趙志君

摘 要：政府管理具有自利性和公共性。公共性是政府的根本屬性，即管理社會(huì)公共事務(wù)的屬性。政府作為特殊的社會(huì)組織，也存在為其自身和部門發(fā)展謀求利益的屬性，這是政府的自利性。正確的認(rèn)識(shí)并處理政府的自利性和公共性，有利于打造服務(wù)型政府，更好的為人民群眾服務(wù)。

關(guān)鍵詞：政府管理；自利性；公共性

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2017）06-0038-04

一、引言

自政府產(chǎn)生之日起，人們就對(duì)政府的公共性開始了探討和研究，時(shí)至今日，公共性是政府的第一屬性毋庸置疑。然而，政府作為一種特殊的社會(huì)組織，公共性不可能成為其唯一的屬性，為了實(shí)現(xiàn)其個(gè)人及組織的發(fā)展和利益，不可避免的，政府具有了自利性的屬性。建立服務(wù)型政府和法治政府是政府機(jī)關(guān)的重要目標(biāo)，在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過(guò)程中，能否正確處理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中政府的公共性與自利性的關(guān)系，對(duì)于政府職能的發(fā)揮具有至關(guān)重要的意義。

二、政府管理中的公共性

（一）公共性是政府的根本屬性

所謂政府的公共性，是指政府存在的根本目的是實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值。政府與私人機(jī)構(gòu)最大的區(qū)別也在于其公共性，政府通過(guò)各種法律手段和政治措施，維護(hù)人民的財(cái)產(chǎn)安全和各項(xiàng)權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)其公共目標(biāo)、維護(hù)國(guó)家安全。

（二）政府公共性的起源

近代以來(lái)，西方學(xué)者對(duì)于政府的公共性進(jìn)行了大量研究和探討。

早期政治家柏拉圖從道德的角度對(duì)政府的公共性進(jìn)行了論述，他闡述了城邦的正義及“善”的問(wèn)題，他認(rèn)為城邦存在的目的就是為了實(shí)現(xiàn)公共的“善”及正義，正義就是“每一個(gè)人完成其作為一個(gè)人份內(nèi)的事而不去干涉別人份內(nèi)的事”，可以說(shuō)合乎正義的城邦就等同于“至高的善”的城邦。而亞里士多德則延伸了柏拉圖的觀點(diǎn)，對(duì)城邦正義的問(wèn)題做了進(jìn)一步的闡述，他認(rèn)為城邦是人們由于“群性”而聚集到一起產(chǎn)生的有機(jī)整體，它為人們提供善與正義的生活方式，它產(chǎn)生的公共生活是人類發(fā)展并完善自己的前提，沒(méi)有公共生活的人不是一個(gè)完整的人，而善和正義的生活方式可以認(rèn)為是城邦所創(chuàng)造的社會(huì)價(jià)值[1]。

早期關(guān)于政府公共性的論述多數(shù)是從契約概念而來(lái)的。政治家洛克認(rèn)為，在自然狀態(tài)下的人都是獨(dú)立的，一旦遭受來(lái)自自身以外力量的脅迫和侵犯時(shí)很容易緊張，加之缺乏公正的審判，此時(shí)戰(zhàn)爭(zhēng)就很容易爆發(fā)，影響人類的發(fā)展進(jìn)步。因此，為了維持穩(wěn)定的狀態(tài)，保護(hù)人們的財(cái)產(chǎn)不被侵犯，進(jìn)而避免戰(zhàn)爭(zhēng)的發(fā)生，人類之間就需要訂立一個(gè)所有人都必須遵守的契約，而政府則被賦予了制定并執(zhí)行這個(gè)契約的權(quán)力。政府是以公共裁判和契約締結(jié)者財(cái)產(chǎn)保護(hù)者的身份而存在的，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的過(guò)程中，政府制定法律，并應(yīng)用公共的力量來(lái)確保法律的實(shí)施，從而保護(hù)國(guó)家不受外來(lái)侵略者的侵犯，維護(hù)公民的合法權(quán)利。與洛克不同，邊沁從功利性的角度對(duì)政府的公共性進(jìn)行了探討。他認(rèn)為人們加入政府組織后可以使整體的社會(huì)福利增加，從理性的角度考慮，人們成立并加入政府組織，在政府組織的統(tǒng)一管轄下生活，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于自然狀態(tài)下的社會(huì)福利，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)福利的最大化。在“代議制政府”一書中，密爾指出政府通過(guò)教化人民并利用人們身上具有的最高品質(zhì)達(dá)到促進(jìn)人類進(jìn)步的目的[2]。

