般不設(shè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)；（2）內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量按照人員編制數(shù)額確定：人員編制10-19名的，可設(shè)置2-3個；20-39名的，可設(shè)置4-5個；40-79名的，可設(shè)置6-7個；80名或80名以上的，不超過8個；（3）單位領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)：正職1名；人員編制7-15名的，可設(shè)置1名副職；16-50名的，可設(shè)置2名副職；51-100名的，可設(shè)置3名副職；副職數(shù)最多不超過4名；（4）內(nèi)設(shè)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)：單位編制數(shù)在50名以下的，不超過編制數(shù)的20%。⑤

然而，具體分析P鎮(zhèn)11家區(qū)屬事業(yè)單位的人員和編制情況，可以發(fā)現(xiàn)實際工作人員超編現(xiàn)象普遍存在，在一些部門和領(lǐng)域尤其嚴(yán)重。具體表現(xiàn)為以下方面：

第一，人員數(shù)超編現(xiàn)象普遍存在。

如表2所示，11家單位的人員平均超編率是243%，超過平均值的有6家，其中社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心的超編率為600%，也就是編外實有人數(shù)是編制實有人數(shù)的6倍。由圖2也可以看出，社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心的實有總?cè)藬?shù)和編制實有數(shù)的差距是最大的，實有人數(shù)98人，編制實有人數(shù)14人，編制外人員84人。

具體部門中除了房管辦事處，其他單位均是實有人數(shù)大于編制人數(shù)，如農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心、社區(qū)事務(wù)管理服務(wù)中心、社區(qū)黨建服務(wù)中心、財政所、規(guī)劃建設(shè)和環(huán)保辦公室、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理所7家單位的實有人數(shù)是編制人數(shù)的1.7倍—6倍。城市網(wǎng)格化管理中心超編率達到36%，原因是其大部分職能都已經(jīng)下沉到三大綜合治理中心，鎮(zhèn)城市網(wǎng)格化中心只是承擔(dān)了一些資料整理工作。房管辦事處的超編率為-44%，也就是實有人數(shù)少于編制給定人數(shù)，房屋辦事處作為事業(yè)單位，其主要負(fù)責(zé)人是由公務(wù)員編制的人員來擔(dān)任，這就產(chǎn)生了所謂的“混編現(xiàn)象”。這里的“混編現(xiàn)象”是指行政機關(guān)中有事業(yè)編制人員，事業(yè)單位中有行政編制人員，甚至企業(yè)型單位中也混雜著行政編制和事業(yè)編制人員的現(xiàn)象。如表3和圖3的餅狀圖所示，11家區(qū)屬事業(yè)單位編制人員為117人，全鎮(zhèn)統(tǒng)計結(jié)果是193人，混編使用率大約為39.4%。

表2 P鎮(zhèn)事業(yè)單位人員超編情況

圖2 編制實有人數(shù)與實有總?cè)藬?shù)對比情況

表3 混編使用情況

圖3 P鎮(zhèn)事業(yè)單位混編使用情況

第二，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，特別是副職職數(shù)超編嚴(yán)重。

雖然鎮(zhèn)屬事業(yè)單位中的部門負(fù)責(zé)人在我國公職序列中不屬于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但他們在實際行政運行中承擔(dān)著部分領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。并且，這種職位的存在，有利于調(diào)動基層公職部門工作人員的工作積極性。

從P鎮(zhèn)情況來看，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)平均超編率是100%，11家單位中超過平均數(shù)的單位有7家，財政所、規(guī)劃建設(shè)和環(huán)保辦公室領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)超編率達到200%；另外，11家單位中存在正職超編的有3家，即社區(qū)事務(wù)管理服務(wù)中心、財政所、規(guī)劃建設(shè)和環(huán)保辦公室，各超編1人，其他均是副職超編嚴(yán)重（參見表4）。綜合表4和圖4可以看出：（1）副職超編數(shù)最多的是社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心，超編數(shù)為4人；（2）副職超編比較多的是農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、規(guī)劃建設(shè)和環(huán)保辦公室、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理所3家單位，均是3人；（3）社區(qū)事務(wù)管理服務(wù)中心和城市網(wǎng)格化綜合管理中心2家單位副職超編數(shù)為2人；（4）文化體育事業(yè)發(fā)展中心、社區(qū)黨建服務(wù)中心和財政所3家單位副職超編數(shù)為1人。

