馬志宏

【摘 要】 為進(jìn)一步防范和降低基建管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)基建項(xiàng)目管理內(nèi)部控制的健全有效，提高基建工程管理水平，保障學(xué)校資金合理有效使用，以《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》為依據(jù)，圍繞基建工程建設(shè)從立項(xiàng)到竣工驗(yàn)收的全過(guò)程，結(jié)合高?；?xiàng)目建設(shè)實(shí)際情況，從管理層面和業(yè)務(wù)層面的重要環(huán)節(jié)和重點(diǎn)內(nèi)容入手，將控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)管理、控制活動(dòng)、信息溝通以及監(jiān)督等五大要素分成一、二級(jí)指標(biāo)，按照風(fēng)險(xiǎn)影響程度對(duì)重大、重要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行分析，遵循內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行有效性原則，對(duì)內(nèi)部控制中采取的措施予以評(píng)價(jià)并構(gòu)建內(nèi)部控制審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

【關(guān)鍵詞】 高校審計(jì)； 基建項(xiàng)目管理； 內(nèi)部控制； 審計(jì)評(píng)價(jià)

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F239.63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2017）16-0121-04

隨著國(guó)家財(cái)政對(duì)教育投入4%的常態(tài)化，為改善辦學(xué)條件，大量基建項(xiàng)目不斷涌現(xiàn)，但同時(shí)不少高校的基建工程領(lǐng)域也成為經(jīng)濟(jì)犯罪和腐敗案件的“重災(zāi)區(qū)”。在當(dāng)今依法治國(guó)、國(guó)家加大財(cái)政資金監(jiān)管大背景下，教育部先后出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)直屬高等學(xué)校內(nèi)部審計(jì)工作的意見(jiàn)》《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》等文件，對(duì)學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提出了明確要求，即學(xué)校開(kāi)展投資、建設(shè)等事項(xiàng)必須保證依法依規(guī)、資金使用透明以及財(cái)務(wù)信息必須具有合法性、完整性、有效性和真實(shí)性等，從根本上遏制舞弊、貪污等行為，達(dá)到優(yōu)化資源配置和提升使用效益的目標(biāo)。因此，加強(qiáng)高?；üこ虄?nèi)部控制建設(shè)審計(jì)意義重大。

一、高?；üこ坦芾韮?nèi)部控制審計(jì)評(píng)價(jià)的原則

《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》要求依據(jù)指南結(jié)合高校風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況，制定內(nèi)部控制評(píng)價(jià)辦法，并對(duì)內(nèi)部控制建立和執(zhí)行的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（一）高?；üこ坦芾韮?nèi)部控制建立的有效性原則

1.合法合規(guī)性。高?；üこ坦芾韮?nèi)部控制的建立要符合《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》和《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第1號(hào)——建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)》及國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)。

2.全面性。高校基建工程管理內(nèi)部控制的建立應(yīng)覆蓋學(xué)?；ɑ顒?dòng)的全過(guò)程、關(guān)鍵崗位、相關(guān)單位及工作人員和相關(guān)工作任務(wù)。

3.重要性。內(nèi)部控制的建立應(yīng)關(guān)注基建管理中重大風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵部門(mén)和崗位，并建立相應(yīng)的控制措施。

4.適應(yīng)性。內(nèi)部控制的建立應(yīng)按照國(guó)家相關(guān)政策、學(xué)校業(yè)務(wù)活動(dòng)的調(diào)整和自身?xiàng)l件的變化，適時(shí)調(diào)整關(guān)鍵控制點(diǎn)和控制措施。

（二）高?；üこ坦芾韮?nèi)部控制執(zhí)行的有效性原則

1.基建工程管理內(nèi)部控制是否按規(guī)定的制度、流程運(yùn)行，且在項(xiàng)目建設(shè)中是否能保持執(zhí)行的持久性、一致性。

2.基建工程建設(shè)中，內(nèi)部控制體系、崗位責(zé)任制、管理體系是否落實(shí)到位，執(zhí)行過(guò)程中是否存在違規(guī)操作行為。

3.基建工程建設(shè)內(nèi)部控制管理人員和執(zhí)行人員是否具有相應(yīng)的資質(zhì)、能力，以及是否出現(xiàn)跨權(quán)限處理事項(xiàng)等行為。

