賈 丹,劉淑靜,王 靜,邢淑穎,徐 顯

(國家海洋局天津海水淡化與綜合利用研究所,天津 300192)

我國海水淡化參與水權(quán)交易模式研究

賈 丹,劉淑靜,王 靜,邢淑穎,徐 顯

(國家海洋局天津海水淡化與綜合利用研究所,天津 300192)

針對我國水資源短缺現(xiàn)狀,以水權(quán)交易制度和水權(quán)交易平臺的建立為契機,論述海水淡化參與水權(quán)交易的定位、原則以及可行性等,提出了海水淡化參與水權(quán)交易的4種模式,即海水淡化水直接進入市政管網(wǎng)模式、海水淡化水直接賣給用戶模式、海水淡化水自用后銷售模式、海水淡化水置換水權(quán)用于扶持重點產(chǎn)業(yè)模式,并因地制宜地給出了模式選擇和建議設(shè)想。

海水淡化;模式選擇;水權(quán)交易

水是基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源。隨著我國人口總量的增長、經(jīng)濟社會的快速發(fā)展以及氣候變化的影響,淡水資源短缺不斷加劇,水資源短缺成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的重要瓶頸。海水淡化作為實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的開源增量技術(shù),是緩解淡水資源短缺危機的重要手段。

近年來,國家為解決水資源短缺、合理有效供給和提高水資源利用率出臺了一系列舉措,其中《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格的水資源管理制度的意見》[1]中明確指出“要建立健全水權(quán)制度,積極培育水市場,鼓勵開展水權(quán)交易”。水權(quán)交易是指在合理界定和分配水資源使用權(quán)基礎(chǔ)上,通過市場機制實現(xiàn)水資源使用權(quán)在地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間流轉(zhuǎn)的行為。目前我國已經(jīng)出臺《水權(quán)交易管理暫行辦法》[2],并在寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅和廣東7個省分別開展水權(quán)試點[3],水權(quán)交易的實踐不斷向前發(fā)展。

解決水資源短缺的根本問題還需加大水資源的有效供給,拓寬有效水源供給途徑,通過海水淡化等非常規(guī)水源進行補充是非常重要的途徑之一。

1 我國水權(quán)交易發(fā)展及海水淡化產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

1.1 我國水權(quán)交易發(fā)展

近年來我國水權(quán)交易逐漸建立發(fā)展,2005年水利部發(fā)布的《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》[4]、2006年國務(wù)院發(fā)布的《取水許可和水資源費征收管理條例》[5]、2012年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格的水資源管理制度的意見》[1]中,均有鼓勵開展水權(quán)交易的表述。在實踐中,東陽、義烏、內(nèi)蒙古等地通過不斷探索,也有許多水權(quán)交易先行先試的經(jīng)驗?！端畽?quán)交易管理暫行辦法》對可交易水權(quán)的范圍和類型、交易主體和期限、交易價格形成機制、交易平臺運作規(guī)則等作出了具體的規(guī)定,對當(dāng)前水權(quán)水市場建設(shè)中的熱點問題作出了正面回答[6],使水權(quán)交易的操作更加清晰。目前我國已經(jīng)開展用水指標(biāo)分解工作，省級指標(biāo)分解確認(rèn)工作已經(jīng)完成,正在組織開展市、縣兩級水資源管理指標(biāo)分解工作,為水權(quán)交易中初始水權(quán)分配奠定了基礎(chǔ)。在水權(quán)交易系統(tǒng)方面,開發(fā)了基于云平臺的網(wǎng)上水權(quán)交易系統(tǒng)。針對區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易開發(fā)了包括協(xié)議轉(zhuǎn)讓、公開掛牌、單向競價、網(wǎng)上結(jié)算、成交公示的交易模塊,目前所有模塊均已上線。2016年,國家級水權(quán)交易平臺——中國水權(quán)交易所在北京開業(yè),其業(yè)務(wù)范圍是組織引導(dǎo)符合條件的用水戶開展經(jīng)水行政主管部門認(rèn)可的水權(quán)交易,以及開展交易咨詢、技術(shù)評價、信息發(fā)布、中介服務(wù)、公共服務(wù)等配套服務(wù)[7]。由此可見,我國的水權(quán)交易相關(guān)配套正在逐步完善。