表4 P鎮(zhèn)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)超編率

圖4 現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)與區(qū)核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)對比情況圖

第三，內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)超過控制數(shù)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)的膨脹是大城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員超編現(xiàn)象的重要表現(xiàn)。如圖5所示，P鎮(zhèn)除了房管辦事處外，其他單位的科室設(shè)置均超出M區(qū)政策規(guī)定，其中，農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心、社區(qū)事務(wù)管理服務(wù)中心和城市網(wǎng)格化綜合管理中心4家單位的內(nèi)設(shè)科室數(shù)超出規(guī)定科室數(shù)至少3個?？剖覕?shù)超編嚴(yán)重，由此帶來領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)過多，一線干活人員相對偏少。如表5所示，領(lǐng)導(dǎo)和科室長平均占總?cè)藬?shù)比重為36%，遠遠超過M區(qū)所規(guī)定的20%標(biāo)準(zhǔn)。并且，超過平均值的單位有8家，僅有3家低于平均值。另外，社區(qū)事務(wù)管理服務(wù)中心、城市網(wǎng)格化綜合管理中心超過57%，意味著這兩家單位的一半以上人數(shù)是領(lǐng)導(dǎo)或者管理者，一線干活人員少，從而導(dǎo)致超編與缺人并存的現(xiàn)象。

圖5 現(xiàn)有科室數(shù)與規(guī)定科室數(shù)對比情況

表5 P鎮(zhèn)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置情況

最后，領(lǐng)導(dǎo)超編與機構(gòu)缺人現(xiàn)象、機構(gòu)超編與人崗不匹配現(xiàn)象并存。

由于領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)占單位總?cè)藬?shù)比重大，并且人員定崗定編不夠規(guī)范，導(dǎo)致人力資源配置不夠合理，人手不足與超編壓力并存，人員與崗位專一性不足，“事有人干”與“有人干事”之間不協(xié)調(diào)，降低了工作效率。具體表現(xiàn)為：一是事多人少，很多部門工作量大，但是人員配置少，加班加點現(xiàn)象較為常見；二是事少人多，部分崗位上工作任務(wù)相對簡單，工作量不大，但現(xiàn)有人員較多，形成了人力資源的浪費；三是實際有效的工作人員少，有些部門人數(shù)和工作量之間相匹配，但因工作能力、工作積極性、年齡、身體狀況等因素，實際有效的工作人員數(shù)量偏少，無法按照崗位職責(zé)要求完成工作。

同時，機構(gòu)膨脹和人浮于事現(xiàn)象較為嚴(yán)重，制約和影響了工作效率。具體表現(xiàn)為：一是有些單位未能及時根據(jù)職能轉(zhuǎn)變進行調(diào)整，導(dǎo)致一些部門內(nèi)部出現(xiàn)職能已經(jīng)消失但機構(gòu)仍然保留的情況，人員閑置無事干。例如動遷管理辦公室的面積認(rèn)定科，動遷面積認(rèn)定這個階段性工作已經(jīng)完成，但是由于這個部門人員無法安置，所以科室一直保留到現(xiàn)在，由此增加行政成本，耗費行政資源。二是受到崗位吸引力不強與人員能力素質(zhì)不足等多方面因素影響，“事無人干”現(xiàn)象頻出。

三、大城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員超編原因的學(xué)理分析

（一）客觀對象的變化是形成大城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事業(yè)單位人員超編的剛性因素

1.人口的增長要求提供更多、更好的公共服務(wù)

