劉明德

（四川大學(xué)，成都610064）

基本公共服務(wù)均等化辨析*

劉明德

（四川大學(xué)，成都610064）

基本公共服務(wù)均等化是政府的重要施政目標(biāo)，也為學(xué)術(shù)界視為理所當(dāng)然的發(fā)展方向。然而，目前對(duì)“基本公共服務(wù)”以及“均等化”這兩個(gè)概念的使用存在問(wèn)題，致使相關(guān)文件對(duì)基本公共服務(wù)體系的論述不夠精當(dāng)。而且，城鄉(xiāng)（區(qū)域之間）基本公共服務(wù)的均等化并不能實(shí)現(xiàn)正義，在實(shí)際操作上也不可能達(dá)到均等（大體均等）這樣的目標(biāo)，甚至，反而會(huì)加劇不均等。因此，基本公共服務(wù)重視的不該是“均等”，而是“多樣化”。

基本公共服務(wù)；均等化；城鄉(xiāng)差異；三層理論

一、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，但是，基本公共服務(wù)還是相對(duì)落后。為了改善這種情形，政府在2006年的“十一五”規(guī)劃綱要中決定“逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”①；2007年，黨的十七大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。2012年7月，國(guó)務(wù)院下發(fā)國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃通知，2017年1月再次下發(fā)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》通知，要求各地方政府認(rèn)真執(zhí)行。顯然，提供基本公共服務(wù)已經(jīng)成為當(dāng)前政府的重要任務(wù)。然而，何謂均等化？政府以及學(xué)界對(duì)基本公共服務(wù)的理解是否清楚？目前的做法是否能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)？這些根本問(wèn)題必須重新厘清，否則，可能得到的是南轅北轍的結(jié)果，而本文的研究目的就是要回答上述問(wèn)題，并嘗試提出解決問(wèn)題的方案。

二、基本公共服務(wù)均等化的含義及其特點(diǎn)

研究基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題時(shí)，界定和理解基本公共服務(wù)是邏輯起點(diǎn)，但什么是基本公共服務(wù)？哪些屬于基本公共服務(wù)的范疇？什么是均等化？學(xué)者們的看法并不一致。②因此，我們有必要先對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行探源和辨析。

1.何謂均等（化）

關(guān)于何謂均等化，因?yàn)橛胁煌慕忉?，因此，本文把所能搜集到的材料一一列出，以供討論。根?jù)新華字典，“均”是“平，是勻，引申為調(diào)和”；“等”指的是“數(shù)量、程度相同，或地位一般高”；現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典指出，均等就是“平均、相等”，因此，均等的白話文解釋只有一個(gè)，那就是相同、一樣。我們可以把均等用數(shù)學(xué)符號(hào)表示為“＝”。雖然均等的解釋只有一個(gè)，但做法卻有兩個(gè)，比如，甲的工資是10元，乙的工資是6元，如何均等？一種方法是（10＋6）÷2＝8，于是，從甲的10元拿出2元給乙，這時(shí)候，兩人都是8元，但甲會(huì)不高興。另一種方式是，想辦法給乙加工資，加到10元，這時(shí)候，甲、乙的工資也均等了，但老板要煩惱錢從哪里來(lái)？目前，中央政府便是陷入這種困境。

那么，“化”是什么？根據(jù)新華字典，“化”用在名詞或形容詞后，表示轉(zhuǎn)變成某種性質(zhì)或狀態(tài)。因此，“均等化”的意思便是由原本不相等、不平均往相等、平均的狀態(tài)轉(zhuǎn)變的過(guò)程。

安體富、任強(qiáng)指出，“‘均等化’就字面理解包含均衡、相等的意思,而均衡有著調(diào)節(jié)、平衡的過(guò)程,最后達(dá)到相等。因此，公共服務(wù)均等化應(yīng)當(dāng)包括地區(qū)之間的均等,城鄉(xiāng)之間的均等和人與人之間的均等；當(dāng)然,這里的相等,只能是大體相等,不可能絕對(duì)相等?！雹鄢Ｐ逎刹](méi)有對(duì)均等或均等化提出解釋，而是指出什么應(yīng)該均等，他說(shuō)：“第一,全體公民享有的基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)和原則應(yīng)該均等。第二,全體公民享有基本公共服務(wù)的結(jié)果應(yīng)該大體相等。這里的‘大體相等’不是絕對(duì)平均主義,天下也不可能絕對(duì)平均。但既然提出‘均等化’問(wèn)題,那么在最后的結(jié)果上應(yīng)該大體均等或者說(shuō)相對(duì)均等”④。因此，他認(rèn)為，均等有兩種情況，第一種情況是“相等”、大家都一樣，沒(méi)有不同，發(fā)生于“機(jī)會(huì)和原則”，也就是全體公民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)和原則應(yīng)該相等。第二種情況是“大體均等”“相對(duì)均等”，發(fā)生于“結(jié)果”，即全體公民所獲得的基本公共服務(wù)應(yīng)該大體相等。

在概念上，把“均等”擴(kuò)大解釋成“大體均等”是可以的，但在操作上就出現(xiàn)問(wèn)題了：所謂的“大體”是多少？差異在多少之內(nèi)能稱為“大體”？相信每個(gè)人的說(shuō)法都不一定相同，何況，均等還涉及數(shù)量、質(zhì)量、種類，一旦如此，差異就更大，如此說(shuō)來(lái)，如何可能達(dá)到大體均等？比如，現(xiàn)有兩個(gè)地方政府，一個(gè)財(cái)政收入8億元，一個(gè)財(cái)政收入10億元，相差了2億元，那么，他們可以算是大體均等嗎？或許我們可以說(shuō)，一個(gè)財(cái)政收入7.5億元，一個(gè)8億元，那么，他們的財(cái)政能力是大體均等，但就當(dāng)事人而言，他們可能不認(rèn)為大體均等，原因是影響認(rèn)知均等的因素太多了，例如人口，前者人口才10萬(wàn)人，而后者卻有15萬(wàn)人。換言之，除非絕對(duì)均等，否則就存在主觀認(rèn)知的差異，甲認(rèn)為已經(jīng)均等了，乙認(rèn)為根本就不均等，不管這差距是多少。

項(xiàng)繼權(quán)認(rèn)為所謂的平等或均等有四種類型：“一是結(jié)果平等,強(qiáng)調(diào)人們的處境、條件或結(jié)果相等。這常常被看成是一種平均主義的理解;二是起點(diǎn)或機(jī)會(huì)平等,關(guān)注賦予人們具有同等的條件、權(quán)力⑤和機(jī)會(huì),而非實(shí)際的結(jié)果。這是一種自由主義的解釋;三是能力平等，允許根據(jù)能力的不同而獲得不同的待遇，如‘按勞分配’；四是需求平等,強(qiáng)調(diào)對(duì)于不同的需求給予同樣的滿足才是平等,如‘按需分配’”。⑥然而，作者認(rèn)為，能力平等與需求平等并不存在，原因是每個(gè)人的能力不可能平等（一樣），而每個(gè)人的需求也不可能平等（一樣）。

時(shí)任財(cái)政部副部長(zhǎng)樓繼偉認(rèn)為“均等”是“一個(gè)國(guó)家的公民無(wú)論居住在哪個(gè)地區(qū),都有平等享受國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)的權(quán)利。”⑦所以，他認(rèn)為的“均等”是最低標(biāo)準(zhǔn)的相同，此與常修澤、項(xiàng)繼權(quán)所說(shuō)的機(jī)會(huì)均等不同，而是偏向于結(jié)果相同；樓部長(zhǎng)更強(qiáng)調(diào)：“基本公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)不是大體均等，而是確確實(shí)實(shí)‘平等享受’”，是（接近于）完全均等。