1.2 我國海水淡化產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

國家高度重視海水利用工作,海水利用先后被列入《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》[8]、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》[9]和《水污染防治行動計劃》[10]中。2016年底,國家發(fā)展和改革委員會、國家海洋局共同印發(fā)了《全國海水利用“十三五”規(guī)劃》[11],為推進海水利用規(guī)?；瘧?yīng)用和生態(tài)文明建設(shè)起到了積極促進作用。

近年來,我國已建成的海水淡化工程總體規(guī)模穩(wěn)步增長。截至2015年底,全國已建成海水淡化工程121個,產(chǎn)水規(guī)模100.88萬t/d(圖1),其中萬噸級以上海水淡化工程31個,產(chǎn)水規(guī)模88.78萬t/d;千噸級以上、萬噸級以下海水淡化工程36個,產(chǎn)水規(guī)模11.05萬t/d;千噸級以下海水淡化工程54個,產(chǎn)水規(guī)模1.05萬t/d。目前,我國9個省已經(jīng)建有海水淡化工程。主要是在水資源嚴(yán)重短缺的沿海城市和海島。北方以大規(guī)模的工業(yè)用海水淡化工程為主,主要集中在天津、河北、山東等地的電力、鋼鐵等高耗水行業(yè);南方以民用海島海水淡化工程居多,主要分布在浙江、福建、海南等地,以百噸級和千噸級工程為主(圖2)[12]。在技術(shù)上,反滲透、低溫多效蒸餾和多級閃蒸是國際上的主流淡化技術(shù)。我國已掌握反滲透和低溫多效海水淡化技術(shù),建立萬噸級示范技術(shù)工程,相關(guān)技術(shù)已與國際接軌。未來,隨著國家對海水淡化事業(yè)的支持和用水需求的不斷增長,海水淡化產(chǎn)業(yè)將進一步向規(guī)?；l(fā)展。

圖1 全國海水淡化工程規(guī)模增長示意圖

圖2 全國沿海省市海水淡化工程分布

2 海水淡化參與水權(quán)交易的定位及原則

2.1 海水淡化參與水權(quán)交易的定位

我國水權(quán)交易規(guī)則對全社會水資源使用總量作出了限制,即便用戶通過水權(quán)交易進行內(nèi)部平衡,但由于可交易的水權(quán)僅限于節(jié)約的水資源,市場上可流通的水權(quán)數(shù)量仍是有限的,可交易水權(quán)遠遠達不到水權(quán)交易市場建設(shè)的要求[13]。因此,在培育水權(quán)交易市場的過程中,有必要擴大可交易水權(quán)的種類和范圍,將海水淡化等非常規(guī)水源納入進來,豐富完善水權(quán)市場。新出臺的《水權(quán)交易管理暫行辦法》[2]將水權(quán)界定為水資源的所有權(quán)和使用權(quán)。作為商品水的海水淡化水,其生產(chǎn)者具有完全的所有權(quán)和使用權(quán),具備參與水權(quán)交易的前提。未來我國海水淡化參與水權(quán)交易可依托現(xiàn)有水權(quán)交易市場基礎(chǔ),定位為現(xiàn)有水權(quán)交易的有益補充。

2.2 海水淡化參與水權(quán)交易的原則

海水淡化參與水權(quán)交易的原則是貫穿于海水淡化參與水權(quán)交易管理之中用來指導(dǎo)參與模式的基本原則。

2.2.1 有益補充原則

海水淡化參與水權(quán)交易,必須堅持海水淡化水對常規(guī)水源有益補充的原則。要考慮到代際間、區(qū)域間水資源分配的平衡和生態(tài)的要求,在規(guī)劃、開發(fā)和利用水資源時必須考慮水環(huán)境的整體供應(yīng)能力。海水淡化參與水權(quán)交易旨在通過新增水量防止定量水權(quán)緊張帶來的用水壓力,規(guī)避總量控制帶來的指標(biāo)緊張潛在風(fēng)險。在保證不突破常規(guī)水用水紅線的前提下,通過對水權(quán)市場的有益補充,達到節(jié)省保護常規(guī)水資源和不影響經(jīng)濟發(fā)展用水的雙贏目的。