二、高校基建工程管理內(nèi)部控制審計(jì)評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容

基建工程管理內(nèi)部控制就是從基建工程項(xiàng)目立項(xiàng)到竣工驗(yàn)收整個(gè)階段圍繞決策、執(zhí)行和監(jiān)督形成的制衡關(guān)系。審計(jì)部門(mén)應(yīng)結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)，從單位和業(yè)務(wù)層面入手進(jìn)行重點(diǎn)分析，找出關(guān)鍵點(diǎn)和主要內(nèi)容，檢查組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、關(guān)鍵崗位和人員、內(nèi)部控制建立與實(shí)施開(kāi)展情況，并對(duì)內(nèi)部控制的完整性和有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，起到預(yù)防與管控基建項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)的目的，并由此提升內(nèi)部管理能力，完善內(nèi)部控制機(jī)制。

（一）單位層面

1.議事決策機(jī)制。高?；?xiàng)目的立項(xiàng)決策應(yīng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)嵭屑w研究、專(zhuān)家論證和技術(shù)咨詢(xún)相結(jié)合的議事決策機(jī)制，并應(yīng)以紀(jì)實(shí)方式記錄集體決策過(guò)程。一般而言，高等院校內(nèi)的重大事項(xiàng)決策是由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定，任何人不能自主決策或擅自決策；決策一旦形成就應(yīng)不折不扣執(zhí)行下去，對(duì)不履職或不執(zhí)行決策的人員，高校應(yīng)通過(guò)建立決策問(wèn)責(zé)制的方式對(duì)其進(jìn)行責(zé)任追究。不僅如此，對(duì)于未達(dá)到學(xué)校常委會(huì)或校務(wù)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的決策事項(xiàng)，也應(yīng)建立處室層面的科學(xué)完善集體決策議事機(jī)制。

2.關(guān)鍵崗位內(nèi)部控制。高校關(guān)鍵崗位和人員主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、采購(gòu)業(yè)務(wù)管理、合同管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理以及內(nèi)部監(jiān)督等重要崗位及其人員。為了避免工程項(xiàng)目在各個(gè)環(huán)節(jié)中出現(xiàn)問(wèn)題，管理層應(yīng)明確關(guān)鍵崗位的職責(zé)、權(quán)限、工作內(nèi)容等，并選派能夠勝任崗位職責(zé)要求的優(yōu)秀人員擔(dān)任，同時(shí)定期加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵崗位工作人員的職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立定期輪崗、退出機(jī)制和考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。

3.授權(quán)審批制度。高校應(yīng)按照金額大小對(duì)建設(shè)項(xiàng)目建立分級(jí)別、分類(lèi)型的授權(quán)審批制度，舉例而言，基建處主要負(fù)責(zé)審批10萬(wàn)元以下的項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更，而分管基建的校領(lǐng)導(dǎo)則主要審批變更金額在10萬(wàn)元—200萬(wàn)元的項(xiàng)目，至于200萬(wàn)元以上的項(xiàng)目變更則需要擬定報(bào)告呈交學(xué)校常委會(huì)或校務(wù)會(huì)進(jìn)行審批。

（二）業(yè)務(wù)層面

1.項(xiàng)目資金控制：通過(guò)教育部審核批復(fù)的基建項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的工程投資控制與概預(yù)算管理，經(jīng)批準(zhǔn)的概預(yù)算是項(xiàng)目投資的最高限額，不得隨意突破，否則應(yīng)按規(guī)定重新報(bào)批。工程款的支付需通過(guò)分管財(cái)務(wù)與工程的校領(lǐng)導(dǎo)“雙簽制度”的方式嚴(yán)格審核，避免資金被截留與挪用等情況的發(fā)生。不僅如此，跟蹤審計(jì)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照工程項(xiàng)目進(jìn)展情況嚴(yán)格審核工程進(jìn)度款，財(cái)務(wù)部門(mén)依照合同和程序支付工程款，對(duì)于有國(guó)庫(kù)支付要求的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)庫(kù)支付管理辦法執(zhí)行。

2.政府采購(gòu)控制：高校應(yīng)利用納入預(yù)算管理的資金購(gòu)買(mǎi)貨物、服務(wù)和工程項(xiàng)目并支付采購(gòu)款項(xiàng)。按照采購(gòu)形式與組織方式的不同可分為集中采購(gòu)與自行采購(gòu)兩種模式。進(jìn)入政府采購(gòu)目錄且達(dá)到集中采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)以上的為集中采購(gòu)。在進(jìn)行審計(jì)之時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注學(xué)校采購(gòu)流程、管理制度、崗位職責(zé)和審批權(quán)限等。但在高校采購(gòu)中還大量存在著達(dá)不到集中采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)金額較小的自行采購(gòu)。對(duì)此，高校應(yīng)當(dāng)建立健全此類(lèi)采購(gòu)的內(nèi)部采購(gòu)機(jī)制，建立不同類(lèi)別的供貨商登記備案庫(kù)和評(píng)標(biāo)專(zhuān)家?guī)觳?shí)行動(dòng)態(tài)管理。