然而，即使是“國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)”，全體公民就能在全國(guó)各地“平等享受”嗎？這個(gè)答案可能也不是肯定的。原因是，基本公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)是否能全國(guó)一致？既然是標(biāo)準(zhǔn)，那么，標(biāo)準(zhǔn)是否可以量化（理論上可以量化，但實(shí)際上無(wú)法量化）？每個(gè)行政村、每個(gè)社區(qū)、不同的城市和農(nóng)村都應(yīng)該享有同樣數(shù)量和質(zhì)量的基本公共服務(wù)，問(wèn)題是哪些納入了“最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)”？數(shù)量多少？質(zhì)量應(yīng)達(dá)到什么程度？例如：在每個(gè)行政區(qū)范圍內(nèi)，平均每幾位學(xué)齡兒童可以有一所小學(xué)？小學(xué)生走路到學(xué)校的時(shí)間以多久為限？老師的師資、愛(ài)心如何相同？這些例子，都說(shuō)明了標(biāo)準(zhǔn)化之不可能，即使列出標(biāo)準(zhǔn)，也無(wú)法適用在全國(guó)每一個(gè)地方，因此，所謂的“最低標(biāo)準(zhǔn)”還是沒(méi)有達(dá)到。一個(gè)最明顯的例子則是：如果我們請(qǐng)上海市某個(gè)街道辦主任和西藏玉麥鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)各自列出他們所認(rèn)為的最低標(biāo)準(zhǔn)基本公共服務(wù)，答案會(huì)一樣嗎？應(yīng)該不一樣。

賈康認(rèn)為的“均等”等于“一致”，這樣的觀點(diǎn)符合新華字典的解釋。他說(shuō)，“基本公共服務(wù)的均等化是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的托底之責(zé)”，他以澳大利亞的例子指出：“基本醫(yī)療救助、基礎(chǔ)教育這些東西，大致在使用價(jià)值的結(jié)果上是均等的，即每個(gè)社會(huì)成員都能享受大致均等的公共服務(wù)”。⑧賈康認(rèn)為，成熟的公共服務(wù)均等狀態(tài)，表現(xiàn)為不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民個(gè)人之間享受的基本公共服務(wù)水平的一致⑨。

由此看來(lái)，同樣是托底，但賈康托的底比起樓繼偉部長(zhǎng)托的底還大，前者是整個(gè)基本公共服務(wù)，而后者只限于基本公共服務(wù)當(dāng)中的最低部分，至于，哪些屬于最低，則沒(méi)有進(jìn)一步列舉說(shuō)明。

郭小聰、代凱則認(rèn)為“均等”是“底線均等”，是保障所有公民都享有一定標(biāo)準(zhǔn)之上的基本公共服務(wù)⑩。此定義的問(wèn)題在于沒(méi)說(shuō)標(biāo)準(zhǔn)在哪里？而且，每項(xiàng)基本公共服務(wù)是否都能訂出個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，也大有疑義。

中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院將基本公共服務(wù)“均等化”理解為“是在承認(rèn)客觀差異和城鄉(xiāng)差異前提下的均等化”?。然而，差異和均等并存卻是明顯的矛盾，而且不可能發(fā)生。如果承認(rèn)城鄉(xiāng)差異，那就必須承認(rèn)他們并不均等；反之，如果是往均等的方向走，那就要想辦法消除差異，而不能承認(rèn)差異；而且，何謂“前提”？“前提”即為事物的先決條件，“前提”意涵著：先后、順序與邏輯。于是，“是在承認(rèn)客觀差異和城鄉(xiāng)差異前提下的均等化”這句話就變成了差異化是均等化的先決條件，很明顯地，均等與差異同時(shí)作用在一件事情上面是不可能的。所以，改革發(fā)展研究院的定義便讓人摸不清楚，到底基本公共服務(wù)是要接受差異化還是抹去差異而追求均等？

國(guó)務(wù)院《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》指出：“均等化，是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是促進(jìn)機(jī)會(huì)均等，重點(diǎn)是保障人民群眾得到基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，而不是簡(jiǎn)單的平均化?！?/p>

曹靜暉認(rèn)為的均等是底線的均等，也就是“在全國(guó)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)一致性的底線需求基礎(chǔ)上，允許各地基本公共服務(wù)均衡化存在基準(zhǔn)、范圍和程度上的差異。”?這句話同樣有表達(dá)不清和邏輯問(wèn)題。

至于有人指出均等化不是平均化，那就錯(cuò)了。例如：王謙認(rèn)為“均等化”不是平均化；?張勤也說(shuō)，“公共服務(wù)的均等化不是平均化”?。根據(jù)現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典，均等就是平均。我們可以說(shuō)，均等不是完全的平等，也不是完全的平均，而是一個(gè)相對(duì)平等、相對(duì)平均的概念，這種補(bǔ)充說(shuō)明還是可以的，但把均等化說(shuō)成不是平均化，那就是沒(méi)有正確反映“均等”的意義了。

2.基本公共服務(wù)含義溯源

概念是時(shí)代的產(chǎn)物。1938年，德國(guó)公法學(xué)家福斯多夫(Ernst Horsthoff)首先提出基本公共服務(wù)(Daseinsvorsorge)?這個(gè)概念，他鑒于當(dāng)時(shí)德國(guó)社會(huì)所發(fā)生的劇烈變遷而有此主張，他說(shuō)，從工業(yè)時(shí)代起，“隨著大量的人口聚集在擁擠的大都市里，于是就給個(gè)人的生存帶來(lái)了新的狀況和要求，這些狀況和要求便是：一方面?zhèn)€人的‘可掌握的空間’?變小了，另一方面，因?yàn)榭萍己徒煌üぞ叩陌l(fā)達(dá)，使得‘有效的生活空間’變得非常的大。因?yàn)閭€(gè)人可掌握空間的縮小，使得個(gè)人越來(lái)越無(wú)法自給自足。因此，他需要依賴一些保護(hù)安排(Vorkehrungen)，藉此，他本身那些無(wú)法自給自足的部分才得以滿足，而且，即使沒(méi)有可掌握的生活空間，還是可以生存下去。這些保護(hù)安排包括：瓦斯、水、電、污水管道、交通工具等等。這些需要的滿足與個(gè)人的財(cái)產(chǎn)無(wú)關(guān)。[...]幫助人們滿足這方面的需要，已經(jīng)變成是國(guó)家的使命，這是國(guó)家，也包括地方政府，應(yīng)該有的認(rèn)識(shí)。完成該使命所需要的那些構(gòu)成物，就是基本公共服務(wù)”?。福斯多夫看到的是當(dāng)時(shí)整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的變遷，以及由此引發(fā)的個(gè)人生存責(zé)任的轉(zhuǎn)變，換言之，個(gè)人生存的責(zé)任已經(jīng)由個(gè)人轉(zhuǎn)移到國(guó)家，原因很簡(jiǎn)單，水、電、瓦斯、交通工具為生存發(fā)展之必須，但都不可能由個(gè)人獨(dú)力完成，而需依賴國(guó)家的力量。從福斯多夫?qū)竟卜?wù)的認(rèn)識(shí)，我們可以得到幾點(diǎn)推論：