2005年以來，P鎮(zhèn)總?cè)丝诒３种鹉攴€(wěn)定的增長速度（參見表6和圖6）。從人口的絕對數(shù)值上來講，P鎮(zhèn)屬于人口凈流入地區(qū)，鎮(zhèn)政府及其下屬管理部門面臨著人口導(dǎo)入帶來的諸如文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、城市管理、社會治安等多領(lǐng)域的巨大壓力。上海作為一線城市，一直在努力打造行政效率最高、行政透明度最高、行政收費最少的服務(wù)型政府。而推進服務(wù)型政府建設(shè)，提高公共服務(wù)和社會管理水平是兩個重要的指標(biāo)。從管理學(xué)角度來看，人口數(shù)是人員編制管理的一個重要參照因素，是制約編制數(shù)的重要基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口的不斷增加必然影響編制數(shù)量的變動，但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員編制管理并不十分規(guī)范和科學(xué)，沒有根據(jù)快速增長的人口需求進行調(diào)整和完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面對民眾不斷增加的服務(wù)需求和上級不斷提高的管理需求的過程中只能不斷在規(guī)定編制外招聘人員，從而造成人員的超編。

表6 P鎮(zhèn)2005年-2014年人口變化情況

圖6 P鎮(zhèn)2005年-2014年人口變化情況

2.城市化水平的提高使得民眾對公共服務(wù)和社會管理的需求不斷增長

在總?cè)藬?shù)保持穩(wěn)定增長的同時，非農(nóng)村人口也在迅速增長，P鎮(zhèn)的非農(nóng)村戶口占總?cè)丝诒戎匾苍谘杆偬岣?，?005年的36%增長到2014年的73%（參見表6）。非農(nóng)村戶口的比例迅速提高，這就要求P鎮(zhèn)的管理要實現(xiàn)從偏重農(nóng)村治理向偏重城鎮(zhèn)治理的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從農(nóng)村文明向現(xiàn)代文明的轉(zhuǎn)化。隨著城市化程度越來越高，政府提供公共服務(wù)和承擔(dān)社會管理的任務(wù)也日益加重，而原有的事業(yè)編制人員數(shù)也難以勝任繁雜多樣的工作。

（二）主觀層面的沖動驅(qū)動人員超編

1.財政收入逐年增長使得基層政府有能力承擔(dān)使用更多人員的費用

從2006年開始，P鎮(zhèn)的財政總收入一直在快速上升，速度明顯快于財政支出和人員經(jīng)費支出（參見表7和圖7）。同時，財政支出和人員經(jīng)費支出也在穩(wěn)定上升。從表7中的人員經(jīng)費占比可以看出P鎮(zhèn)的人員經(jīng)費占比總體來說比較穩(wěn)定，在15%到25%之間浮動，而隨著財政收入的增加，客觀上為供養(yǎng)更多人員提供了保障和條件。

一直以來，行政編制和財政收入之間有著緊密的關(guān)聯(lián)，有學(xué)者用“編制就是財政”來進行概括，財力允許是核定編制的最直接、最重要的依據(jù)之一。⑦P鎮(zhèn)擁有7家企業(yè)型部門，每年會創(chuàng)造許多收入，其財政收入一直保持持續(xù)增長狀態(tài)，由表7可以看出，2014年的財政總收入是2006年的4倍多，一定意義上說，P鎮(zhèn)財政收入的不斷增長也是驅(qū)使人員超編的主觀因素之一。

表7 2006年-2014年P(guān)鎮(zhèn)財政總收入、財政支出以及人員經(jīng)費支出情況（執(zhí)行數(shù)）

圖7 P鎮(zhèn)2006年-2014年財政總收入、財政支出和人員經(jīng)費情況

2.“帕金森定律”型心理促使基層官員有沖動招收更多人員

帕金森定律是帕金森在對組織機構(gòu)的無效活動進行調(diào)查和分析中提出的關(guān)于組織機構(gòu)臃腫低效的形成原因的定律，核心思想是“工作的增加只是為了填滿完成這一工作時可資利用的時間”⑧，而不是真正地想高效率完成工作本身。層級節(jié)制是官僚制組織的特征之一，為了實現(xiàn)這種上下級的權(quán)力運行體系，行政官員的第一反應(yīng)是增加部屬。為了使自己不再親力親為地完成一項工作，就要給自己配“秘書”，這些秘書之間需要進行信息溝通、協(xié)調(diào)工作，循環(huán)往復(fù)的程序使工作量“被”主動地增加了。結(jié)果，原來只有一個行政官員的工作變成多個人完成，只有幾個行政官員的科室變成一群人的科室，人員大幅度增加。這種“想增加的是下級而不是對手”的心理，在P鎮(zhèn)也普遍存在，如在改革中很多中層領(lǐng)導(dǎo)者都想要增加科室數(shù)量和科室長人數(shù)，導(dǎo)致出現(xiàn)副職超編、機構(gòu)超編嚴(yán)重。

