劉勁松，戴小琳，吳蘇舒

(1.江蘇省水利廳，江蘇 南京 210029； 2.江蘇省水利科學(xué)研究院，江蘇 南京 210017)

基于網(wǎng)格化管理的湖泊動(dòng)態(tài)管護(hù)模式研究

劉勁松1，戴小琳1，吳蘇舒2

(1.江蘇省水利廳，江蘇 南京 210029； 2.江蘇省水利科學(xué)研究院，江蘇 南京 210017)

為實(shí)現(xiàn)湖泊長(zhǎng)效管護(hù)的目的，將網(wǎng)格化管理引入湖泊管理與保護(hù)，完善湖泊管理機(jī)制和手段。通過定格、定人、定責(zé)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、分析和預(yù)測(cè)湖泊管理與保護(hù)中出現(xiàn)的問題，并對(duì)湖泊管護(hù)重點(diǎn)及能力進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。利用基于網(wǎng)格化管理的湖泊動(dòng)態(tài)管護(hù)模式，根據(jù)對(duì)湖泊管護(hù)區(qū)域地理信息的細(xì)分、體制的建全、管護(hù)能力的強(qiáng)化，建立動(dòng)態(tài)湖泊管理與保護(hù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)江蘇省湖泊長(zhǎng)效管護(hù)。

動(dòng)態(tài)管護(hù)；湖泊管理；湖泊保護(hù)；網(wǎng)格化管理；洪澤湖

湖泊是地球自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，是大自然賜予人類的“天然寶庫(kù)”。我國(guó)湖泊數(shù)量眾多，分布廣泛，全國(guó)面積大于1 km2的天然湖泊共有2 943個(gè)，總面積達(dá)8.45萬km2。湖泊是水資源的重要載體，我國(guó)湖泊淡水資源量約占全國(guó)水資源量的8.5%。[1]湖泊具有防洪、供水、調(diào)蓄、生態(tài)、旅游、航運(yùn)、養(yǎng)殖等多種功能，對(duì)保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。多年來，我國(guó)高度重視湖泊管理與保護(hù)工作，綜合治理持續(xù)開展、管理體制機(jī)制不斷完善，湖泊公益性功能得到恢復(fù)提升。但是非法圈圩、非法采砂、非法建設(shè)、水生態(tài)退化、水質(zhì)惡化、開發(fā)無序等問題仍未得到根本解決[2-4]。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告要求加強(qiáng)對(duì)生態(tài)空間管控、建設(shè)生態(tài)文明，讓湖泊休養(yǎng)生息，對(duì)我國(guó)湖泊保護(hù)意義重大、影響深遠(yuǎn)。筆者針對(duì)湖泊人為侵害、開發(fā)無序、管理薄弱等問題，創(chuàng)新提出了湖泊網(wǎng)格化管理體制，并在洪澤湖管理保護(hù)實(shí)踐中取得較好效果，于2017在江蘇全面推廣。湖泊動(dòng)態(tài)管護(hù)是在湖泊管理與保護(hù)過程中，通過對(duì)湖泊水生態(tài)環(huán)境面臨的重點(diǎn)問題進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)，對(duì)湖泊管護(hù)手段及能力進(jìn)行適時(shí)調(diào)整的一種管理模式。我國(guó)當(dāng)前的湖泊管理與保護(hù)，需根據(jù)內(nèi)外部管護(hù)需求的變化及時(shí)調(diào)整管護(hù)的方式手段，在管護(hù)上要求適應(yīng)環(huán)境不斷變化。