（1）國(guó)家職能隨時(shí)代改變：當(dāng)國(guó)家已經(jīng)由農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)社會(huì)，導(dǎo)致個(gè)人生存必須的資源無(wú)法再由個(gè)人獨(dú)自完成，必須加上政府的力量。換言之，原本不是政府的職責(zé)，但因?yàn)闀r(shí)代的改變，現(xiàn)在已經(jīng)成為政府的職責(zé)。

（2）國(guó)民迫切需要，但無(wú)法由個(gè)人獨(dú)力完成的生存發(fā)展必需品才能稱為基本公共服務(wù)。

（3）基本公共服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)隨時(shí)代而增減。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科技的進(jìn)步，基本公共服務(wù)的內(nèi)涵一定有所改變，例如：電報(bào)等在當(dāng)時(shí)（1938年）的德國(guó)可能只是少數(shù)人能用上，但已被福斯多夫視為基本公共服務(wù)，但現(xiàn)在，電報(bào)已經(jīng)式微了，取而代之的應(yīng)該是互聯(lián)網(wǎng)(Internet)，特別是在北、上、廣、深、成都這些大城市。

（4）基本公共服務(wù)與個(gè)人財(cái)產(chǎn)無(wú)關(guān)?；竟卜?wù)是為當(dāng)?shù)刈∶竦男枰峁?，不分貧富?/p>

（5）基本公共服務(wù)具有公益使命，因此，價(jià)格不能依照市場(chǎng)法則。原因是一旦依據(jù)市場(chǎng)法則，基本公共服務(wù)的使命就無(wú)法達(dá)成。?例如：英國(guó)的火車票價(jià)極其昂貴，原因即在于它是市場(chǎng)價(jià)格，是私營(yíng)企業(yè)為了獲得利潤(rùn)最大化所形成的價(jià)格。

（6）基本公共服務(wù)的提供者通常只能是政府及公營(yíng)企業(yè)：其原因即在于基本公共服務(wù)的公益屬性，非為了營(yíng)利，而民營(yíng)企業(yè)的本質(zhì)追求是營(yíng)利，不可能賠錢做生意，而非政府組織和社會(huì)企業(yè)也沒(méi)有能力從事基本公共服務(wù)的提供，原因在于基本公共服務(wù)的投入資金非常龐大，而且必須持續(xù)、長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)。

3.基本公共服務(wù)主要特點(diǎn)

因?yàn)榛竟卜?wù)是為了滿足當(dāng)?shù)厝松姘l(fā)展所不能少的財(cái)貨或服務(wù)，那么，這樣的財(cái)貨或服務(wù)會(huì)不會(huì)有什么共同的特征？這里作者嘗試做出以下推論：

（1）公益取向。理論上，它的提供者是政府或公營(yíng)企業(yè)，因?yàn)樗麄兊拇嬖谑菫榱藢?shí)踐公益，但如果萬(wàn)不得已，政府無(wú)法做到而賦予私部門提供某項(xiàng)基本公共服務(wù)的任務(wù)，那么，這時(shí)候政府必須負(fù)起擔(dān)保責(zé)任。

（2）當(dāng)?shù)貙傩?。它是為在?dāng)?shù)兀ㄟ@里的當(dāng)?shù)厥且孕姓^(qū)劃為依據(jù)）生活的所有人，不是為少數(shù)人或特定人提供的，也不管住民是否有本地戶口。

（3）它是基本的。這里的基本意指“不能沒(méi)有”，是解決當(dāng)?shù)厣婧桶l(fā)展問(wèn)題“不能沒(méi)有”的公共服務(wù)，反之，如果與生存和發(fā)展有關(guān)，但并非不能沒(méi)有的，則不是基本公共服務(wù)。

（4）它是個(gè)人無(wú)法獨(dú)力提供的。正是因?yàn)閭€(gè)人無(wú)法獨(dú)力提供，才能成為基本公共服務(wù)。要是個(gè)人能獨(dú)力完成，例如：就業(yè)、生育、住房，那就不是基本公共服務(wù)，只能是公共服務(wù)。

（5）平價(jià)。雖然基本公共服務(wù)的提供通常是有償?shù)模荒芴F，一旦價(jià)格太高，當(dāng)?shù)厝素?fù)擔(dān)不起，自然違背了本意。因此，農(nóng)村、貧困、偏遠(yuǎn)地區(qū)的水價(jià)、電價(jià)、瓦斯、客運(yùn)的票價(jià)等，必須由國(guó)家適度補(bǔ)貼，讓當(dāng)?shù)厝素?fù)擔(dān)得起。

(6)它必須是好的。好的基本公共服務(wù)必須滿足以下條件：首先要有，其次要種類夠、數(shù)量足、質(zhì)量好、取用易、有效果。例如：義務(wù)教育是基本公共服務(wù)，那么，對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)童而言，除了合格的教師之外，學(xué)校不能離學(xué)生家里太遠(yuǎn)，否則就不是好的基本公共服務(wù)了。

(7)它應(yīng)該符合民意。只有當(dāng)?shù)厝俗钋宄麄冏约旱男枰?，因此，政府?yīng)做好調(diào)查且開(kāi)放通道，讓當(dāng)?shù)厝嗣窨梢詤⑴c基本公共服務(wù)的認(rèn)定。

三、中德兩國(guó)關(guān)于基本公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)

1.德國(guó)關(guān)于基本公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)

在德國(guó)基本法中并沒(méi)有提到“基本公共服務(wù)(Daseinsvorsorge)”這個(gè)用語(yǔ)，而是在第28條第2項(xiàng)以“地方共同體的所有事務(wù)(alle Angelegenheiten der ?rtlichen Gemeinschaft)”代替，負(fù)責(zé)解釋?xiě)椃ǖ牡聡?guó)聯(lián)邦憲法法院將之理解為那些植根于地方共同體的需求和利益或者是地方共同體特別在乎的需求和利益。?然而，到底哪些是當(dāng)?shù)氐男枨蠛屠?？哪些?yīng)納為基本公共服務(wù)？必須由各自認(rèn)定和決定。

福斯多夫認(rèn)為，有兩個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定一項(xiàng)公共服務(wù)屬不屬于基本公共服務(wù)：“第一，服務(wù)關(guān)系之雙方性；第二，個(gè)人對(duì)此服務(wù)關(guān)系之依賴性”。?所謂雙方性是為了區(qū)別于人民單方面受到的國(guó)家救濟(jì)，這種雙方性通常存有對(duì)價(jià)關(guān)系，如：有償用電、用水、用瓦斯；他認(rèn)為上述兩個(gè)準(zhǔn)則足以解決最具爭(zhēng)議以及原則性的理論部分。那么，基本公共服務(wù)的邊界到底到哪里？每個(gè)人的判斷自然是不同的，福斯多夫在其名著《行政作為服務(wù)主體(Die Verwaltung als Leistungstr?ger)》一書(shū)中指出，除了水、瓦斯、電、各種的交通工具、郵局、電話、電報(bào)、衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施、老殘病的照顧、失業(yè)救助等等。?

德國(guó)當(dāng)今的基本公共服務(wù)包括五大領(lǐng)域：經(jīng)濟(jì)的、文化的、社保的、衛(wèi)生的、教育的事業(yè)，具體而言是：供水和污水處理、垃圾清運(yùn)、公路建設(shè)和清潔維護(hù)、對(duì)外交通、空間秩序、建筑工程管理規(guī)劃、住宅經(jīng)濟(jì)、儲(chǔ)蓄銀行、文化活動(dòng)、小學(xué)、中學(xué)、幼兒園、老人扶助、青少年扶助、社會(huì)扶助、衛(wèi)生事業(yè)、醫(yī)院、災(zāi)難防治、救護(hù)站等等。然而,由于上述范圍還是很大，因此，有人提出“基本公共服務(wù)的核心任務(wù)”這樣的概念，見(jiàn)表一。?

