石平

四川省縣域經濟學會專家、教授

精準扶貧工作的風險防控

石平

四川省縣域經濟學會專家、教授

四川省華鎣市“扶貧車間”助貧困群眾增收致富 邱海鷹 攝

精準扶貧是全面建成小康社會的攻堅工程，也是深得民心的德政工程。但實施過程中由于涉及面寬，工作量大，資金使用多，項目分布廣，利益平衡難度大，不確定因素多，各種風險也蘊含其中。稍有不慎，防控不力，就會影響精準扶貧實效，甚至可能會演化為黨風廉潔建設風險；各級干部承擔精準扶貧相關的領導責任和工作責任，因而也極易轉變?yōu)槁殑辗缸镲L險。隨著扶貧攻堅進入決戰(zhàn)時期，扶貧資金不斷增多，投入力度不斷加大，各項工作深入推進，精準扶貧領域的風險也必然凸顯。越是時間緊、任務重、要求高，越要關注和防控精準扶貧領域風險，使大家在精準扶貧工作中敢干事、干好事的同時不出事。

精準扶貧工作領域存在哪些風險？如何防控？根據(jù)近年來精準扶貧的工作實踐，可以具體歸納為資金使用風險、項目管理風險、生態(tài)環(huán)境風險、社會穩(wěn)定風險和工作責任風險等五個大的方面。

四川省華鎣市高興鎮(zhèn)依托葡萄產業(yè)興建的尖寶山農民新村，以“金鑰匙”造型，意在靠勤勞的雙手去發(fā)展產業(yè),就能打開致富之門 邱海鷹 攝

資金使用風險

精準扶貧資金使用風險主要指在精準扶貧過程中資金投入不足或到位不及時，或資金使用不當，或扶貧資金跑冒滴漏等，導致無法實現(xiàn)精準扶貧預期目標。在精準扶貧中，危改、低保、項目等通常是扶貧資金使用的高風險區(qū)。有的涉及危房改造資格認定及資金發(fā)放；有的涉及低保名額確定及資金發(fā)放，有的專項扶貧資金不按規(guī)定使用等。攤派扶貧款物管理費、截留困難群眾補助、占用優(yōu)撫解困資金等問題也時有發(fā)生。還有政策落實不力、資金使用不當?shù)葐栴}。

精準扶貧必然要投入大量資金，政府在扶貧資金的投入和使用中具有主導作用，但基層干部對扶貧資金的使用也負有直接到位的責任。有的扶貧資金還需要社會投資和農戶自籌等等。這些不同渠道的扶貧資金都存在著投入不足、不及時、不到位的風險。比如各級財政投入的資金，可能存在由于不同級次的預算差異造成資金投入不及時、調度不到位的問題。在具體的運作中，也可能存在審批程序復雜、官僚主義、腐敗等造成資金使用分散、不足或延誤。

而對于社會和自籌投入資金，投入不足或延誤的風險更大。一是整合不到位。該統(tǒng)籌的扶貧資金未全部統(tǒng)籌，該整合的扶貧資金未全部整合到位等。二是配置不精準。配置地點、配置對象、配置標準、配置時間等方面不科學、不精準，特別是到村到戶到人的項目資金“扶農”不“扶貧”、到村不到貧困村、到貧困村不到貧困戶、到村落不到扶貧項目等。三是調度不及時。項目建設、脫貧銷號、脫貧出列等工作，如果資金調度不及時，或工程進行之中沒預付、或完工之后不結算等，容易造成扶貧工程“扯皮”“爛尾”。四是使用不規(guī)范。規(guī)劃項目不算數(shù)，實際安排打折扣，資金使用不透明，有的使用不精準，大水漫灌；有的資金長期躺在賬上，到不了項目。五是借機撈好處。管理不精細、監(jiān)督不到位，扶貧資金被套取、截留、侵吞、挪用，造成扶貧資金流失。有的甚至虛報套取、優(yōu)親厚友、雁過拔毛、 挪作他用，把濟貧困、惠民生的“里子”工程，變成撈政績、惠親友的“面子”工程，“裙帶”工程等。

防范扶貧資金使用風險要嚴把扶貧資金使用關口。嚴格扶貧資金的撥付程序和使用規(guī)范，加強對扶貧資金使用的風險防控，確保在脫貧攻堅工作中不觸碰扶貧資金“高壓線”。在規(guī)劃編制、項目安排、資金使用、監(jiān)督管理等方面，盡量減少由于管理和制度因素帶來的資金使用風險。制定配套、對應、細致、嚴格的項目資金管理制度，約束每個環(huán)節(jié)的不良行為，力求項目資金配置精準。在項目實施、資金使用過程中，強化監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題。對出現(xiàn)違法和嚴重違規(guī)、違紀的干部及其他有關人員，要追究紀律責任和法律責任。