湖泊的網(wǎng)格化管理[5]是一種管理機(jī)制和手段，通過定格、定人、定責(zé)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、分析和預(yù)測(cè)湖泊管理與保護(hù)中出現(xiàn)的問題，并對(duì)湖泊管護(hù)手段及能力進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。在過去的十年中網(wǎng)格化管理被廣泛應(yīng)用于海事、城市管理、國(guó)土資源管理、社區(qū)管理等領(lǐng)域[6-10]。在網(wǎng)格化管理模式下,網(wǎng)格管理主體在所分管的網(wǎng)格內(nèi)進(jìn)行管理,把發(fā)現(xiàn)的問題運(yùn)用移動(dòng)信息技術(shù)及時(shí)反饋、及時(shí)處理[11-13]。筆者將網(wǎng)格化管理引入湖泊管理與保護(hù),以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)，構(gòu)建一個(gè)將湖泊管理范圍進(jìn)行網(wǎng)格化細(xì)分和整合的動(dòng)態(tài)管護(hù)模式。

1 基于網(wǎng)格化管理的動(dòng)態(tài)管護(hù)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，湖泊的非法侵占、水環(huán)境污染、水生態(tài)退化、不合理開發(fā)利用等問題處于發(fā)展變化和動(dòng)態(tài)演變的過程中。這對(duì)湖泊管理與保護(hù)提出了新的要求，管理部門需要對(duì)湖泊管護(hù)的內(nèi)容和能力進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。在人為侵占湖泊、破壞水生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)問題下，湖泊管理手段急需進(jìn)行適時(shí)調(diào)整和完善。以江蘇省洪澤湖為例，洪澤湖人為侵占、水域萎縮、水質(zhì)惡化和水生態(tài)退化、資源過度開發(fā)等問題長(zhǎng)期存在。2010—2013年江蘇省開展了2次大規(guī)模的洪澤湖非法圈圩、非法養(yǎng)殖清除工作，累計(jì)清除2010年以來洪澤湖非法圈圩110處。然而2013—2014年又新增非法圈圩、非法養(yǎng)殖261處。究其原因，主要是因?yàn)槟壳昂闈珊芾眢w制機(jī)制不健全，市縣湖泊管理責(zé)任尚未很好落實(shí)，巡查和執(zhí)法死角多，河湖管理職能沒有完全落實(shí)到位，長(zhǎng)效管理的成效不理想。為此，筆者提出一種基于網(wǎng)格化管理的動(dòng)態(tài)管護(hù)模式，即根據(jù)對(duì)湖泊管護(hù)區(qū)域地理信息的細(xì)分、體制的建全、管護(hù)能力的強(qiáng)化，建立動(dòng)態(tài)的湖泊管理與保護(hù)系統(tǒng)。在地域上依據(jù)管理范圍內(nèi)的行政區(qū)劃、地形地貌、面積等進(jìn)行網(wǎng)格的劃分，并健全每個(gè)網(wǎng)格的管理體制機(jī)制，做到定格、定人、定責(zé)，繼而針對(duì)每個(gè)網(wǎng)格的特點(diǎn)進(jìn)行管護(hù)能力建設(shè)，動(dòng)態(tài)調(diào)整網(wǎng)格內(nèi)管護(hù)責(zé)任主體、特定地理信息、管護(hù)需求、管護(hù)對(duì)象及能力建設(shè)等內(nèi)容。

2 湖區(qū)網(wǎng)格的劃分及管理體制的制定

江蘇省境內(nèi)湖泊眾多，各湖泊依據(jù)各自的地形地貌、水域陸域面積、湖灣河汊復(fù)雜程度等劃分網(wǎng)格。網(wǎng)格的劃分方法采取2層劃分的方法，依據(jù)任務(wù)相當(dāng)、界定清晰、責(zé)任明確的原則劃分網(wǎng)格，網(wǎng)格間有機(jī)銜接、不留空白。首先劃分片區(qū)，然后在每個(gè)片區(qū)內(nèi)劃分網(wǎng)格。