表一：不同人眼中的基本公共服務(wù)的核心任務(wù)

由上表可知，不同的學(xué)者/組織對(duì)于哪些屬于基本公共服務(wù)的核心任務(wù)也有不同看法，但他們的共識(shí)是：水、電、瓦斯、公共交通這四項(xiàng)一定要由政府提供，而垃圾、污水、衛(wèi)生、電信也是比較沒(méi)有爭(zhēng)議，也應(yīng)該由政府提供的，至于廣播、公安若作為基本公共服務(wù)的核心任務(wù)則不是那么必要。

2.國(guó)內(nèi)對(duì)于基本公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)

（1）國(guó)內(nèi)關(guān)于基本公共服務(wù)的界定

國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)基本公共服務(wù)的概念界定多有分歧。學(xué)者張立榮等將基本公共服務(wù)界定為“居民在生產(chǎn)、生活中共同享用的具有消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性、效用上的不可分割性以及受益上的非排他性的公共設(shè)施和服務(wù)”?。然而，基本公共服務(wù)不限于純公共物品，我們知道，水、電、瓦斯等等都需要付費(fèi)，都不是純公共物品，而是準(zhǔn)公共物品。

陳昌盛、蔡躍洲認(rèn)為：“基本公共服務(wù)是指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，根據(jù)一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和總體水平，全體公民不論其種族、收入和地位差距如何，都應(yīng)公平、普遍享有的服務(wù)，其規(guī)定的是一定階段上公共服務(wù)應(yīng)覆蓋的最小范圍和邊界”?。該定義顯得空泛、操作性不足。

安應(yīng)民認(rèn)為基本公共服務(wù)是基于尊重社會(huì)共識(shí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的前提，“為維持本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定、基本的社會(huì)正義和凝聚力、保護(hù)個(gè)人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會(huì)條件”?。該定義的問(wèn)題在于如果要實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，那么，所需要的社會(huì)條件就會(huì)很多，而不會(huì)只是基本的；陳海威等認(rèn)為“所謂基本公共服務(wù)，是指一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，為了保障全體公民最基本的人權(quán)，全體公民都應(yīng)公平、平等、普遍享有的公共服務(wù)，是諸多公共服務(wù)中最有保障性質(zhì)和平等色彩的服務(wù)類型”?。陳海威把基本公共服務(wù)視為最基本的人權(quán)，然而，最基本的人權(quán)究竟是什么？他的答案恐有斟酌的余地。此外，基本公共服務(wù)是不是最有保障性質(zhì)和平等色彩的公共服務(wù)呢？應(yīng)該不是，因?yàn)楣卜?wù)當(dāng)中的國(guó)防、外交、司法、公安的保障和平等色彩明顯高于基本公共服務(wù)。

根據(jù)國(guó)務(wù)院于2017年1月印發(fā)的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》,基本公共服務(wù)是指由政府主導(dǎo)、保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)。在此定義之下，基本公共服務(wù)必須同時(shí)滿足以下幾個(gè)條件：①由政府主導(dǎo)；②保障全體公民生存發(fā)展的基本需要；③需與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。該定義面面俱到，但仍有一些需重視厘清之處：

①基本公共服務(wù)由政府主導(dǎo)，這沒(méi)有問(wèn)題，但具體提供什么樣的公共服務(wù)，需要考慮民意的訴求，使政府所提供的公共服務(wù)符合民眾的愿望。

②基本公共服務(wù)是要保障全體公民生存發(fā)展的基本需要還是保障當(dāng)?shù)毓裆姘l(fā)展的基本需要?作者之所以提出這個(gè)問(wèn)題在于兩者的指涉確實(shí)有所不同。前者例如：國(guó)防、司法、公安，這些公共服務(wù)沒(méi)有中央與地方之分，也沒(méi)有地域性的差別，是全國(guó)一體適用的。然而，基本公共服務(wù)的提供，目的在保障人民的生存發(fā)展需求，而不同地方在具體需求方面是有差別的，每個(gè)地方的氣候地理?xiàng)l件、生活習(xí)慣、風(fēng)土人情不同，因而具體需求也是不同的。

③需與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，這里的相適應(yīng)是相對(duì)于什么樣的水平？上海的水平？全國(guó)平均水平還是當(dāng)?shù)厮?？需要更加明確。

④生存和發(fā)展的基本需要若能自行處理，這時(shí)候，政府是不是一定要介入呢？例如：計(jì)生監(jiān)督協(xié)管，政府還需要把它列為基本公共服務(wù)嗎？

⑤要對(duì)服務(wù)價(jià)格和品質(zhì)作更清晰的描述，這個(gè)是基本公共服務(wù)的特征，因?yàn)槿绻?wù)昂貴，品質(zhì)不夠好，那就違背了基本公共服務(wù)的使命。

基于上述的分析，作者把基本公共服務(wù)界定為：為解決各地民眾無(wú)法自給自足但又是生存發(fā)展所必需，應(yīng)由政府擔(dān)保提供之價(jià)廉質(zhì)高的財(cái)貨和服務(wù)。

（2）國(guó)內(nèi)對(duì)基本公共服務(wù)范疇的理解與因此帶來(lái)的問(wèn)題

公共服務(wù)與基本公共服務(wù)是有區(qū)別的，至少在中文的語(yǔ)境上來(lái)講是如此。既然如此，就不會(huì)出現(xiàn)所有的公共服務(wù)都能被列入基本公共服務(wù)的情況。那么，哪些公共服務(wù)應(yīng)被視為基本公共服務(wù)呢？

胡鞍鋼將基本公共服務(wù)分為教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障三方面?；楊永恒認(rèn)為基本公共服務(wù)包括教育、醫(yī)療、住房、治安、就業(yè)、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等方面?。兩種說(shuō)法都過(guò)于粗糙，但前者的說(shuō)法，雖然粗糙，至少“正中靶心”，因?yàn)榻逃?、醫(yī)療和養(yǎng)老是目前多數(shù)中國(guó)人身上的三座大山；安體富、任強(qiáng)認(rèn)為：基本公共服務(wù)應(yīng)該是指與民生密切相關(guān)的純公共服務(wù)。除去基本公共服務(wù)以外的服務(wù),都屬于一般公共服務(wù),如行政、國(guó)防、高等教育、一般應(yīng)用性研究等。?該定義對(duì)公共服務(wù)與基本公共服務(wù)作了區(qū)分，如國(guó)防、行政、高等教育等歸于公共服務(wù)，這是本文作者所贊成的，然而，安體富等并未對(duì)“純公共服務(wù)”做定義，他所說(shuō)的純公共服務(wù)與薩繆爾森所說(shuō)的公共物品(public goods)是否為同一個(gè)概念？我們無(wú)從得知。此外，與民生密切相關(guān)一說(shuō)也過(guò)于籠統(tǒng)。

曹靜暉認(rèn)為，基本公共服務(wù)的范疇是公民的基本權(quán)利，主要包括生存權(quán)、健康權(quán)、居住權(quán)、受教育權(quán)、工作權(quán)和資產(chǎn)形成權(quán)?，這種界定的問(wèn)題在于過(guò)于寬泛。郭小聰、代凱認(rèn)為：“基本公共服務(wù)是公共服務(wù)范圍中最基礎(chǔ)、最核心和最應(yīng)該優(yōu)先保證的部分，包括基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)等領(lǐng)域?！?作者同意基本公共服務(wù)是公共服務(wù)范圍中最基礎(chǔ)、最核心的部分，但不認(rèn)為“就業(yè)”列入所謂最應(yīng)優(yōu)先保障的部分，原因是還不夠優(yōu)先，也并非不能靠一己之力完成。

