摘要：我國城鎮(zhèn)土地自82憲法后歸為國有，主要是借鑒了香港地區(qū)的土地制度。但是幾十年以來，成效并不樂觀，不僅未能合理地利用土地資源，而且使大量的國有資產(chǎn)流失。且隨著近年來到期房的續(xù)期問題以及房產(chǎn)稅的即將收取而狀況百出，在理論上不能自圓其說，在實(shí)踐中的做法也是矛盾重重，不能保障民眾的合法權(quán)益，讓利于民的理念在土地的使用中，尤其是在住宅建設(shè)用地上未能體現(xiàn)出來。盡管學(xué)者提出多種解決方案，但均不能從根本上解決各種問題?；谶@種現(xiàn)狀，不得不反思我國土地制度，包括住宅建設(shè)用地的規(guī)定是否合理。

關(guān)鍵詞：土地批租；續(xù)期；房產(chǎn)稅；住宅用地私有化

香港由于特殊的歷史原因及實(shí)際狀況，其土地制度適用英國本土的批租制度，不僅未因稀缺的土地資源的限制受到影響，反而在短期內(nèi)創(chuàng)造了令人矚目的經(jīng)濟(jì)奇跡。我國的土地制度在上世紀(jì)發(fā)生過幾次大的變化。總體來說，1982年以前都存在私有制，但82憲法改變了這一狀態(tài)，自此我國土地類型只存在國有與集體之分。

一、住宅建設(shè)用地制度的由來

（一）我國土地的所有制形式

1982年憲法改變了之前的土地制度，該法第10條規(guī)定：城市的土地屬于國家所有。將城市土地收歸國有。至此，我國土地進(jìn)入國家所有與集體所有模式，完全排除了私人所有的形式。

（二）住宅建設(shè)用地所有制形式的由來

如上，自1982年開始，我國土地結(jié)束了私人擁有所有權(quán)的歷史。城鎮(zhèn)的住宅建設(shè)用地屬于國家所有，個(gè)人可通過相應(yīng)的方式取得一定時(shí)期的使用權(quán)，期限由國務(wù)院規(guī)定。即對于該部分土地，個(gè)人只能享有用益物權(quán)，不能獲得所有權(quán)。這一規(guī)定是借鑒了香港土地批租的做法。

土地批租制度是香港最基本的土地使用制度，即對土地享有所有權(quán)的英皇授權(quán)香港政府將相應(yīng)的土地有條件地租與土地需求者。香港政府批租土地有嚴(yán)格的條件限制：包括期限、對價(jià)及土地使用的限制。根據(jù)土地利用的總體規(guī)劃及不同地區(qū)、地塊的利用情況規(guī)定了不同的使用期限及方式。在相應(yīng)期限內(nèi)，承租人履行了相關(guān)義務(wù)便可享有充分的使用權(quán)；當(dāng)租期屆滿，若無續(xù)期，則香港政府無條件收回土地使用權(quán)及地上建筑物。香港政府批出的土地年限有75年、99年、10年、21年及999年，其中75年是最常見的年期。75年期又分可續(xù)與不可續(xù)二種?？衫m(xù)即75年期屆滿可申請續(xù)租一次，并按時(shí)價(jià)重繳地價(jià)，反之則政府無償收回土地使用權(quán)。

二、實(shí)踐中存在的困境及理論梳理

（一）與將要實(shí)行的房產(chǎn)稅的沖突

近幾年，房產(chǎn)稅的征收已成為一個(gè)熱門話題，但官方對于住宅如何征收房產(chǎn)稅目前并未有明確的表示。國務(wù)院于1986年發(fā)布的相關(guān)條例表明，對于個(gè)人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)免納房產(chǎn)稅。若未來要對個(gè)人的非經(jīng)營性房產(chǎn)征稅，對象如何確定？若對所有的非經(jīng)營房產(chǎn)（包括農(nóng)村宅基地上的房產(chǎn)與城鎮(zhèn)住宅）征稅，那農(nóng)村宅基地之上的房產(chǎn)數(shù)量和面積如何確定？若只針對城鎮(zhèn)的住宅，又如何讓城鎮(zhèn)居民信服，何以體現(xiàn)法治過程中的公平？另外，對于農(nóng)村的宅基地而言，其本來就帶有很濃的福利性色彩，其最重要的是社會(huì)保障功能，只要是集體組織中的成員，那生來便可享有相應(yīng)的宅基地，并且不可向集體之外的自然人和組織轉(zhuǎn)讓。但對于城鎮(zhèn)居民就不同，尤其是對于購買商品房的居民而言，購買商品房時(shí)需要繳納大筆的土地出讓金，很多居民都是窮其一生并且負(fù)債累累才可購買遮風(fēng)避雨之所，若在其還負(fù)債的情形下再征收房產(chǎn)稅，何以體現(xiàn)讓利于民？