洪澤湖屬淺水型湖泊，是淮河上、中游來水和南水北調(diào)東線工程重要的調(diào)蓄湖泊，是蘇北地區(qū)主要的水源地，蓄水保護(hù)范圍面積為 1 780 km2，保護(hù)范圍線長(zhǎng)521.3 km。洪澤湖水域面積受泥沙淤積和歷年來圍墾影響，呈不斷縮小趨勢(shì)。洪澤湖網(wǎng)格化管理近期目標(biāo)是通過推進(jìn)洪澤湖網(wǎng)格化管理來加強(qiáng)宣傳、巡查、執(zhí)法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)人為侵占湖泊等行為，對(duì)圈圩等突出問題做到早發(fā)現(xiàn)、早處置；遠(yuǎn)期目標(biāo)是通過洪澤湖網(wǎng)格化管理強(qiáng)化湖區(qū)防洪、生態(tài)、資源等管理。通過洪澤湖網(wǎng)格化管理機(jī)制的創(chuàng)新和實(shí)踐，建立科學(xué)的分工協(xié)作機(jī)制、高效的工作運(yùn)行機(jī)制、規(guī)范的監(jiān)督考核機(jī)制，形成“人員入格、責(zé)任定格”的管理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化責(zé)任到位、監(jiān)督定位、獎(jiǎng)懲定量。依據(jù)管理范圍內(nèi)的行政區(qū)劃、地形地貌、面積等，對(duì)洪澤湖管理范圍進(jìn)行網(wǎng)格的劃分。

在洪澤湖網(wǎng)格化管理中，管理體制的制定是保障湖泊長(zhǎng)效管護(hù)的基礎(chǔ)。按照統(tǒng)一管理與分級(jí)管理要求，設(shè)立三級(jí)網(wǎng)格。依據(jù)事權(quán)劃分和管理現(xiàn)狀，分別明確三級(jí)網(wǎng)格的主要職責(zé)。

a. 一級(jí)網(wǎng)格。以洪澤湖全湖為單元?jiǎng)澐忠患?jí)網(wǎng)格，覆蓋范圍為：無擋洪堤的以洪澤湖蓄水范圍線為界，有擋洪堤的以擋洪堤背水側(cè)堤腳線為界，洪澤湖大堤以保護(hù)范圍線為界, 覆蓋范圍總面積約為 1 800 km2。責(zé)任主體為江蘇省洪澤湖管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱管委會(huì))，日常事務(wù)由管委會(huì)辦公室負(fù)責(zé)，網(wǎng)格化管理中重大事務(wù)須提交管委會(huì)研究決策。

b. 二級(jí)網(wǎng)格。在一級(jí)網(wǎng)格范圍內(nèi)，沿湖洪澤縣、盱眙縣、淮陰區(qū)、泗洪縣、泗陽(yáng)縣、宿城區(qū)和江蘇省洪澤湖水利工程管理處按照行政轄區(qū)和管理范圍劃定，二級(jí)網(wǎng)格可根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃細(xì)化片區(qū)。洪澤湖網(wǎng)格化管理范圍內(nèi)共劃分30個(gè)二級(jí)網(wǎng)格。每個(gè)二級(jí)網(wǎng)格，設(shè)湖長(zhǎng)1名、副湖長(zhǎng)若干名，湖長(zhǎng)由各縣(區(qū))政府領(lǐng)導(dǎo)和江蘇省洪澤湖水利工程管理處領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，副湖長(zhǎng)由相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道、林場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)、濕地)和江蘇省洪澤湖水利工程管理處所轄管理所主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任。為做好網(wǎng)格化管理的銜接，每個(gè)縣(區(qū))設(shè)立湖長(zhǎng)辦公室，辦公室設(shè)在水利(務(wù))局。