國(guó)務(wù)院《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》指出，國(guó)家基本公共服務(wù)制度緊扣以人為本，圍繞從出生到死亡各個(gè)階段和不同領(lǐng)域，以涵蓋教育、勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的基本公共服務(wù)清單為核心。上述的范疇界定有以下問(wèn)題要認(rèn)真探討：

其一，要把公共服務(wù)與基本公共服務(wù)的運(yùn)用范圍更清晰地加以區(qū)分。

其二，應(yīng)該把公共交通、電信、公用事業(yè)包含在基本公共服務(wù)之內(nèi)，使之更利于當(dāng)?shù)厝嗣竦纳姘l(fā)展。因?yàn)?，?duì)外聯(lián)絡(luò)是一個(gè)人生存發(fā)展所必需，但這些載體，例如：公路、公交車、電話、水、電都不是能憑一己之力獲得的，都必須依賴國(guó)家資本才能提供。

還應(yīng)該特別重視的是，國(guó)家的規(guī)劃在地方政府真正落實(shí)的時(shí)候，還可能出現(xiàn)以下問(wèn)題：

①范疇仍然太大：相較于國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃通知，《“十三五”規(guī)劃》已經(jīng)把基本公共服務(wù)由原本十五個(gè)領(lǐng)域減少到包括公共教育、勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務(wù)等八個(gè)領(lǐng)域，但范圍還可以再聚焦，有些則可以排除，有些則應(yīng)該加入。

②缺少排序，重點(diǎn)不清楚：范疇界定顯然是要方便各級(jí)地方政府的執(zhí)行，但是，執(zhí)行需有輕重緩急，從相關(guān)規(guī)劃來(lái)看，并沒(méi)有列出先后次序。一來(lái)效果不易展現(xiàn)；二來(lái)不容易追蹤評(píng)鑒政策績(jī)效；三來(lái)可能出現(xiàn)一種情況，容易做的、上級(jí)看得到的、對(duì)官員本身有好處的先做，至于那些不容易做的、上級(jí)看不到的、對(duì)自己沒(méi)有好處的，就選擇性地慢慢做、敷衍做或根本不做。

③浪費(fèi)資源：有些被列為基本公共服務(wù)的公共服務(wù)，其實(shí)，不能說(shuō)是基本公共服務(wù)，或者不具急迫性，然而，該項(xiàng)目因?yàn)楸涣袨榛竟卜?wù)便有了財(cái)源，而這筆錢的使用，盡管名目沒(méi)有問(wèn)題，但對(duì)于當(dāng)?shù)厝松姘l(fā)展并沒(méi)有太大幫助。

④服務(wù)不到位：正因?yàn)閷?duì)基本公共服務(wù)的定義、范疇、方向和目標(biāo)認(rèn)識(shí)有誤，就有不能提供給人民真正需要的基本公共服務(wù)的情況。有些基本公共服務(wù)并非當(dāng)?shù)孛癖娬嬲男枰?，容易造成該花的錢沒(méi)花，不該花的錢花了的情況。

⑤績(jī)效存假：由于《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》是有覆蓋水平的要求，而各地方政府為了達(dá)成進(jìn)度，可能出現(xiàn)數(shù)據(jù)造假、重?cái)?shù)量不重質(zhì)量、重短期效果不重長(zhǎng)期效果的惡果。

⑥資金使用效率低：為了達(dá)成均等化的政策目標(biāo)，政府不斷加大財(cái)政投入，但在國(guó)家財(cái)政有限的前提下，一方面會(huì)排擠到其他重要施政，而另一方面，投注在基本公共服務(wù)方面的資金也會(huì)因時(shí)間壓力而急于投入、審查不周以及用處不對(duì)，導(dǎo)致資金使用效率低下。

3.基本公共服務(wù)三層理論

從以上分析，作者認(rèn)為，之所以造成對(duì)基本公共服務(wù)的界定及其范疇眾說(shuō)紛紜，原因還在于對(duì)于基本公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)不同，因此無(wú)法得出先后次序。那么，到底哪些公共服務(wù)應(yīng)該納入基本公共服務(wù)？有沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)？作者以為，基本公共服務(wù)的提供并沒(méi)有所謂的寬派、窄派或中派之分，?而只有先后次序之分。此外，基本公共服務(wù)有其范圍，固然不能太少，但也不能通包，為此，作者不揣淺陋提出基本公共服務(wù)三層理論（見(jiàn)圖一），以作為政府提供各地基本公共服務(wù)的參考。這三層基本公共服務(wù)分別在保障各地人民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和受助權(quán)。所謂受助權(quán)是指每一個(gè)遭遇困難的國(guó)民都享有受到國(guó)家、社會(huì)幫助的權(quán)利，劃分的依據(jù)是該項(xiàng)服務(wù)的急迫性和重要性。

圖一：基本公共服務(wù)三層理論

如圖一所示，基本公共服務(wù)三層理論的第一層是生存層，目的在于保障個(gè)人的生存權(quán)。一個(gè)人生存所必須且需依賴政府者包括：安全飲用水、電、瓦斯和醫(yī)療等。其中，飲用水、電、瓦斯不能一天沒(méi)有，沒(méi)有就難以生存；而醫(yī)療雖非每天需要，但是，一旦生病就可能喪命，因此，仍被列為生存權(quán)的范圍。該層的服務(wù)提供有對(duì)價(jià)關(guān)系，但價(jià)格須是當(dāng)?shù)厝素?fù)擔(dān)得起。

第二層是發(fā)展層，目的在于提供個(gè)人發(fā)展所必須，且需仰賴社會(huì)才能獲得的公共服務(wù)，這當(dāng)中又分輕重，重者包括：義務(wù)教育、公路、客運(yùn)、電話等等；輕者包括：幼兒園、垃圾清運(yùn)、污水處理、各種交通工具（高速公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、航運(yùn)）、郵局、（村鎮(zhèn)）銀行、互聯(lián)網(wǎng)等、災(zāi)難防治、公共安全、廣播和電視、圖書(shū)館等等。該層服務(wù)也是對(duì)價(jià)關(guān)系，但也須當(dāng)?shù)厝素?fù)擔(dān)得起。

第三層是扶助層，目的在于保障國(guó)民的受助權(quán)，提供：老幼殘扶助、養(yǎng)老院、育幼院、社會(huì)福利救濟(jì)等等。該層服務(wù)主要由國(guó)家財(cái)政支出，受助者免費(fèi)或部分負(fù)擔(dān)享有。

關(guān)于殘疾人生存發(fā)展所必需也必須列入基本公共服務(wù)范圍，因?yàn)樗麄兊男枰c一般人不同，需要特別照顧，尤其是殘疾人的就學(xué)、醫(yī)療和就業(yè)，更需要政府的支持。

基本公共服務(wù)之所以要區(qū)分三層，一是考慮到國(guó)家財(cái)政有限；二是考慮到輕重緩急有所不同：先生存、再發(fā)展、再救助；三是考慮到受眾多寡：全體都必需的為先，特定群體必需的為后。當(dāng)然這種劃分既是不得已，也是必要的，隨著國(guó)家財(cái)政越來(lái)越好，基本公共服務(wù)的范圍可以不斷擴(kuò)大。

