武林

【摘 要】精準(zhǔn)扶貧是現(xiàn)階段扶貧的反貧困措施，而農(nóng)村最低生活保障制度是一項(xiàng)社會(huì)救濟(jì)的創(chuàng)新。如何從農(nóng)村最低生活保障的“輸血”到精準(zhǔn)扶貧的“造血”，從單方面的政府保障兜底到通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧使得貧困農(nóng)民正真正地脫貧。低保和扶貧兩種幫扶措施，在貧困戶動(dòng)態(tài)管理過(guò)程中如何才能做到協(xié)調(diào)配合和融合發(fā)展呢。本文研究了現(xiàn)階段精準(zhǔn)扶貧和農(nóng)村最低生活保障制度的融合發(fā)展現(xiàn)狀，以及存在的問(wèn)題。發(fā)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障和精準(zhǔn)扶貧存在不合理區(qū)間，建檔立卡缺乏動(dòng)態(tài)管理，低保和扶貧存在“關(guān)系戶”等問(wèn)題。并針對(duì)這些問(wèn)題提出了合理化建議。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧；農(nóng)村低保；融合發(fā)展

一、引言

扶貧是為幫助貧困地區(qū)和貧困戶開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展生產(chǎn)、擺脫貧困的一種社會(huì)工作，旨在扶助貧困戶或貧困地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)，提高收入水平，從根本上改變窮困落后面貌。我國(guó)自1986年實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)以來(lái)，采取專向扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧等多種形式，通過(guò)三十多年的不懈努力，取得了舉世矚目的成績(jī)。針對(duì)現(xiàn)階段的扶貧任務(wù)，建立精準(zhǔn)扶貧機(jī)機(jī)制是當(dāng)下的必然選擇：工作重點(diǎn)由特定區(qū)域扶貧轉(zhuǎn)向特定群體扶貧，通過(guò)對(duì)貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作的長(zhǎng)效機(jī)制①，為科學(xué)的扶貧奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

農(nóng)村低保制度作為政府社會(huì)再分配的一個(gè)重要手段，對(duì)于緩解社會(huì)分配不公、縮小貧富差距、提升國(guó)民整體幸福指數(shù)都有重要意義。這項(xiàng)政策機(jī)制從創(chuàng)立至今已經(jīng)取得了一定成績(jī)。農(nóng)村最低生活保障制度作為一項(xiàng)歷史性的反貧困政策，已成為我國(guó)農(nóng)村貧困群體社會(huì)保障體系的“最后一道安全網(wǎng)”。精準(zhǔn)扶貧自2013年提出以來(lái)，取得了相當(dāng)可喜的成就，農(nóng)村貧困人口明顯減少。李克強(qiáng)總理在2017年政府工作報(bào)告中指出，過(guò)去的2016年全國(guó)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入超過(guò)1000億元，農(nóng)村貧困人口減少了1240萬(wàn)，易地扶貧搬遷人口超過(guò)240萬(wàn)。農(nóng)村最低生活保障制度趨于完善，精準(zhǔn)扶貧制度正在實(shí)施，但是這兩項(xiàng)惠及民生的制度怎樣才能協(xié)調(diào)配合協(xié)同發(fā)展使得我們的扶貧工作完善和高效呢。

二、兩項(xiàng)制度的實(shí)施現(xiàn)狀

1.政策含義及特征。

農(nóng)村最低生活保障制度，是由各級(jí)政府給家庭人均純收入明顯低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村困難家庭，按照確定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村困難家庭，按照確定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，給予維持其基本生活條件的物質(zhì)幫助。低保政策自2007年實(shí)施以來(lái)，給農(nóng)村地區(qū)尤其是農(nóng)村貧困地區(qū)帶來(lái)的反貧困效應(yīng)是顯而易見(jiàn)的。首先是該政策遵循“應(yīng)保盡?！钡膶?shí)施原則，使農(nóng)村貧困人口得到了全面救助，截止2014年底已使5207.2萬(wàn)農(nóng)村貧困居民得到了最低生活補(bǔ)助②。其次我國(guó)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)得到了動(dòng)態(tài)提高。另外財(cái)政支持力度加大。2008年我國(guó)各級(jí)財(cái)政的農(nóng)村低保資金共有228.7億元，2009至2014年已經(jīng)上漲到了363.0億元、445.0億元、667.7億元、718.0億元、866.9億元和870.3億元。這對(duì)于促進(jìn)貧困農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障貧困人口基本的物質(zhì)生活、縮小城鄉(xiāng)差距有不可代替的作用，有利于維護(hù)社會(huì)公平和正義，讓更好的老百姓共享改革和發(fā)展的成果，也是實(shí)現(xiàn)2020年基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象的助推劑，對(duì)更好的建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和全面小康具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

精準(zhǔn)扶貧是相對(duì)于粗放扶貧而言，其特征是目標(biāo)更加明確，是針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。措施更加有針對(duì)性：找準(zhǔn)致貧原因，然后根據(jù)原因制定具體的措施，因人而異，因因而異，更加具有針對(duì)性，降低了制度運(yùn)行的成本，提高資源利效率和扶貧效果；管理更加精細(xì)：從前期扶貧對(duì)象的篩選和確定，到中期扶貧工作的具體實(shí)施，再到后期的動(dòng)態(tài)跟蹤，精準(zhǔn)扶貧朝著更加規(guī)范化的方向發(fā)展，使扶貧項(xiàng)目落到實(shí)處，做到“扶真貧”和“真扶貧”。