c. 三級(jí)網(wǎng)格。洪澤縣、盱眙縣、淮陰區(qū)、泗洪縣、泗陽(yáng)縣、宿城區(qū)和江蘇省洪澤湖水利工程管理處在各自二級(jí)網(wǎng)格范圍內(nèi)，按照水域陸域面積大小、湖灣河汊復(fù)雜程度、非法圈圩數(shù)量和巡查難易程度等，劃分若干三級(jí)網(wǎng)格，洪澤湖網(wǎng)格化管理范圍內(nèi)共設(shè)置309個(gè)三級(jí)網(wǎng)格，其中敞水區(qū)187個(gè)網(wǎng)格，圩區(qū)圍網(wǎng)區(qū)共122個(gè)網(wǎng)格。三級(jí)網(wǎng)格面積約為5～8 km2(圖1)。三級(jí)網(wǎng)格可分水域網(wǎng)格和圩區(qū)圍網(wǎng)區(qū)網(wǎng)格，其中圩區(qū)圍網(wǎng)區(qū)網(wǎng)格需落實(shí)網(wǎng)格長(zhǎng)1名，網(wǎng)格長(zhǎng)由各縣(區(qū))水行政主管部門下屬事業(yè)單位、江蘇省洪澤湖水利工程管理處所轄管理所中在編在職的公職人員擔(dān)任，定崗定責(zé)。敞水區(qū)網(wǎng)格其中一個(gè)重要作用就是便于定位，與便攜式定位巡查系統(tǒng)結(jié)合后，有利于在大的水域開展生態(tài)調(diào)查、執(zhí)法巡查、人員搜救等工作，敞水區(qū)網(wǎng)格暫時(shí)不設(shè)網(wǎng)格長(zhǎng)。

圖1 洪澤湖網(wǎng)格化管理網(wǎng)格劃分示意圖

圖2 湖泊網(wǎng)格化管理信息平臺(tái)工作流程示意圖

3 網(wǎng)格管理保障體系

3.1 洪澤湖現(xiàn)行管理組織體系

洪澤湖實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)管理相結(jié)合的管理體制，江蘇省水利廳為洪澤湖的主管機(jī)關(guān)。江蘇省洪澤湖水利工程管理處協(xié)助省水利廳管理湖泊保護(hù)、開發(fā)與管理工作，并監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)沿湖縣(市、區(qū))水利部門湖泊管理機(jī)構(gòu)的湖泊管護(hù)工作。

2015年9月，江蘇省政府以“蘇政復(fù)〔2015〕95號(hào)”文批復(fù)同意成立江蘇省洪澤湖管理委員會(huì)。管委會(huì)的主要職能為：在省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真貫徹湖泊管理保護(hù)、開發(fā)利用、綜合治理等方面的法律法規(guī)，研究制定加強(qiáng)洪澤湖管理與保護(hù)的政策措施，組織編制洪澤湖管理與保護(hù)、資源開發(fā)利用、綜合治理等規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)洪澤湖管理、開發(fā)、利用、保護(hù)、治理等事務(wù)，切實(shí)強(qiáng)化湖泊監(jiān)督管理，全面提升洪澤湖管理與保護(hù)水平。

管委會(huì)成員單位由省水利廳、省發(fā)展和改革委員會(huì)、省公安廳、省財(cái)政廳、省環(huán)保廳、省交通運(yùn)輸廳、省海洋與漁業(yè)局、省林業(yè)局、淮安和宿遷市人民政府及所轄洪澤、盱眙、淮陰、宿城、泗洪、泗陽(yáng)縣(區(qū))人民政府組成。管委會(huì)主任由省水利廳主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，各成員單位分管負(fù)責(zé)人為成員。管委會(huì)下設(shè)辦公室，承擔(dān)日常工作。2015年10月19日，江蘇省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室批復(fù)在江蘇省洪澤湖水利工程管理處增掛江蘇省洪澤湖管理委員會(huì)辦公室牌子，承擔(dān)江蘇省洪澤湖管理委員會(huì)的日常工作。

3.2 網(wǎng)格化管理信息平臺(tái)