如果上述理論有合理性的話，那么，政府的當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該先解決全國(guó)1.1億農(nóng)村人口的飲用水安全問(wèn)題、幾十萬(wàn)人沒(méi)有電的問(wèn)題以及農(nóng)村還沒(méi)有公路的問(wèn)題。?這些是基本公共服務(wù)中的核心領(lǐng)域了。

四、基本公共服務(wù)應(yīng)該均等化還是多樣化

1.如何認(rèn)識(shí)基本公共服務(wù)均等化

為什么要均等？是因?yàn)槲覀冋J(rèn)為均等才是正義的。然而，均等一定就是正義的嗎？不然。何謂正義？作者認(rèn)為，正義就是獲得他該得的。因此，在一個(gè)社會(huì)里，正義的體現(xiàn)存在兩種方式，一種是透過(guò)一致化，大家都一樣，例如：法律面前人人平等，如果有人作奸犯科而逍遙法外，那么這種不平等就是不正義的；另一種則必須透過(guò)不平等，才能顯現(xiàn)正義，例如：按勞計(jì)酬是正義的，相反的，如果懶惰的人跟勤勞的人拿的工資一樣，那就是不正義；換言之，并非只有均等才是正義的，不均等也可能是正義的，完全視均等的對(duì)象而定。因此，為了達(dá)成真正的正義，我們必須區(qū)分哪一種情況下適用均等化？哪一種情況下不適用均等化？

（1）無(wú)論如何無(wú)法均等的要素

均等化的基本公共服務(wù)并不正義，原因是決定基本公共服務(wù)的因素當(dāng)中，有些因素是再怎么改變都無(wú)法均等，而這種不均等既是自然現(xiàn)象，也很難說(shuō)有絕對(duì)的好壞之分。那么，哪些前提要素是無(wú)法均等的呢？

首先是地理?xiàng)l件。每一個(gè)地方的土壤肥力、礦產(chǎn)、地理位置、地形、氣候、水域都不同。

其次是人文條件。每個(gè)地方有它的形成軌跡，像西安、洛陽(yáng)、成都、北京等歷史名城，這些條件并非其他地方所能擁有，也會(huì)影響到各個(gè)地方的基本公共服務(wù)。

其三，人口條件。各地方的人口數(shù)量、密度、素質(zhì)、年齡結(jié)構(gòu)、性別比例都不同。

其四，產(chǎn)業(yè)所需條件。一、二、三產(chǎn)業(yè)各有不同的環(huán)境要求，就如同一家五星級(jí)酒店不會(huì)開(kāi)在農(nóng)田里，市中心也不會(huì)有一塊稻田，因此，城鄉(xiāng)差異是必然的。

其五，政治因素。最明顯的例子就是深圳。1979年，深圳還只是一個(gè)人口2萬(wàn)人的貧窮小鎮(zhèn)，在成立經(jīng)濟(jì)特區(qū)之后，短短不到四十年時(shí)間，常住人口已達(dá)1138萬(wàn)（2015年底），這種機(jī)會(huì)并不是每個(gè)地方都能獲得的。

其六，就業(yè)機(jī)會(huì)、人均收入和物價(jià)水平都不同。因此，如何要求地方公共財(cái)政大體均等？

其七，主政者的偏好。有的領(lǐng)導(dǎo)重視教育，有的重視經(jīng)濟(jì)，不同的領(lǐng)導(dǎo)有不同的側(cè)重點(diǎn)，這一點(diǎn)也是不可能均等、不需要均等的。

其八，生產(chǎn)要素流動(dòng)。資金、服務(wù)、貨物、人員這些要素如何流動(dòng)、流動(dòng)多少，都不是人力所能掌控的，政府只能以政策施加影響，但無(wú)法決定。

正因?yàn)槊總€(gè)地方的條件不同，導(dǎo)致每個(gè)地方所扮演的功能角色不同，而有不同的基本公共服務(wù)，這才是正義的。這里需要補(bǔ)充以免引發(fā)誤會(huì)的是：有些農(nóng)村的基本公共服務(wù)不足，這方面確實(shí)應(yīng)該趕快補(bǔ)足，但不是均等化。

（2）基本公共服務(wù)能均等嗎？

每一個(gè)地方有它應(yīng)有的基本公共服務(wù)，每一個(gè)地方的基本公共服務(wù)不一定相同，既然如此，如何均等？例如：北京的基本公共服務(wù)至少要有：中央政府機(jī)關(guān)、國(guó)際機(jī)場(chǎng)、大學(xué)、人民銀行等等，但是，一個(gè)小地方就不需要，這是因?yàn)槊恳粋€(gè)地方的人口規(guī)模、功能和定位不同。即使是大城市，北京、上海、深圳、廣州的基本公共服務(wù)也只能說(shuō)大致相同，而不會(huì)完全一樣，因?yàn)槊恳粋€(gè)地方有它的發(fā)展定位。例如：北京因?yàn)槭鞘锥迹?，?guó)務(wù)院、全國(guó)人民代表大會(huì)一定是設(shè)在北京的，這是首都的基本公共服務(wù)。沒(méi)有國(guó)務(wù)院的北京就不是首都了。換言之，每一個(gè)地方的功能定位決定了它的基本公共服務(wù)的內(nèi)涵，而不是均等化決定的。

當(dāng)然，城市的基本公共服務(wù)也與農(nóng)村不同。在農(nóng)村不屬于基本公共服務(wù)的，可能在城市卻是必需的基本公共服務(wù)，例如：交通警察。在城市，必須有交通警察，否則城市無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)；在農(nóng)村，則不需要，否則就是浪費(fèi)人力資源。因此，我們可以如此下結(jié)論：一個(gè)地方的人口越多、商業(yè)活動(dòng)、政治文化活動(dòng)越頻繁，它所需要的基本公共服務(wù)就越多，否則，這個(gè)地方就無(wú)法有效運(yùn)轉(zhuǎn)。反之，一個(gè)地方人口越少，產(chǎn)業(yè)活動(dòng)越單一，它所必需的基本公共服務(wù)就越少，這才是正義。

此外，我們可能還認(rèn)為，只有農(nóng)村的基本公共服務(wù)才會(huì)不夠，不認(rèn)為城市的基本公共服務(wù)也會(huì)不夠，可是事實(shí)上，我們很多城市的基本公共服務(wù)還是不夠的。例如：吳曉琪的跨國(guó)比較研究就指出，相對(duì)于紐約、倫敦、巴黎等國(guó)際大都市，我國(guó)大城市的基本公共服務(wù)中的義務(wù)教育年限、道路面積率、公交出行分擔(dān)率、空氣質(zhì)量是做得比較差的。?