（二）自動(dòng)續(xù)期費(fèi)用的收取無明確規(guī)定

我國《物權(quán)法》第149條規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。該條只表明期滿自動(dòng)續(xù)期，但未明確是有償還是無償，若是有償，費(fèi)用如何收??？該問題是隨著溫州一批20年到期房逐步顯現(xiàn)出來。深圳和青島在早些年就有類似案例，之所以未引起廣大民眾注意，是因?yàn)樵搩傻氐牡狡诜吭诶m(xù)期時(shí)繳納了較少的出讓金，而溫州重新續(xù)期的出讓金太高，對于連買房時(shí)的債務(wù)還未還清的民眾來說，無論是資金能力還是情理上，都無法接受。

國土資源部于2016年12月向浙江省國土資源部發(fā)出了復(fù)函，明確了三個(gè)大的方向：一是不需要提出續(xù)期申請；二是不收取費(fèi)用；三是正常辦理交易和登記手續(xù)?？梢姡鋵Α段餀?quán)法》第149條第1款作了較為明確的說明，但是該種做法能否從根本解決相關(guān)問題，如稅收，仍有待商榷。

三、住宅建設(shè)用地私有化之反思

（一）借鑒其他地區(qū)土地制度時(shí)應(yīng)當(dāng)因地制宜

首先，香港特區(qū)有其獨(dú)特的歷史淵源，在19世紀(jì)便成為英國的侵占地，其適用的土地制度其實(shí)是英國本土的制度，只是結(jié)合香港地區(qū)自身的特點(diǎn)進(jìn)行修正，無論是經(jīng)濟(jì)、文化還是社會(huì)現(xiàn)狀，大陸與其相差甚遠(yuǎn)。

其次，香港土地資源有限，所以其土地規(guī)范相當(dāng)系統(tǒng)化，無論是公共設(shè)施用地還是住宅用地都是經(jīng)過制定嚴(yán)密的方案且通過嚴(yán)格的程序才能通過并加以實(shí)施，除了物盡其用，還以盡可能節(jié)約面積的方式使用；但是大陸不同，其土地資源豐富，就算如同香港一樣制定盡可能節(jié)約土地的規(guī)范，也不可能真正地加以實(shí)施。

（二）確立住宅建設(shè)用地私人所有模式

從實(shí)踐中看，首先，土地，作為一種財(cái)產(chǎn)，唯一特殊的地方就是其為不動(dòng)產(chǎn)。既然是一種財(cái)產(chǎn)，所有的個(gè)人和組織也就可以當(dāng)然地通過合法手段取得所有權(quán)，國家不能對其限制。若按照我國目前的邏輯，動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)是不同的含義，所有權(quán)的概念實(shí)際上出現(xiàn)了實(shí)質(zhì)上的分裂。其次，我國土地的公權(quán)力性質(zhì)太過濃厚，我國的土地制度不僅與西方及香港的個(gè)人主義與自由的理念不同，相反，還要擔(dān)負(fù)很多公共職能。再次，土地使用權(quán)無法體現(xiàn)對《物權(quán)法》的統(tǒng)攝，盡管《物權(quán)法》采納了所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)的體系，但實(shí)際上，其土地?fù)?dān)保物權(quán)是建立在使用權(quán)之上，而并非建立在所有權(quán)基礎(chǔ)之上。換句話說，擔(dān)保物權(quán)是用益物權(quán)之上的擔(dān)保物權(quán)，使擔(dān)保物權(quán)與用益物權(quán)處在了不同的層次。作為土地占有來講，其本權(quán)也并非所有權(quán)，而是各種使用權(quán)。這樣的一個(gè)體系，所有權(quán)并不能起到對他物權(quán)和占有的統(tǒng)攝作用?？梢姡覈耐恋刂贫仍诶碚撋弦灿新┒?。

四、小結(jié)

綜上，自82憲法以來，城鎮(zhèn)土地變?yōu)閲?，主要是借鑒了香港地區(qū)的做法，但是其在借鑒的過程中就出現(xiàn)了問題，致使我國的土地制度不能體系化。筆者認(rèn)為：首先，對于確定是所有權(quán)還是使用權(quán)，是兩種完全不同的立法模式；其次，目前規(guī)定為使用權(quán)的這種模式已經(jīng)出現(xiàn)太多問題，若未來征收房產(chǎn)稅，無法從理論上解決“房地一體”的問題。另外，若是根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定以及國土資源部的答復(fù)，住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后若可不受次數(shù)限制自動(dòng)續(xù)期，那不如直接規(guī)定個(gè)人對住宅建設(shè)用地可享有所有權(quán)，不僅從理論上解決了“房地一體”的困惑，而且能從根本上解決目前存在的眾多問題。

作者簡介：高雅春，女，漢族，1993年9月出生，甘肅天水人，畢業(yè)于甘肅政法學(xué)院法學(xué)專業(yè)，現(xiàn)于甘肅政法學(xué)院讀民商法專業(yè)研究生。