3.人員編制管理法治思想薄弱促使人員超編

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層治理過程中人治色彩還在一定程度上存在，即使在中國大城市治理中同樣如此。P鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)及其公務(wù)人員對于嚴(yán)格執(zhí)行人員編制管理相關(guān)規(guī)定比較隨意，往往會在原有的規(guī)定之上再根據(jù)“實際”（比如因人設(shè)崗）需要增加人員。這反映了基層人員編制管理法治觀念不強。

（三）組織結(jié)構(gòu)不合理迫使人員超編

1.人員結(jié)構(gòu)配置不合理

調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)P鎮(zhèn)的很多事業(yè)單位內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)不合理。首先是人員年齡結(jié)構(gòu)不合理，相當(dāng)多部門工作人員年齡結(jié)構(gòu)處于青黃不接的狀態(tài)，50歲以上的人員占有很大比重，30歲以下年輕人數(shù)量較少。其次是人數(shù)和工作量配置不合理，有些部門工作耗時長、事情多，但是配置的人員和工作耗時不長、任務(wù)量輕的部門人數(shù)大致相等，導(dǎo)致有些工作沒有人去承擔(dān)。最后，雖然有些部門人數(shù)和工作量之間相匹配，但因工作能力、工作積極性、年齡、身體狀況等因素，實際有效的工作人員數(shù)量偏少，也無法按照崗位職責(zé)要求來完成工作。這些都導(dǎo)致了事業(yè)單位的超編現(xiàn)象。

2.條線機構(gòu)上下一致設(shè)置的不合理

我國長期實行的是條線上下一致的結(jié)構(gòu)體制。上下級之間條條必須相互對應(yīng)，對于基層政府而言，“上頭千條線，下面一根針”。⑨如此，中央新增什么機構(gòu)，地方必須要有相應(yīng)的部門相對應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計，中央每設(shè)置一個機構(gòu)，全中國的縣以上則相應(yīng)增設(shè)3000多個機構(gòu)。⑩P鎮(zhèn)同樣如此，為了追求上下一致，產(chǎn)生了一些新的機構(gòu)，例如，2015年，P鎮(zhèn)響應(yīng)上級部門的號召推進“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”，農(nóng)業(yè)服務(wù)中心相應(yīng)地增設(shè)了“新農(nóng)村建設(shè)科”這個新的科室。這也導(dǎo)致了人員和機構(gòu)的膨脹。

四、治理大城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員超編的政策建議

總體而言，大城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)單位人員超編表現(xiàn)為機構(gòu)總?cè)藬?shù)超編、領(lǐng)導(dǎo)及其副職超編和內(nèi)設(shè)科室數(shù)超編，主要原因是由于客觀環(huán)境的變化、主觀層面的沖動和結(jié)構(gòu)不合理等多方面因素導(dǎo)致的。治理大城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事業(yè)單位人員超編不僅需要壓縮、分流現(xiàn)有人數(shù)，還需要建立科學(xué)的編制管理觀念，依法定編、定崗、定人。

根據(jù)組織平衡理論和人力資源管理理論，超編人員的改革關(guān)系到組織機構(gòu)中的每一個人，涉及很多人的利益。新公共管理倡導(dǎo)將私人部門的管理辦法引入到公共部門，以提高政府提供公共服務(wù)和公共物品的能力，同時，公共管理改革的過程中需要把應(yīng)當(dāng)分離的、可以分離的公共服務(wù)職能分離出去?。但是，改革的背后涉及的是機構(gòu)里的每一個具體人員如何安排的問題，這就帶來了治理的復(fù)雜性。對于大城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作人員超編問題的治理任重而道遠：