基本公共服務(wù)的均等是無(wú)法想象的，尤其是從空間的角度來(lái)看。一個(gè)簡(jiǎn)單的例子就是，每一個(gè)小學(xué)生到他的學(xué)校的距離會(huì)一樣嗎？固然，絕對(duì)的均等不可行，即使是相對(duì)的均等也不應(yīng)該是政策目標(biāo)。城市有城市的基本公共服務(wù)，大城市有大城市的基本公共服務(wù)，農(nóng)村有農(nóng)村的基本公共服務(wù)，因此，如何能相對(duì)均等？即使相對(duì)均等做到了，對(duì)各式各樣、大小不同、需求各異的城與鄉(xiāng)又有何意義呢？基本公共服務(wù)就像每一個(gè)人要穿的衣服，雖然每個(gè)人都必須有衣服穿，但由于每個(gè)人的高矮胖瘦、顏色、款式偏好都不同，因此，怎么可能要求均等化呢？

再者，就算均等是立足于所謂的最低標(biāo)準(zhǔn)，但是，這最低標(biāo)準(zhǔn)是多少？可不可能具體？能不能有個(gè)數(shù)字？在此，我們用一個(gè)極端的例子來(lái)說(shuō)明。假設(shè)基本公共服務(wù)均等化的均等是人均財(cái)政投入一元，那么，這樣低標(biāo)準(zhǔn)的均等化有何意義呢？何況，均等不只涉及可測(cè)量的數(shù)字，還涉及質(zhì)量、可及性、效果，這些又如何能均等？

“為什么會(huì)有城鄉(xiāng)（區(qū)域）差異？”這問(wèn)題背后是錯(cuò)誤的假設(shè)：差異是不正常的，沒(méi)有差異才是正常的。然而，城鄉(xiāng)（區(qū)域）的差異其實(shí)是正常的。每一個(gè)地方的自然稟賦不同，因此，每一個(gè)地方的發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展能力也就不同，再加上戶口隔離政策和資源過(guò)度集中在特定城市、地區(qū)、人群，于是才使得基本公共服務(wù)越來(lái)越不均等。換言之，城鄉(xiāng)差異沒(méi)有不正義，不正義的是一些政策以及財(cái)政資源使用的地方不對(duì)，讓很多人感覺(jué)受到歧視。

2.基本公共服務(wù)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)多樣化

所謂的基本公共服務(wù)均等或大體均等，作者認(rèn)為這樣的目標(biāo)并不現(xiàn)實(shí)，而且很可能出現(xiàn)以下情況：

(1)徒增爭(zhēng)議：均等概念容易引起誤解。雖然政府以及一些學(xué)者一再解釋，均等化不是平均化，但仍會(huì)讓人以為，既然是均等化，那么，每個(gè)地方的基本公共服務(wù)也會(huì)像大城市一樣，有大醫(yī)院、有大學(xué)、有便利的交通網(wǎng)……，這便導(dǎo)致那些沒(méi)有這些設(shè)施的地方心生怨懟，說(shuō)政府言而無(wú)信，不然就是說(shuō)“是不為也，非不能也”?，于是，大家都陷入均等化的泥淖而爬不出來(lái)；

(2)千城一面：均等化以及標(biāo)準(zhǔn)化的基本公共服務(wù)所造就的同質(zhì)性，讓每一個(gè)地方看起來(lái)大同小異，除了讓人感到無(wú)趣之外，也會(huì)發(fā)生重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)的結(jié)果；

（3）增加造假腐?。簽榱送瓿缮霞?jí)交付的任務(wù)，地方政府很可能造假；且由于國(guó)家基本公共服務(wù)體系龐大，中央政府必然給予地方政府很多經(jīng)費(fèi)，這可能誘使地方官員腐敗，使得基本公共服務(wù)的質(zhì)量受到不良影響。

（4）加劇不均等：原因是創(chuàng)造了加速農(nóng)民外流的條件，導(dǎo)致農(nóng)村更加蕭條，城市更為繁榮，結(jié)果，更為不均等。其實(shí)，提供基本公共服務(wù)不是為了均等，而是確保當(dāng)?shù)厝藫碛猩婧桶l(fā)展所必需的財(cái)貨和服務(wù)，僅此而已。

（5）影響大城市的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力：理論上講，如果認(rèn)真落實(shí)公共財(cái)政均等化，那么，農(nóng)村的平均財(cái)政收入增加了，城市的平均財(cái)政收入減少了，一旦如此，就不利于大城市的基本公共服務(wù)建設(shè)，連帶影響到大城市的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

經(jīng)由上述分析，不管是均等或是大體均等都不是好的戰(zhàn)略目標(biāo)，因?yàn)檫@樣的目標(biāo)無(wú)法讓整個(gè)社會(huì)更接近正義，事實(shí)上，也做不到，反而起到反效果。那么，若不是均等化，那應(yīng)該以何為目標(biāo)？作者以為多樣化的效益更大，能增強(qiáng)執(zhí)政的正當(dāng)性。

首先，由于每個(gè)地方的需求不一樣，如果基本公共服務(wù)能夠量身定制，并讓當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c討論基本公共服務(wù)的構(gòu)成、數(shù)量、設(shè)計(jì)，那么，政府所提供的服務(wù)必更契合當(dāng)?shù)厝嗣裥枰?，自然提升了人民的滿意度。此外，基本公共服務(wù)的多樣化除了能滿足當(dāng)?shù)孛癖姷幕拘枨笾?，還能挖掘具有潛力的官員，藉此拔擢國(guó)家棟梁，這對(duì)于國(guó)家發(fā)展而言，無(wú)異于一箭雙雕。

其次，能釋放人們的創(chuàng)造力和積極性，有助于地方發(fā)展各自的基本公共服務(wù)，培養(yǎng)自我負(fù)責(zé)的精神。于是，國(guó)內(nèi)大城市更能與國(guó)外大城市競(jìng)爭(zhēng)，小村子也能有自己的特色，農(nóng)村空心化情形便可減少。而且，正因?yàn)槊總€(gè)地方的基本公共服務(wù)的多樣化，所以，每個(gè)地方看起來(lái)都不一樣，能為各地方的旅游經(jīng)濟(jì)增加亮點(diǎn)。

再次，能夠提升資源利用率。人對(duì)于自己感興趣的事情，動(dòng)力最強(qiáng)，也能把它做最好，而多樣化的基本公共服務(wù)就能有這樣的效果，即效率最高，成本最低，還能減少浪費(fèi)。

五、結(jié)論

基本公共服務(wù)是當(dāng)?shù)厝嗣裆姘l(fā)展所必需，非全國(guó)人民生存發(fā)展所必需，因此，兩者的范疇有所不同。此外，基本公共服務(wù)的范疇并非沒(méi)有邊界。那么，它的邊界在哪里呢？作者提出三層理論，作為判斷的依據(jù)。首先在生存服務(wù)方面，政府應(yīng)先保證境內(nèi)每個(gè)地方、每個(gè)行政村、自然村，至少都擁有安全飲用水、電、瓦斯和衛(wèi)生室；其次是發(fā)展服務(wù)部分，這一部分范圍很廣，但至少要有義務(wù)教育、公路、電話、郵局、垃圾清運(yùn)、污水處理、大眾運(yùn)輸工具、儲(chǔ)蓄銀行、醫(yī)院等等；第三層是扶助服務(wù)，這包括鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)。

由于國(guó)家財(cái)政有限，也為了便于看到效果，基本公共服務(wù)的范圍必須適中、準(zhǔn)確。相較于“十二五”規(guī)劃，雖然“十三五”規(guī)劃中的基本公共服務(wù)的領(lǐng)域已經(jīng)大為減少，但仍有調(diào)整之必要，并先從核心領(lǐng)域的基本公共服務(wù)提供起。既然是基本公共服務(wù)，那么，不管是沿海還是內(nèi)陸、農(nóng)村還是城市，就必須由政府提供。為此，政府應(yīng)全面調(diào)查，最好是由下而上提出需求表，劃分輕重緩急，規(guī)劃時(shí)間，分期投入，一步一步完善。