馬克思認(rèn)為階級(jí)性是政府的本質(zhì)屬性，同時(shí)政府也具有廣泛認(rèn)可的公共性。馬克思曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“國(guó)家是階級(jí)社會(huì)發(fā)展到一定階段，社會(huì)矛盾無(wú)法調(diào)和的產(chǎn)物，國(guó)家的本質(zhì)特征就是凌駕于社會(huì)之上與人民相分離的權(quán)利，為緩和社會(huì)沖突而存在的”。例如，社會(huì)中一些公共設(shè)施的建設(shè)必須由國(guó)家來(lái)執(zhí)行，這就是政府公共性的重要體現(xiàn)。

雖然各個(gè)時(shí)代對(duì)政府公共性的解讀不同，但是可以看出實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)、創(chuàng)造公共價(jià)值是政府的重要職責(zé)，一旦政府失去了其公共性這一根本屬性，那么政府也就失去了其存在的意義。

三、政府管理中的自利性

（一）自利性是政府的重要屬性

政府擁有管理公共事務(wù)的屬性，即公共性，但公共性并不是政府的唯一屬性，盲目的夸大政府的公共性屬性，忽略政府的自利性，將不利于服務(wù)型政府和法治政府的建設(shè)。政府公共性屬性界定的重要前提是政府工作人員毫無(wú)私利，他們追尋的目標(biāo)與總體意義上政府創(chuàng)造社會(huì)福利的目標(biāo)是一致的。然而，這種假設(shè)條件在實(shí)踐中是不成立的。因此，自利性毫無(wú)疑問(wèn)也是政府管理中的重要屬性，不可忽視[3]。

具體而言，政府的自利性是指政府在謀求社會(huì)福利、管理公共事務(wù)的同時(shí)，也在為個(gè)人及組織發(fā)展創(chuàng)造條件。政府之所以具有自利性，是由于脫離了抽象意義的政府概念，在實(shí)踐生活中政府機(jī)關(guān)人員總是社會(huì)中真實(shí)存在的人。從政府的角度看，政府是無(wú)私利的，是完全公共性的，然而這些在政府部門工作的人卻是自身利益最大化的，他們的目標(biāo)與政府的目標(biāo)是有矛盾的，此時(shí)政府的權(quán)利就脫離了人民群眾，政府機(jī)關(guān)的目的也就由服務(wù)于大眾轉(zhuǎn)變成了服務(wù)于少數(shù)的政府機(jī)關(guān)工作人員。因此政府機(jī)關(guān)在管理過(guò)程中一定存在著自利性，這是不可避免的。

（二）政府自利性的起源

著名的思想家盧梭認(rèn)為政府工作人員在管理社會(huì)秩序的過(guò)程中，他的身份排名排在首位的是作為人自身的利益，其次是作為政府機(jī)構(gòu)工作人員，最后才是作為社會(huì)成員的公民。這種身份的排位恰恰與其管理社會(huì)事務(wù)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化所要求的排位極差是相反的。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中有一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，即每一個(gè)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人都是理性的，在經(jīng)濟(jì)人參與市場(chǎng)活動(dòng)過(guò)程中，他會(huì)從自身偏好出發(fā)，以自身的經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)自身效用最大化。同樣的，在政治市場(chǎng)中，雖然政府管理中具有公共性，需要以社會(huì)利益最大化為目標(biāo)，但根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，政府人員可以看做“政治人”，他同樣會(huì)追求自身在政治領(lǐng)域的利益最大化。政治人是利己、理性的，例如在實(shí)施一項(xiàng)公共政策的過(guò)程中，政治人不但會(huì)考慮政策實(shí)施后給人民大眾所帶來(lái)的社會(huì)福利如何，同樣也會(huì)把自身會(huì)由此項(xiàng)政策會(huì)獲得選票數(shù)量考慮在內(nèi)。當(dāng)然這種自利性并不是無(wú)限的，它會(huì)受到政治人在實(shí)現(xiàn)自身利益最大化過(guò)程中所遇到的各方面的限制[4]。