（一）強化編制管理中的法治觀念

應(yīng)當(dāng)要強化政府的法治觀念，嚴(yán)格遵守“依法定編、依法定崗、依法定人”的三定規(guī)則，嚴(yán)格執(zhí)行編制政策，使崗位的設(shè)置和編制的使用都依法進行，做到有法必依。大城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人要牢固樹立編制法定意識，嚴(yán)格按照編制政策設(shè)計崗位、安排人員。上級編制部門要加強對基層部門編制依法管理的監(jiān)督和檢查，通過監(jiān)督和檢查促進基層單位和部門依法進行編制管理。

（二）推行編制動態(tài)管理機制

治理大城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事業(yè)單位編制人員超編問題，不光要從糾正用人單位的做法角度來思考問題出在哪里，還需要從源頭——人員編制政策來尋找措施。正如有學(xué)者認(rèn)為的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道現(xiàn)行的人員編制管理技術(shù)非常不科學(xué)，人員編制的核定與調(diào)整基本沒有考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的實際情況及其變化；并且，人員編制管理部門與相關(guān)部門之間的協(xié)同遠遠不夠。?調(diào)研中發(fā)現(xiàn)M區(qū)的人員編制核定存在更新不及時、編制調(diào)整不能順應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展等問題。需要加強人員編制的動態(tài)性管理，通過定期實地調(diào)研各部門的需求和建立科學(xué)的數(shù)量模型，推進人員編制的動態(tài)管理，使編制數(shù)的調(diào)整體現(xiàn)頂層設(shè)計和基層運作相結(jié)合的特點，適應(yīng)基層運作的需要。

（三）合理配置大城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的人員

1.嚴(yán)格控制副職職數(shù)

按照精干、高效的原則，盡量控制副職的職數(shù)，根據(jù)部門、職責(zé)的大小與工作量，可以打破3人、5人、7人、9人等班子的模式。?在管理層次設(shè)定上應(yīng)強調(diào)由正職一人來擔(dān)當(dāng)本職工作，如若其不能擔(dān)當(dāng)，可以考慮人員輪換以保證其勝任，在確有必要時才考慮設(shè)置副職。?

2.合理配置各部門人員結(jié)構(gòu)

理想狀態(tài)下的組織人員配置應(yīng)該是男女?dāng)?shù)量大致相等、年齡結(jié)構(gòu)合理、專業(yè)知識背景多樣、管理類和技術(shù)類人員比例相當(dāng)，這樣才能夠很好地進行協(xié)調(diào)與合作，較好地完成工作內(nèi)容，提高工作效率。要通過一系列改革改變P鎮(zhèn)相關(guān)事業(yè)單位（如農(nóng)業(yè)服務(wù)中心）人員配置的問題，特別是年齡結(jié)構(gòu)問題?？梢钥紤]讓經(jīng)驗豐富的年長人員來帶教經(jīng)驗不足的年輕人，這樣既做好了傳幫帶工作，又不至于機構(gòu)職能在年長人員退休之后無人履行。

3.重新評估各部門工作量，在部門與部門之間合理安排人員

由于人口的增長、城市化水平的提高帶來政府職能的轉(zhuǎn)移和工作中心的變化，需要重新評估各單位職能與工作量，依據(jù)“三定方案”的要求來明確各部門工作職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量和人員配備數(shù)。以此來解決機構(gòu)膨脹、人浮于事與缺人、缺編現(xiàn)象并存的問題。

（四）合并職能單一、同質(zhì)性較強的機構(gòu)，減少機構(gòu)數(shù)

現(xiàn)行政策規(guī)定“人員編制10名以上的，可以設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)；規(guī)模較小、任務(wù)單一以及科級以下事業(yè)單位一般不設(shè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)?！?對于職能單一（如：敬老院）、同質(zhì)性較強（如：敬老院與老齡辦）的單位，可以考慮機構(gòu)合并；同時，對于規(guī)模很小、業(yè)務(wù)工作量不是太多的部門，可以考慮進行整合。