2.2.2 公平交易原則

海水淡化參與水權(quán)交易應(yīng)遵循公平交易的原則。交易雙方要在平等、自愿的情況下依托水權(quán)交易市場公開進行。對于參與交易的海水淡化水要有明確和統(tǒng)一的計量標(biāo)準(zhǔn)和計算方式,以保證水量計算的公開透明和有章可循。對于海水淡化水參與交易的合同內(nèi)容,應(yīng)明確交易雙方主體的權(quán)利義務(wù),保障雙方的知情權(quán)和買方的自主消費選擇權(quán)。

2.2.3 政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合原則

海水淡化參與水權(quán)交易應(yīng)遵循政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的原則。首先海水淡化水的水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格要滿足一定的市場價格規(guī)律,在考慮成本的基礎(chǔ)上可通過雙方協(xié)商、招標(biāo)、拍賣等方式實現(xiàn),使價格充分體現(xiàn)水市場的供求情況[14]。其次,要利用政府的有形之手進行監(jiān)督調(diào)控,保證水權(quán)市場平穩(wěn)有序發(fā)展。水權(quán)交易市場可以對成交的淡化水量、價格等信息進行登記備案，不僅有利于政府對參與交易的海水淡化水進行監(jiān)督,還有利于了解信息,及時掌握區(qū)域內(nèi)海水淡化水使用量,適時調(diào)整節(jié)水目標(biāo),調(diào)控優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)。

2.3 我國海水淡化參與水權(quán)交易的可行性及前景

我國海水淡化水主要用于工業(yè)和生活。根據(jù)國家海洋局發(fā)布的《2015年全國海水利用報告》[12],2015年海水淡化水用于工業(yè)用水的工程規(guī)模為67.73萬t/d,占總工程規(guī)模的67.14%;用于居民生活用水的工程規(guī)模為33.13萬t/d,占總工程規(guī)模的32.84%。由此可見,在工業(yè)和生活用水領(lǐng)域,海水淡化水與常規(guī)水源一樣,已是用水構(gòu)成中的一部分,具備參與水權(quán)交易的基礎(chǔ)條件。

國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》[1]中指出要確立用水紅線。為在不影響經(jīng)濟發(fā)展的前提下完成節(jié)水目標(biāo),加大海水淡化水的使用量是節(jié)省常規(guī)水資源的有效途徑。未來海水淡化水通過參與水權(quán)交易,可增加海水淡化水的使用量,有利于推進節(jié)水型社會的建設(shè)。

3 我國海水淡化參與水權(quán)交易模式展望

目前我國常規(guī)水的水權(quán)交易市場初步建立,總體劃分了區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易、灌溉用水戶水權(quán)交易三大類型,建立了水權(quán)交易平臺。但海水淡化水尚未參與其中,海水淡化參與水權(quán)交易可通過直接供水優(yōu)化用戶用水構(gòu)成,也可利用現(xiàn)有水權(quán)交易市場為平臺直接參與。海水淡化參與水權(quán)交易未來可有以下4種模式。

3.1 海水淡化水直接進入市政管網(wǎng)模式

該種模式主要是利用原有自來水管網(wǎng)將海水淡化水與自來水以一定比例混合實現(xiàn)。海水淡化水進入市政管網(wǎng)后相當(dāng)于完成了交付,購水方自然獲得了淡化水的水權(quán),同時也相當(dāng)于用混入的海水淡化水置換出了等量的自來水。該部分置換出的水權(quán)可通過水權(quán)交易市場賣出,取得收益(圖3)。由于進入市政管網(wǎng)具有供水持續(xù)性、水量規(guī)模性的特點,故該種模式較為適合產(chǎn)水量較大的萬噸級以上海水淡化項目。

圖3 淡化水參與水權(quán)交易模式一

3.2 海水淡化水直接賣給用戶模式

該種模式為淡化水廠在水權(quán)交易市場上掛牌出售淡化水或通過銷售渠道取得買方信息,在與有購買意向的用戶達成協(xié)議后,雙方約定以運輸或選擇建設(shè)專用管網(wǎng)的方式,實現(xiàn)直接向用戶供水。用戶購買淡化水后,將置換出的水權(quán)在水權(quán)交易市場上賣出,取得收益(圖4)。由于直接向社會銷售淡化水具有用戶分散、購買量不穩(wěn)定的特點,故該種模式較為適合產(chǎn)水量較小、較靈活的萬噸級以下海水淡化項目,如南方民用或島用小型海水淡化工程。