公共選擇理論對(duì)于政府市場(chǎng)的自利性也進(jìn)行了深入的探討。傳統(tǒng)理論認(rèn)為經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)活動(dòng)與政治市場(chǎng)活動(dòng)完全是相分離的。人在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)所做出的行為是不同的，在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中，人作為“經(jīng)濟(jì)人”要實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化，所有的行為都要以自身效用最大化為目標(biāo)；然而在政治市場(chǎng)中，社會(huì)效用的最大化是政治家追尋的根本目標(biāo)，政治市場(chǎng)中的人都是利他的、無(wú)私利的。人在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)的不同行為，就好比一個(gè)人由于從事的職業(yè)不同，行為模式就發(fā)生了變化，可以說(shuō)，傳統(tǒng)理論變相的認(rèn)為人是具有“分裂人格”的。

公共選擇理論打破了傳統(tǒng)理論的觀點(diǎn)，將經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)推廣到了政治市場(chǎng)，他認(rèn)為政治機(jī)關(guān)人員的根本目標(biāo)也是實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。正是由于政治市場(chǎng)上這種利己主義的存在，因此我們需要制定相應(yīng)的制度來(lái)對(duì)政治市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管和制約，從而使政府從業(yè)人員更好的服務(wù)于廣大人民群眾。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)作出了進(jìn)一步的補(bǔ)充和修改，它認(rèn)為經(jīng)濟(jì)人的行為動(dòng)機(jī)具有雙重性，并且具有機(jī)會(huì)主義傾向。人的行為動(dòng)機(jī)雙重性是指人不僅追求財(cái)富最大化，同時(shí)也追求非財(cái)富最大化；人的機(jī)會(huì)主義傾向是指人追求利益最大化過(guò)程中會(huì)有各種情況發(fā)生，人會(huì)根據(jù)具體的情況選擇最符合自身利益的行為。

馬斯洛的需求層次理論認(rèn)為人的需求層次是從低級(jí)到高級(jí)的，首先是生理、安全、和社交等低級(jí)的物質(zhì)需求，其次是自我實(shí)現(xiàn)等高級(jí)的精神層面需求。政府工作人員同樣適用馬斯洛需求層次理論，因此，首先他要滿足自身低層次的經(jīng)濟(jì)利益，然后才會(huì)追求工作帶給他的精神需求。在現(xiàn)有文明狀態(tài)下，經(jīng)濟(jì)利益的滿足是實(shí)現(xiàn)政府工作人員效用最大化的關(guān)鍵一環(huán)。

四、政府管理中自利性與公共性的關(guān)系

作為政府的本質(zhì)屬性，政府的公共性發(fā)揮著管理社會(huì)事務(wù)的重要職責(zé)，充分發(fā)揮政府公共性，有利于實(shí)現(xiàn)政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會(huì)公平正義、提供社會(huì)公共服務(wù)和產(chǎn)品等功能，有利于增加社會(huì)福利。而自利性也是政府管理的重要屬性，在履行政府職能、實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的過(guò)程中，不同的政府部門、不同的層級(jí)之間往往存在自身利益的沖突，官員之間相互爭(zhēng)奪利益是自利性的的重要體現(xiàn)。此外，政府部門工作人員利用壟斷職權(quán)謀求私利甚至貪贓枉法都是自利性的鮮明案例。因此，分析政府管理中自利性與公共性的關(guān)系，有利于更好的實(shí)現(xiàn)政府的服務(wù)職能，使政府更好的發(fā)揮社會(huì)作用。

（一）自利性與公共性對(duì)立統(tǒng)一

政府提供的總的社會(huì)資源就好比一塊大蛋糕，蛋糕的大小是有限的，將蛋糕分給政府和人民大眾兩個(gè)群體，由于政府自利性的存在，政府部門個(gè)人或部門為了追求自身利益就會(huì)奪取本該分給人民大眾的社會(huì)利益，減少人民大眾分得的蛋糕的大小，這就是政府部門自利性與公共性對(duì)立的一面。

政府的自利性與公共性也存在統(tǒng)一的一面。首先，政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、提供社會(huì)公共服務(wù)，為政府自身建設(shè)提供了強(qiáng)有力的技術(shù)及設(shè)備支持。其次，良好的政府自身建設(shè)也有利于提高政府的工作效率，有利于政府更好的管理社會(huì)公共事務(wù)，維護(hù)社會(huì)的公平正義，為公共建設(shè)創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)。