項目管理風險

項目管理風險指精準扶貧中由于經濟、管理等因素導致的扶貧項目收益下降或者成本提高，達不到預期扶貧效果，發(fā)揮不了扶貧作用，可能造成嚴重損失。一是決策風險，在扶貧項目尤其是產業(yè)項目選擇及確定中，調研不深入，論證不充分，缺乏深入的市場調查和嚴密的科學論證，主觀臆斷，盲目決策，對項目的技術風險、市場風險研判不夠，導致扶貧項目的短命夭折，損失浪費，項目扶貧變成了折騰百姓。二是實施風險。項目實施中不按建設管理程序辦事，該報批的不報批，該招標的不招標，該監(jiān)管的不監(jiān)管，該驗收的不驗收，出現(xiàn)爛尾工程、豆腐渣工程。甚至有的在扶貧建設項目發(fā)包、扶貧物資采購等環(huán)節(jié)索要回扣、收受好處等。項目管理不到位還極易引發(fā)圍標串標、受賄等工程腐敗問題。三是市場風險。在精準扶貧項目開發(fā)工作中市場研判不準，好心辦壞事；有的急功近利，追求形象工程，存在官僚主義和腐敗現(xiàn)象等，可能使項目規(guī)劃和實際執(zhí)行脫節(jié)，加劇經濟風險。四是技術風險。閉關自守、閉門造車，項目技術不成熟、技術含量低，導致沒銷路沒出路等等。

防范精準扶貧中的項目管理風險必須嚴格工作程序。要提高扶貧措施有效性，因地制宜、因人因戶因村施策，突出產業(yè)扶貧，提升組織化程度，帶動貧困人口脫貧。要立足本地實際，充分論證、民主決策、制定規(guī)劃。在精準扶貧中因工作不嚴不實造成較大損失的，按照《條例》第一百零九條、第一百一十三條的相關規(guī)定應追究紀律責任。嚴重失職瀆職的，要按照《刑法》規(guī)定追究刑事責任。在項目建設中有貪腐行為的，要從重處罰。

生態(tài)環(huán)境風險

生態(tài)環(huán)境風險是指在精準扶貧的過程中一些項目破壞自然環(huán)境和過度消耗自然資源，可能導致環(huán)境惡化、脫貧困難。

四川省內江市“農民夜?！敝γ撠毠?蘭自濤 攝

“堅持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護并重”是綠色發(fā)展理念在精準扶貧領域的體現(xiàn)，要以生態(tài)保護為約束，絕不能走先發(fā)展后治理的老路子；綠色發(fā)展應當成為脫貧發(fā)展的新動力。種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、工業(yè)、旅游業(yè)等項目發(fā)展都有可能引發(fā)生態(tài)環(huán)境風險。一是保護與開發(fā)的關系處理不當，在產業(yè)開發(fā)時，重眼前利益而忽視長遠利益和可持續(xù)發(fā)展，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價進行掠奪性開發(fā)。二是引進“垃圾”項目。引進高污染、高能耗、高排放的“三高”項目和“垃圾”產品，造成環(huán)境污染，危害生態(tài)安全。三是污染治理不得力。對生態(tài)環(huán)境污染防范不夠；出現(xiàn)污染問題不及時報告、不及時治理，敷衍了事。四是防災安全措施不到位。防災意識不夠，缺乏防災避災預案，對可能遭遇的各種自然災害缺乏應有的抗災物質儲備和防災設施、應對措施等。

習總書記在中央政治局第41次集體學習時強調，要像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，堅決摒棄損害甚至破壞生態(tài)環(huán)境的發(fā)展模式，堅決摒棄以犧牲生態(tài)環(huán)境換取一時一地經濟增長的做法。因此，防控扶貧工作中的生態(tài)環(huán)境風險就要落實領導干部任期生態(tài)文明建設責任制，實行自然資源資產離任審計，認真貫徹依法依規(guī)、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究的原則，明確各級領導干部責任追究情形。對造成生態(tài)環(huán)境損害負有責任的領導干部，必須嚴肅追責。在精準扶貧中，一定要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，正確處理好保護與開發(fā)的關系。嚴格按照國家新的產業(yè)政策、生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)要求引進扶貧項目、堅決不上“三高”項目，堅持走綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的路子。要加大生態(tài)環(huán)境督查問責，發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境污染破壞問題，要及時報告、徹底治理。