雖然同樣是生存發(fā)展，但是城市和農(nóng)村的需求并不相同，上海和西藏的需求自是不同，因此，它們的基本公共服務(wù)也不同，這是不能均等的，最好的做法應(yīng)該是多樣化，適性發(fā)展，使當(dāng)?shù)厝硕荚敢獯诠枢l(xiāng)、喜歡故鄉(xiāng)、建設(shè)故鄉(xiāng)。

基本公共服務(wù)的提供就是為了滿足當(dāng)?shù)厝嗣裆姘l(fā)展的基本需求，只要政府把這件事情做好了，政府的責(zé)任也就盡到了。至于均等化，則不是一個(gè)問(wèn)題。

注釋：

①董立人：《城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化與政府責(zé)任恪守》，《行政論壇》2009年第2期。

②劉德吉：《國(guó)內(nèi)外公共服務(wù)均等化問(wèn)題研究綜述》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年11月。

③安體富、任強(qiáng)：《公共服務(wù)均等化：理論、問(wèn)題與對(duì)策》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2007年第8期。

④常修澤：《中國(guó)現(xiàn)階段基本公共服務(wù)均等化研究》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2007年第2期。

⑤本文作者認(rèn)為，這里應(yīng)該是權(quán)利(Right)而非權(quán)力(Power)。

⑥項(xiàng)繼權(quán)：《基本公共服務(wù)均等化:政策目標(biāo)與制度保障》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2008年第1期。

⑦劉明中:《推進(jìn)公共服務(wù)均等化的手段(上)——財(cái)政部副部長(zhǎng)樓繼偉答本報(bào)記者問(wèn)》,《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》2006年2月7日。

⑧賈康：《區(qū)分公平與均平把握好政府責(zé)任與政策理性》,《財(cái)政研究》2006年第12期。

⑨張玉玲：《從和諧視角看公共服務(wù)均等化——訪賈康》，《光明日?qǐng)?bào)》2006年11月23日。

⑩郭小聰、代凱：《國(guó)內(nèi)近五年基本公共服務(wù)均等化研究：綜述與評(píng)估》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第1期。

?中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院：《基本公共服務(wù)與中國(guó)人類發(fā)展》，經(jīng)濟(jì)出版社，2008年，第13頁(yè)。

?曹靜暉：《基本公共服務(wù)均等化的制度障礙及實(shí)現(xiàn)路徑》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第1期。

?王謙：《城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的理論思考》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2008年第8期。

?張勤：《論推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)與基本公共服務(wù)均等化》，《中國(guó)公共行政》2009年第4期。

?基本公共服務(wù)在德國(guó)稱為Daseinsvorsorge，有人把它翻譯成生存照顧，雖然從字面上翻譯成生存照顧并沒(méi)有錯(cuò)，但是，從福斯多夫所闡述的內(nèi)涵來(lái)看，則不宜，原因是福斯多夫所闡述的Daseinsvorsorge，并非只有生存照顧，還包括發(fā)展所必需，因此，筆者認(rèn)為將之翻譯為基本公共服務(wù)會(huì)更適合。

?所謂可掌握的空間(beherrschter Lebensraum)指人們身為主人并加以擁有的空間，也就是住家、庭院、自己的田地等。所謂有效的空間(effektiver Lebensraum)，指人們?cè)谏钏璧目臻g里，能夠確實(shí)掌握并操縱者。見(jiàn)：陳新民：《公法札記》，法律出版社，2010年，第43頁(yè)。

?Ernst Forsthoff:Der Staat der Industriegesellschaft,1971,S.75f.

?Christian Holz-Rau,Stephan Günthner,Florian Krummheuer,Daseinsvorsorge ist keine Dortseinsvorsorge,Informationen zur Raumentwicklung Heft 7.2010,S.489-504:489.

?德國(guó)聯(lián)邦憲法法院判決BVerfGE 79,127,151,Rastede-Entscheidung.

?轉(zhuǎn)引自：陳新民：《公法札記》，第63頁(yè)。

?Forsthoff,E.:Die Verwaltung als Leistungstr?ger.-Stuttgart,Berlin 1938,S.7,12,42 ff.

?Proske,Matthias,2011,Demographische Wandel und Daseinsvorsorge,S.119f.

?張立榮，李軍超，樊慧玲：《基于收入差別的農(nóng)村公共服務(wù)需求偏好與滿意度研究》，《中國(guó)行政管理》2011年第10期。

?陳昌盛，蔡躍洲：《中國(guó)政府公共服務(wù)：基本價(jià)值取向與綜合績(jī)效評(píng)估》，《財(cái)政研究》2007年第6期。

?安應(yīng)民：《構(gòu)建均衡發(fā)展機(jī)制——我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2011年。

?陳海威，田侃：《我國(guó)基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題探討》，《中州學(xué)刊》2007年第3期。

?胡鞍鋼：《中國(guó)多維不平等與公共財(cái)政體系構(gòu)建》，《經(jīng)濟(jì)活頁(yè)文選》2005年第6期。

?楊永恒：《政府績(jī)效評(píng)估專題:政府績(jī)效評(píng)價(jià)中的公共參與：述評(píng)、實(shí)踐與啟示》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2008年第3期。

?安體富，任強(qiáng)：《公共服務(wù)均等化：理論、問(wèn)題與對(duì)策》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2007年第8期。

?曹靜暉：《基本公共服務(wù)均等化的制度障礙及實(shí)現(xiàn)路徑》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第1期。

?郭小聰，代凱：《國(guó)內(nèi)近五年基本公共服務(wù)均等化研究：綜述與評(píng)估》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第1期。

?劉德吉：《國(guó)內(nèi)外公共服務(wù)均等化問(wèn)題研究綜述》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第6期。

?國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)范恒山說(shuō)，“到去年(2013)底，全國(guó)‘十二五’規(guī)劃內(nèi)還有1.1億農(nóng)村人口的飲水沒(méi)有達(dá)到安全標(biāo)準(zhǔn)。...，大概35%的建制村沒(méi)有通瀝青或者水泥路。另外，農(nóng)村還有幾十萬(wàn)人用不上電”。見(jiàn)全國(guó)人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/zxbg/ 2015-01/05/content_1892585.htm

?吳曉琪：《國(guó)內(nèi)外城市的基本公共服務(wù)比較研究》，《現(xiàn)代交際》2013年第6期。

?代表“舌戰(zhàn)”：公共財(cái)政均等化不為還是不能？http://sh.eastday.com/m/2015shlh/u1ai8557659.html

Social Justice and the Equalization of Basic Public Services

Liu Mingde

At present,the equalization of basic public services is an important guideline for public policy in China.However,both terms "basic public services"and"equalization"lead to problems.The macro-system of basic public services sketched out by the State Council is difficult to implement.In particular,social justice cannot be realized through the equalization of basic public services between regions and between urban and rural areas.In practice,it is very likely that the goal of equalization of basic public services cannot be achieved but will instead intensify disparities.Therefore,this paper argues that basic public services should not be equalized but diversified.To that end,the author proposes a three-layered theory of basic public services as a yardstick for local governments to determine whether certain public service should be provided or not.

Basic Public Services;Equalization;Urban-rural Differences;Three-layered Theory

（責(zé)任編輯矯海霞）

D035

A

1009-3176（2017）04-071-（12）

*本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制與監(jiān)測(cè)體系研究”（14ZDA030）和國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“縣域社會(huì)治理質(zhì)量差異及其影響因素的實(shí)證研究”（16BZZ061）的階段性成果。

2017-5-30

劉明德男（1969-）四川大學(xué)公共管理學(xué)院特聘副研究員德國(guó)柏林自由大學(xué)政治學(xué)博士