圖4 淡化水參與水權(quán)交易模式二

3.3 海水淡化水自用后銷售模式

該種模式的主體主要為沿海地區(qū)的工業(yè)用戶。工業(yè)用戶為解決用水問題自建淡化廠,自產(chǎn)淡化水供給自用。采取此種方式可使用海水淡化水置換出初始水權(quán),再將該部分水權(quán)掛到水權(quán)交易市場上賣出。也可以將自用后剩余的淡化水通過社會途徑銷售給周邊缺水用戶或通過水權(quán)交易市場出售,取得收益(圖5)。由于自建淡化廠需要一定的成本和運營費用,故該模式較為適合發(fā)電廠、鋼鐵廠和化工廠等高耗水行業(yè),如北方的大規(guī)模工業(yè)用海水淡化工程。

圖5 淡化水參與水權(quán)交易模式三

3.4 海水淡化水置換水權(quán)用于扶持重點產(chǎn)業(yè)模式

該種模式主要為政府通過PPP模式在沿海地區(qū)建立淡化廠,通過淡化水進入市政管網(wǎng)或建立淡化水管網(wǎng)覆蓋一定的用戶群。政府通過補貼優(yōu)惠政策等利導(dǎo)該區(qū)域的用戶使用淡化水,用戶將置換出的零散自有初始水權(quán)返還。政府將該部分水源用于統(tǒng)籌和支持新興重點產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展,也可以將該部分水源在水權(quán)交易市場上賣出,取得收益(圖6)。由于該種模式需要政府與用水戶間積極配合,且考慮鋪設(shè)管網(wǎng)成本和便于集中管理等因素,較為適合海水淡化示范園區(qū)或距淡化廠較近、淡化水普及度較高的地區(qū)。

圖6 淡化水參與水權(quán)交易模式四

4 我國海水淡化參與水權(quán)交易模式建議

4.1 沿海地區(qū)海水淡化參與水權(quán)交易模式選擇建議

淡化廠多位于沿海,在此區(qū)域內(nèi)上述4種模式均可采用。模式一、模式二、模式三主要是通過自用或銷售淡化水的方式,使海水淡化水用戶節(jié)省初始水權(quán),通過在水權(quán)交易市場上賣出省下的初始水權(quán),獲得價款取得收益。模式四是沿海地區(qū)政府主導(dǎo)建立淡化廠,在推廣淡化水后,政府通過收回海水淡化水用戶剩余的初始水權(quán),進行水資源宏觀再分配。該模式下政府主導(dǎo)建立淡化廠可通過PPP的方式來節(jié)省成本,收回的水權(quán)可以調(diào)配給區(qū)域內(nèi)重點扶植的產(chǎn)業(yè),也可以將收回的水權(quán)在水權(quán)市場上進行銷售,取得收益。

4.2 近海地區(qū)海水淡化參與水權(quán)交易模式選擇建議

對于距離沿海省市較近的近海省份,可以采用模式一和模式四。模式一中兩省/市政府達成協(xié)議后,進行跨省市淡化水管網(wǎng)建設(shè),將海水淡化水以一定比例引入近海省市市政管網(wǎng)中,買入海水淡化水一方將等量水權(quán)在水權(quán)交易市場上賣出獲得收益。模式四由國家主管部門主導(dǎo)在沿海省份建立淡化廠,通過并入沿海省市管網(wǎng)或建設(shè)專網(wǎng)的手段,將淡化水覆蓋一定用戶范圍。通過補貼淡化廠的手段,使用戶在返還自有初始水權(quán)的前提下,以優(yōu)惠的價格使用淡化水。國家主管部門將由此獲得的水權(quán)用于水資源省際再分配,也可在水權(quán)交易市場上將該部分水權(quán)賣出,取得收益。