（二）自利性與公共性缺一不可

樹跟和樹干、樹枝構(gòu)成整個(gè)大樹，樹根為樹干和樹枝的生長(zhǎng)汲取地下的養(yǎng)分，樹干和樹枝在地上吸收陽(yáng)光雨露，缺少了任何一個(gè)部分，大樹都將不能成長(zhǎng)。政府要想存續(xù)發(fā)展，自利性與公共性缺一不可。自利性就好比樹根，它是政府的內(nèi)在屬性，政府內(nèi)部工作人員自身利益的滿足有利于更好的實(shí)現(xiàn)政府的服務(wù)職能，沒(méi)有任何一個(gè)組織是不需要內(nèi)部考量的，舉一個(gè)現(xiàn)實(shí)例子，為了更好的管理公務(wù)員和發(fā)揮其作用，政府設(shè)立了許多保障制度和激勵(lì)制度；公共性就好比大樹的樹干和樹枝，它是政府的外部屬性，政府存在的根本意義就是管理公共事務(wù)。

（三）自利性與公共性相互促進(jìn)

政府自立性的滿足有利于更好的實(shí)現(xiàn)其公共性，反過(guò)來(lái)，政府公共性的實(shí)現(xiàn)有利于保障政府部門的利益。

五、正確處理政府管理中的自利性與公共性

公共性是政府的本質(zhì)屬性，自利性是政府的重要屬性，二者在政府管理社會(huì)事務(wù)過(guò)程中都是不可避免的。因此，正確的處理二者之間的關(guān)系，有利于政府職能的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于公共利益具有重要的意義。

（一）充分發(fā)揮政府處理公共事務(wù)的作用，劃定職能邊界

公共性是政府的根本屬性，管理社會(huì)事務(wù)是政府存在的根本意義，失去了公共性的政府是沒(méi)有價(jià)值和意義的。

更好的發(fā)揮政府的公共性職能，首先我們要搞清楚政府和市場(chǎng)的關(guān)系。我黨在十八屆三中全會(huì)上明確提出，市場(chǎng)在資源配置中其決定性的作用，要更好的發(fā)揮政府作用。雖然市場(chǎng)配置資源效率較高，但也存在其固有的缺陷，如信息不完全、公共設(shè)施等。在發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，一些工程項(xiàng)目如水利、道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施是不以盈利為目的的，僅僅依靠市場(chǎng)根本無(wú)法解決，必須依靠政府部門進(jìn)行投資建設(shè)。可以看出，社會(huì)化大生產(chǎn)過(guò)程中供求均衡和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均衡問(wèn)題僅僅依靠市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。此外，市場(chǎng)自發(fā)分配會(huì)造成嚴(yán)重的兩極分化現(xiàn)象，不利于社會(huì)的穩(wěn)定，這也需要政府部門的參與。

為了更好的發(fā)揮政府提供公共服務(wù)的職能，筆者提出四點(diǎn)建議。首先，政府要放權(quán)給市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性的作用，從而提高市場(chǎng)運(yùn)行效率，激發(fā)市場(chǎng)活力。其次，加大市場(chǎng)監(jiān)管力度，維護(hù)市場(chǎng)秩序。要嚴(yán)格管理中介機(jī)構(gòu)，確保其合法性；完善公正執(zhí)法和輿論監(jiān)督相結(jié)合的市場(chǎng)監(jiān)管體系；建立健全產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理體系，對(duì)市場(chǎng)上知法犯法行為和假冒偽劣產(chǎn)品予以嚴(yán)厲打擊。再者，要提高社會(huì)福利水平，大力建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，積極推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為更好更快的發(fā)展我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。最后，提高政府工作人員的辦事效率，精簡(jiǎn)辦公程序，撤銷一些不必要的崗位，嚴(yán)防政府部門的“尋租”行為。