社會穩(wěn)定風險

精準扶貧中的社會穩(wěn)定風險主要表現(xiàn)為扶貧的精準性、參與性、公平性等方面問題。

一是精準性。扶貧開發(fā)是對貧困人群的底線扶持，在精準識別、建檔立卡、扶貧幫扶、動態(tài)管理、退出機制等環(huán)節(jié)如果工作不實不細，將導致貧困戶和貧困人口識別認定不準確；在扶貧建檔立卡信息系統(tǒng)中，該進去的沒能進去，該出來的沒有出來；在兌現(xiàn)入戶政策時，致使一些“真貧” 困難群眾享受不到相關政策扶持，必然影響精準扶貧政策落實，甚至引發(fā)干群矛盾和社會矛盾。二是參與性。扶貧必須扶志，扶貧開發(fā)的成功離不開貧困人口的主動參與，提高貧困人口自我融入、自我造血功能是精準扶貧能否成功的關鍵。要防止為“扶貧”而“貧困”的現(xiàn)象出現(xiàn)。習總書記在中央扶貧工作會上強調，“要和全體老百姓一起算賬，要讓老百姓認賬”。要把各級幫扶與自力更生結合起來，加強貧困戶的主動脫貧意識教育，大力表彰自強不息，自己動手脫貧脫困的先進典型，樹立不等不靠主動脫貧致富的正確輿論導向。 三是公平性。扶貧開發(fā)過程是一個不均衡的過程。隨著精準扶貧的推進，一些人特別是在貧困線邊緣的群眾有可能由原來普遍貧困轉變?yōu)橄鄬ω毨?，甚至與對貧困戶的幫扶措施政策比較而產生相對利益受損的失落感。要防止層層加碼，要量力而行、真實可靠、保證質量。因此要把握好具體的扶貧標準，不能隨意拔高，更不能給不切實際的過高承諾。要防止出現(xiàn)超越現(xiàn)實條件甚至導致相互比窮哭貧的現(xiàn)象引發(fā)社會穩(wěn)定事件。

四川省華鎣市祿市鎮(zhèn)采用生態(tài)環(huán)保的新型建筑材料拼裝的梨園新村 邱海鷹 攝

四川省華鎣市祿市鎮(zhèn)姚家塝村衛(wèi)生室的“簽約服務”醫(yī)生陳英明,在給貧困村民羅燕(右)送醫(yī)送藥。邱海鷹 朱 虹 攝

工作責任風險

精準扶貧中的工作責任風險指工作不到位、不深入，對貧困對象識別不精準，履職不力，甚至敷衍應付、弄虛作假，造成嚴重的影響和損失。

精準扶貧中要確保工作到位，做實做細，要拿出繡花般的功夫，要有韌勁。要及時跟蹤國家政策的變化，并緊密結合實際制定切實可行的實施方案，還應從立法、資金、人員等多個方面保證政策的持續(xù)性，以降低精準扶貧工作中的風險。要做到明確專人專責，做好建檔立卡動態(tài)管理工作，確?！熬珳史鲐?、不落一人”；堅持政策、項目、資金公開透明，采取各種途徑宣傳政策，對所確定了的到村到戶項目資金，必須要采取多種形式公開公示，做到政策家入戶曉，項目資金安排精準到位、公平合理。對由信息不透明所帶來的風險，首先必須保障民眾的扶貧信息知情權，將扶貧信息更大程度地向基層敞開，吸納基層監(jiān)督。其次要將扶貧工作納入政務公開范疇，將所有扶貧計劃直至款項全部向社會公開，扶貧資金用在什么地方，必須通過相關平臺公之于眾，接受公眾監(jiān)督。最后要建立健全社會監(jiān)督、舉報、反饋等渠道，做到有疑必查。特別要防止“被脫貧”現(xiàn)象，嚴把貧困戶“進退”關。通過有效、合規(guī)的程序，把真正的貧困戶識別出來，已脫貧的貧困戶及時退出，確保貧困戶“進退”真實準確。其辦法就是要建立完善脫貧銷號程序：在民主評議確定擬脫貧戶后，相關調查組入戶核實，農戶簽字確認，對脫貧初選名單以及核實情況進行公告公示，在建檔立卡信息系統(tǒng)標注。還需要建立貧困戶跟蹤機制，對已經脫貧的農戶，在一定時期內讓其繼續(xù)享受扶貧相關政策，避免出現(xiàn)剛脫貧又返貧的現(xiàn)象。