（五）分流消化超編人員

對于超編人員需要通過時間和空間的安排和調(diào)整加以消化，對于超編人員的削減不能簡單采用一刀切的方式。同時，由于超編人員的性質(zhì)復(fù)雜、來源廣泛，也不可能采用單一方法來消化，需要多渠道、多方法推進分流消化工作。第一，對于現(xiàn)有的超編人員總體上采取“只出不進”的方式來消化處理，等到這些人員自然減員后，再采用市場化的方式來招聘合同制人員。第二，可以實行離職補償金制度，即對離職人員發(fā)放一定數(shù)額的補償金，并在有關(guān)行政規(guī)章上予以明確規(guī)定，然后根據(jù)各部門實際情況以及本人工齡、貢獻，確定合理的補償幅度。?第三，“嚴(yán)把進口”，那些自然減員后實行市場化運作的職位，明確規(guī)定不能再進新人。通過嚴(yán)控增量、消除存量、控制總量等多元方式來消化超編人員。

注釋：

①賈棟：《超編問題的人員編制管理研究——以陜西省人員編制情況為例》，西北大學(xué)碩士學(xué)位論文，第1-2頁。

②M區(qū)是P鎮(zhèn)所在地區(qū)。

③房產(chǎn)總公司、江月公司、都市公司和環(huán)衛(wèi)綜合服務(wù)公司最近幾年在機構(gòu)改革中分分合合，情況混亂，在這里將其暫作一個公司處理。

④數(shù)據(jù)來源：根據(jù)M區(qū)統(tǒng)計年鑒和調(diào)研資料整理而成。

⑤資料來源：M區(qū)事業(yè)單位崗位設(shè)置若干問題的解釋口徑（內(nèi)部資料）。

⑥人員超編率=(實有總?cè)藬?shù)—編制實有人數(shù))/編制實有人數(shù)*100

⑦引自《上海市市和區(qū)縣政府機關(guān)行政編制定編標(biāo)準(zhǔn)研究》(內(nèi)部資料),第45頁。

⑧丁煌：《西方行政學(xué)說史（第二版）》，武漢大學(xué)出版社，2014年版,第221-222頁。

⑨李振：《透視中國行政系統(tǒng)中的“超編”與“缺人”的悖論》，《遼寧行政學(xué)院學(xué)報》2007年第6期。

⑩何曉琦、劉建平：《政府社會成本控制的問題》，《人大復(fù)印資料（公共行政）》，2005年第1期。

?歐文·E·休斯：《公共管理導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社，2015年版，第182頁。

?周敏、趙子建：《基層政府人員編制隱性膨脹問題研究——一A省YZH市CHD區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道機關(guān)為例》，《中國行政管理》2010年第12期。

?趙超：《副職過多的副作用及其對策》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》1999年第7期。

?徐剛：《結(jié)構(gòu)性冗余下政府副職的機理反思與進路選擇》，《學(xué)習(xí)與探索》2013年第2期。

?資料來源：上海市M區(qū)事業(yè)單位崗位設(shè)置若干問題的解釋口徑（內(nèi)部資料）。

?金太軍：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革挑戰(zhàn)與對策》，廣東人民出版社，2004年版，第348頁。

參考文獻:

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Analysis of the Problem of Over-staffing in Township Government of Metropolis——Taking P Town in Shanghai as an Example

Zhao Yong/Xie Fanhui

The internal staff and the establishment of the institutions of township government in metropolis is an important"window" to observe the scale of their public service personnel.Taking P town in Shanghai as an example,based on the investigation of 11 Public Institutions that belong to P town and analyzed its problem of over-staffing，the author discovered that the problem of over-staffing in Public Institution is worse than in other government offices.The paper analyzed the problem of over-staffing which brings difficulty to the job of institutional reform and personnel management.And then,consulted the reason from the changes in the objective environment, game of subjective situation,and staffing structure.Finally,it gives some policy suggestions to solve the problem.

Township Government of Metropolis；Over-staffing；Policy Suggestion

（責(zé)任編輯周巍）

D625

A

1009-3176（2017）04-059-（12）

*本文系國家社會科學(xué)基金項目“大城市區(qū)級政府權(quán)力清單的分類依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)化流程再造研究”（項目編號：15BZZ068）的階段性成果。

2017-3-5

趙勇男（1976-）復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士后研究人員上海行政學(xué)院公共管理教研部副主任教授

謝繁卉女（1990-）上海行政學(xué)院碩士研究生