建設(shè)湖泊網(wǎng)格化管理信息平臺(tái)，以信息化支撐網(wǎng)格化管理，建立湖泊網(wǎng)格化管理信息數(shù)據(jù)庫(kù)，配發(fā)現(xiàn)場(chǎng)巡查定位等設(shè)備，利用GPS定位系統(tǒng)、遙感監(jiān)測(cè)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)等手段，搭建網(wǎng)格化日常管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)湖泊巡查、監(jiān)控、網(wǎng)格化日常管理全覆蓋，動(dòng)態(tài)掌握全湖巡查管理和涉湖違法行為情況。建立網(wǎng)格化分級(jí)處置方案，具體工作流程見圖2。各網(wǎng)格點(diǎn)巡查、監(jiān)測(cè)和舉報(bào)發(fā)現(xiàn)的問題，根據(jù)違法事件危害程度分I、II、III三個(gè)等級(jí)，劃分方法由管委會(huì)會(huì)同各縣區(qū)湖長(zhǎng)辦公室制定，一般III級(jí)事件由湖長(zhǎng)辦公室協(xié)調(diào)相關(guān)部門解決，II級(jí)事件由湖長(zhǎng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，I級(jí)事件由管委會(huì)協(xié)調(diào)各成員單位解決。

3.3 強(qiáng)化網(wǎng)格監(jiān)督考核

建立健全洪澤湖網(wǎng)格化管理工作考核制度，細(xì)化考核指標(biāo)，制定考核辦法。加強(qiáng)考核力度，上級(jí)網(wǎng)格要定期組織對(duì)下級(jí)網(wǎng)格日常運(yùn)行管理情況和重大活動(dòng)開展情況進(jìn)行檢查評(píng)價(jià)，通報(bào)檢查督查結(jié)果。對(duì)網(wǎng)格責(zé)任履行落實(shí)不力的單位和人員進(jìn)行問責(zé)，對(duì)工作成績(jī)突出的單位和人員進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)。鼓勵(lì)縣(區(qū))創(chuàng)新管理考核辦法，可從網(wǎng)格化管理經(jīng)費(fèi)中提取不超過20%的經(jīng)費(fèi)用于獎(jiǎng)勵(lì)。

3.4 建立資金投入機(jī)制

建立洪澤湖管理與保護(hù)網(wǎng)格化管理工作運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制，將湖泊巡查、查處、網(wǎng)格長(zhǎng)人員工資等工作經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政保障范圍，逐步完備各類巡查、執(zhí)法管理設(shè)施配置。

4 結(jié) 語

為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下湖泊動(dòng)態(tài)管護(hù)的需求，完善湖泊管理與保護(hù)體制機(jī)制，強(qiáng)化湖泊動(dòng)態(tài)管護(hù)及長(zhǎng)效管理，提出一種基于網(wǎng)格化管理的動(dòng)態(tài)管護(hù)模式，做到定格、定人、定責(zé)，并針對(duì)每個(gè)網(wǎng)格的特點(diǎn)進(jìn)行管護(hù)能力建設(shè)，動(dòng)態(tài)調(diào)整網(wǎng)格內(nèi)管護(hù)責(zé)任主體、特定地理信息、管護(hù)需求、管護(hù)對(duì)象及能力建設(shè)等內(nèi)容。通過湖泊網(wǎng)格化管理加強(qiáng)湖泊保護(hù)，做到早發(fā)現(xiàn)、早處置，繼而強(qiáng)化湖區(qū)防洪、生態(tài)、資源等管理。推行湖泊網(wǎng)格化管理，從源頭上、從根本上逐步實(shí)現(xiàn)湖泊的長(zhǎng)效管護(hù)，保護(hù)并恢復(fù)湖泊防洪、供水、生態(tài)等功能，維護(hù)湖泊健康生態(tài)。

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江蘇省水利科技項(xiàng)目(2016072)

劉勁松(1971—)，男，高級(jí)工程師，主要從事湖泊及水利工程管理研究。E-mail：jsliujs@163.com

吳蘇舒(1979—)，女，高級(jí)工程師，博士，主要從事水資源與水環(huán)境保護(hù)研究。E-mail：wsspp8@163.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.04.010

X3

A

1003-9511(2017)04-0051-04

2017-04-07 編輯：方宇彤)