3.合同控制：高校應(yīng)建立健全合同內(nèi)部管理制度，明確合同歸口管理部門(mén)和執(zhí)行部門(mén)；關(guān)注簽訂合同的業(yè)務(wù)和事項(xiàng)范圍以及合同授權(quán)簽署權(quán)限，完善合同信息管理系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)合同執(zhí)行情況的監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)高校的合法權(quán)益。具體而言，高校可將合同管理部門(mén)的職能納入財(cái)務(wù)部門(mén)，由相關(guān)人員負(fù)責(zé)對(duì)學(xué)校合同的簽署、價(jià)格、期限與結(jié)算方式等內(nèi)容的審核并按照合同規(guī)定支付相應(yīng)的工程款項(xiàng)；作為合同的承辦單位，基建部門(mén)需要負(fù)責(zé)起草、執(zhí)行合同條款等工作；而相比較而言，作為合同監(jiān)督機(jī)構(gòu)的審計(jì)部門(mén)則需要負(fù)責(zé)跟蹤合同的執(zhí)行情況以及監(jiān)督工程款支付等工作。

4.變更簽證控制：高校應(yīng)嚴(yán)格控制項(xiàng)目變更，確需變更的應(yīng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行變更。重大的變更應(yīng)在概預(yù)算控制的范圍內(nèi)，按照議事決策機(jī)制和授權(quán)審批程序重新履行審批手續(xù)，嚴(yán)防先施工后審批的現(xiàn)象發(fā)生。另外，加強(qiáng)前期施工項(xiàng)目圖紙審核工作，提前發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)委托的內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)論證，也能有效地杜絕或控制項(xiàng)目變更次數(shù)，最大限度地減少工程變更。隱蔽工程簽證單應(yīng)在施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行，必須由建設(shè)方工地代表、監(jiān)理、施工單位和跟蹤審計(jì)人員共同簽字確認(rèn)方可有效，對(duì)逾期辦理的一律不予補(bǔ)簽。

5.工程認(rèn)價(jià)材料控制：在基建項(xiàng)目建設(shè)中，對(duì)于由施工單位供應(yīng)的一些大宗材料和主要材料如水泥、鋼材、商砼、電纜、配電箱、保溫材料以及墻地磚、涂料等裝飾材料的質(zhì)量、品牌和規(guī)格應(yīng)事先應(yīng)做好市場(chǎng)調(diào)研，在招標(biāo)文件中明確質(zhì)量要求。材料進(jìn)場(chǎng)后，監(jiān)理應(yīng)切實(shí)履行監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)格依照合同和質(zhì)量管理的相關(guān)規(guī)定對(duì)所購(gòu)的材料進(jìn)行抽驗(yàn)，確保所選購(gòu)的材料質(zhì)量滿足施工需要。

6.竣工驗(yàn)收及資產(chǎn)移交控制：對(duì)符合竣工驗(yàn)收條件的工程項(xiàng)目，基建部門(mén)應(yīng)及時(shí)組織設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位、使用部門(mén)、當(dāng)?shù)刭|(zhì)量檢測(cè)部門(mén)以及校內(nèi)相關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行竣工驗(yàn)收。工程項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后，高校應(yīng)按照教育部有關(guān)基本建設(shè)管理規(guī)定及時(shí)辦理竣工結(jié)算和財(cái)務(wù)竣工決算審計(jì)，并依據(jù)教育部批復(fù)的財(cái)務(wù)竣工決算，按有關(guān)規(guī)定辦理資產(chǎn)移交和存檔工作。高校還應(yīng)當(dāng)嘗試對(duì)項(xiàng)目建成后的實(shí)際效果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并作為績(jī)效考核和追責(zé)的依據(jù)。

三、高?；üこ坦芾韮?nèi)部控制審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

通過(guò)梳理建設(shè)周期中立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、工程招投標(biāo)、施工建設(shè)與竣工驗(yàn)收五個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程和各個(gè)環(huán)節(jié)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，結(jié)合《中國(guó)內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》第5號(hào)“內(nèi)部控制審計(jì)”中內(nèi)部監(jiān)督、控制環(huán)境與活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息與溝通五個(gè)核心要素的明確要求，本文將內(nèi)部控制五要素分成一二級(jí)指標(biāo)，按照風(fēng)險(xiǎn)影響程度進(jìn)行等級(jí)劃分，對(duì)其中重大、重要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行分析并對(duì)采取的防范措施予以評(píng)價(jià)，強(qiáng)化了工程建設(shè)全過(guò)程的監(jiān)控，確保工程項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度和資金安全，對(duì)于實(shí)際操作中檢查基建管理內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性有一定的指導(dǎo)意義。詳見(jiàn)表1?！?/p>

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