4.3 海水淡化參與水權(quán)交易推進支持建議

a. 及時出臺鼓勵海水淡化參與水權(quán)交易的政策,鼓勵推廣海水淡化水的普及使用,擴大使用海水淡化水區(qū)域范圍,使用戶通過參與水權(quán)交易獲得收益,以市場調(diào)節(jié)進行利導(dǎo),形成多種水源綜合發(fā)展利用的新局面,促進各類水源使用結(jié)構(gòu)再平衡。從長遠發(fā)展角度上來看,海水淡化水作為一種重要水源,進入水權(quán)市場是大勢所趨,是對現(xiàn)有水權(quán)交易市場的有益補充。

b. 合理提高水價水平。我國的水資源并不豐富,人均水資源擁有量僅為世界平均水平的四分之一[15]。偏低的水價不能反應(yīng)資源的稀缺程度,而我國還存在著水資源浪費的現(xiàn)象。OECD(經(jīng)合組織)的研究認(rèn)為,家庭水費支出占其可支配收入的比例在3%～5%比較合理[16]。而根據(jù)2014年的數(shù)據(jù)進行測算可知,我國城市居民水費支出在可支配收入中的占比平均僅為0.8%,相對偏低[17]。因此,現(xiàn)階段提高水價不但可以有效防止用水浪費,還可以拉近淡化水與自來水間的差價,間接起到促進海水淡化水使用的作用。

c. 促進海水淡化水的使用。各地區(qū)應(yīng)根據(jù)地方水資源承載能力,制定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局,參照每年海水淡化水使用量,適時地調(diào)整節(jié)水目標(biāo),及時出臺鼓勵使用海水淡化水的政策。鼓勵火電、石油石化、化工、鋼鐵等耗水行業(yè)使用包括海水淡化水在內(nèi)的新興水源。擴大沿海淡化水使用的范圍,使淡化水成為常規(guī)水源的有益補充。

d. 加大宣傳,提高群眾對海水淡化水的接受度。重點加強對沿海地區(qū)居民的宣傳,鼓勵提倡使用海水淡化水。在距離淡化廠較近的地區(qū),優(yōu)先推廣使用海水淡化水,使收回置換出的水權(quán)再次進行調(diào)配或補貼淡化投入,促進淡化產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。

[ 1 ] 國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見[EB/OL].(2012-02-16) [2016-10-05].http://www.gov.cn/zwgk/2012-02/16/content_2067664.htm.

[ 2 ] 水利部.水權(quán)交易管理暫行辦法[EB/OL].(2016-04-29)[2016-10-05].http://www.mwr.gov.cn/slzx/ggdt/ggzx/201604/t20160429_741107.html.

[ 3 ] 陸穎.我國將在七省區(qū)啟動水權(quán)試點[EB/OL].(2014-07-23)[2016-10-05].http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-07/23/c_1111768673.html.

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[ 5 ] 國務(wù)院.取水許可和水資源費征收管理條例[EB/OL].(2006-03-06)[2016-10-05].http://www.gov.cn/zwgk/2006-03/06/content_220023.htm.

[ 6 ] 張長春.水權(quán)交易管理暫行辦法解讀[EB/OL].(2016-07-22)[2016-10-05].http://www.gywater.gov.cn/html/articview_20160722165658445.html.

[ 7 ] 姚潤萍.水利改革發(fā)展里程碑:中國水權(quán)交易所正式掛牌營業(yè)[EB/OL].(2016-06-28)[2016-10-05].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-06/28/c_129096251.html.

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[ 9 ] 中共中央 國務(wù)院.中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見[EB/OL].(2015-05-05)[2016-10-05].http://www.gov.cn/xinwen/2015-05/05/content_2857363.htm.

[10] 國務(wù)院.水污染防治行動計劃[EB/OL].(2015-04-16)[2016-10-05].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-04/16/content_9613.htm.

[11] 國家發(fā)展和改革委，國家海洋局.全國海水利用“十三五”規(guī)劃[EB/OL].(2016-12-28)[2017-01-05].http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201612/t20161230_833748.html.

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2015年中央級公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)費專項資金(K-JBYWF-2015-G24)

賈丹(1986—),女,工程師,碩士,主要從事海水利用發(fā)展戰(zhàn)略研究。E-mail:jesseka_jd@126.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.04.007

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1003-9511(2017)04-0034-04

2017-03-04 編輯：方宇彤)