（二）將政府部門自利性控制在合理范圍內(nèi)，防止自利性的負(fù)面影響

政府的自利性一定要把握合理的度，合理范圍內(nèi)的自利性是指政府工作人員通過(guò)公正公開透明的制度依靠其自身勞動(dòng)獲得的合理利益。從微觀層面來(lái)講，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化是每個(gè)人參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活過(guò)程中的客觀需要，從事社會(huì)管理的政府工作人員大多是社會(huì)精英人物，只有當(dāng)公務(wù)員的自身生活發(fā)展需要得到滿足時(shí)，他才能有效率的管理公共事務(wù)，為人民大眾服務(wù)。從宏觀層面來(lái)講，當(dāng)政府機(jī)關(guān)各地區(qū)的發(fā)展需要得到滿足、各地區(qū)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的好處時(shí)，社會(huì)才能穩(wěn)定發(fā)展。

政府的自利性一旦超過(guò)了合理的范圍，就會(huì)給帶來(lái)諸多不利影響，不利于政府部門作用的有效執(zhí)行。過(guò)度的自利性可能會(huì)導(dǎo)致不同政府部門人員之間權(quán)力傾軋，爭(zhēng)奪自身或部門利益，更有甚者，過(guò)度膨脹的自利性可能會(huì)導(dǎo)致政府權(quán)力的濫用，產(chǎn)生貪污腐敗等行為。因此必須采取法律等手段將政府的自利性限制在一定范圍內(nèi)[5]。

（三）建立健全法律體系，有效統(tǒng)一政府管理中的自利性和公共性

法律具有強(qiáng)制性和權(quán)威性，依靠國(guó)家力量強(qiáng)制執(zhí)行，因此，利用法律可以有效的將政府自利性及公共性限制在一定范圍內(nèi)，使二者達(dá)到雙贏局面，共同服務(wù)于我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

首先，通過(guò)建立健全的法律體系，可以將政府權(quán)力限定在一定合理范圍內(nèi)，在減少政府尋租行為和降低政府不合理措施的同時(shí)，將權(quán)力下放到市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)這只“看不見的手”的作用，提高政府部門的管理效率和社會(huì)資源的利用率，政府權(quán)力的濫用和政府的自利性是相輔相成的，限制政府權(quán)利的同時(shí)可以抑制自利性的膨脹。

其次，通過(guò)建立健全的法律體系，繁殖不合理的政府自利性行為的產(chǎn)生。政府膨脹的自利性的根源來(lái)自不完善的法律體系，具體說(shuō)來(lái)，主要是兩方面的法律制度不健全。其一，缺乏健全的監(jiān)督管理制度。監(jiān)督制度的目的就是為了防止政府工作人員濫用手中的權(quán)利，通過(guò)監(jiān)督制度的有效執(zhí)行，可以規(guī)范政府部門人員的行為，劃定政府工作人員權(quán)利的界限。因此，應(yīng)該建立健全有效的監(jiān)督制度，保證政府權(quán)力運(yùn)用過(guò)程中的合法性和合理性。其二，行政制度不完善。政府在實(shí)施政策的過(guò)程中，行政相對(duì)人的信息不完善，無(wú)法對(duì)政府的行為進(jìn)行有效監(jiān)督，通過(guò)建立完善的行政制度，使政府各項(xiàng)權(quán)利的使用在陽(yáng)光下運(yùn)行，可以確保政策的公開透明性，提高政府部門工作的效率，從而更好的實(shí)現(xiàn)其社會(huì)目標(biāo)。

六、結(jié)論

政府管理中存在著公共性和自利性，二者相互促進(jìn)，缺一不可。正確處理自利性與公共性的關(guān)系，有利于實(shí)現(xiàn)政策的雙贏，然而處理不好二者的關(guān)系，就有可能產(chǎn)生政府人員尋租、社會(huì)資源浪費(fèi)等現(xiàn)象的發(fā)生。關(guān)于如何處理政府管理中的自利性與公共性，筆者提出了三點(diǎn)建設(shè)性的意見，即充分發(fā)揮政府處理公共事務(wù)的權(quán)利、將政府部門的自利性控制在合理范圍和建立健全法律體系等。

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（責(zé)任編輯 賽漢其其格）

Abstract： Government management is self interested and public. Publicity is the basic attribute of government， that is to say， to manage the social public affairs. As a special social organization， the government also has the property of seeking interests for its own and the development of the department. The correct understanding and handling of the government's self-interest and public nature， is conducive to building a service-oriented government， better serve the people.

Keywords： Government Administration； Self-interest； Publicity