2.制度運(yùn)行狀況。

在全面建成小康社會(huì)的新階段，貧困人口分布越來(lái)越分散化，致使目前還很難與每位貧困戶“對(duì)上號(hào)”，更無(wú)法得知其具體致貧原因，同時(shí)各類返貧問(wèn)題的凸顯也使扶貧的形勢(shì)變得更為嚴(yán)峻。在這種情勢(shì)下，以貧困戶為主要瞄準(zhǔn)對(duì)象的精準(zhǔn)扶貧成為新時(shí)期農(nóng)村扶貧的主導(dǎo)思想。實(shí)行精準(zhǔn)扶貧，確保扶貧到村到戶，這是基于我國(guó)過(guò)去幾十年農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是對(duì)這種實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的肯定、傳承和延續(xù)。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，2012年我國(guó)農(nóng)村貧困人口為9899萬(wàn)人，減少19.11%，2013年貧困人口8249萬(wàn)人，減少16.7%；2014年貧困人口7017萬(wàn)人，減少14.9%。由此可以看出，2011-2014年貧困人口數(shù)量雖一直減少，但是減貧難度增加，減少速度下降，若按照每年約1個(gè)百分點(diǎn)下降速度進(jìn)行預(yù)測(cè)，到2020年貧困人口減少速度為8.9%，貧困人口預(yù)測(cè)為3389萬(wàn)人。低保自2007年實(shí)施以來(lái)，低保人數(shù)隨著貧困標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化，但是隨著扶貧開(kāi)發(fā)的努力，將會(huì)慢慢減少。2007年保障人數(shù)為2566.3萬(wàn)人，2008年為4305.5萬(wàn)人，2013年為5388萬(wàn)人，2015年則為4903.6萬(wàn)人。保障人數(shù)的變化當(dāng)然與保障標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高有關(guān)系，2016年低保平均標(biāo)準(zhǔn)同比提高了17.8%，達(dá)到每人每年3611元，超額完成了2016年年初制定的人均補(bǔ)助提高8%的目標(biāo)任務(wù)，中央財(cái)政安排專項(xiàng)低保補(bǔ)助資金較上年增加6%?？梢?jiàn)低保制度趨于完善。

三、精準(zhǔn)扶貧和農(nóng)村低保制度融合

1.區(qū)別與聯(lián)系。

首先是服務(wù)對(duì)象不同。精準(zhǔn)扶貧的主要針對(duì)有勞動(dòng)能力并且有脫貧愿望的貧困的貧困人口和低收入人群，通過(guò)有針對(duì)性的進(jìn)行幫扶以達(dá)到脫貧的目的；農(nóng)村低保政策主要傾向于重大疾病導(dǎo)致的喪失勞動(dòng)能力、主要?jiǎng)趧?dòng)力亡故或者由于殘疾無(wú)法外出老工和從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的家庭以及由于家庭變故導(dǎo)致的單親家庭等收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的家庭。其次，政策功能不同。精準(zhǔn)扶貧主要是通過(guò)實(shí)施精準(zhǔn)化的幫扶措施，以提高貧困人口的自我發(fā)展能力和貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力，通過(guò)政策支持和自身努力達(dá)到脫貧的目標(biāo)；農(nóng)村最低生活保障制度作為一項(xiàng)權(quán)利基準(zhǔn)型的社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目，其目標(biāo)是構(gòu)建一個(gè)綜合性的社會(huì)保護(hù)體系，覆蓋農(nóng)村低收入群體，重在為農(nóng)村貧困地區(qū)的貧困人口提供最基本的生活保障，用以維持其基本的物質(zhì)生活。

2.兩項(xiàng)制度融合的必要性和困境。

扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村低保制度予以有機(jī)銜接，可在一定程度上使得扶貧對(duì)象具體選擇、制度程序上的科學(xué)化、規(guī)范化等。低保如果能夠注重能力的建設(shè)，將能起到兩個(gè)方面的積極作用：一是能為扶貧開(kāi)發(fā)部門(mén)的脫貧能力建設(shè)工作積累經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造基礎(chǔ)，發(fā)揮兩個(gè)部門(mén)的協(xié)同作用，增加幫扶資金的投入量；二是減少保障的依賴，低保不應(yīng)該只是簡(jiǎn)單的、無(wú)償?shù)貑畏矫娴慕o予，受助對(duì)象需與民政部門(mén)簽訂協(xié)議，承擔(dān)一定義務(wù)，而不能輕松地享有保障待遇。其次，有些脫貧能力建設(shè)內(nèi)容由民政部門(mén)進(jìn)行可減輕扶貧資金的壓力。

扶貧開(kāi)發(fā)部門(mén)雖可以給農(nóng)民以較大數(shù)額資金幫助，但實(shí)施起來(lái)也比較困難，存在行動(dòng)不便利、設(shè)計(jì)部門(mén)多、利益關(guān)系復(fù)雜等問(wèn)題。以小額貸款為例，扶貧部門(mén)和貸款部門(mén)存在利益差別，貸款銀行會(huì)考慮到有無(wú)償還能力，而這對(duì)最貧困者恰恰是十分有利的。低保針對(duì)性強(qiáng)，易于操作，目標(biāo)明確，更易于收到實(shí)際效果。但是貧困戶動(dòng)態(tài)管理難度大，由于農(nóng)村居民收入的波動(dòng)性，農(nóng)村低保對(duì)象也應(yīng)該實(shí)時(shí)調(diào)整，調(diào)整就得需要有相應(yīng)的管理制度和管理人員，另外加上人口流動(dòng)的原因，動(dòng)態(tài)管理成本和難度變大，對(duì)于兩項(xiàng)制度的融合增加了難度。

四、融合發(fā)展的建議

1.科學(xué)確定低保對(duì)象，準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)貧困戶。首先要統(tǒng)一對(duì)象認(rèn)定的口徑，同步識(shí)別對(duì)象，在對(duì)象識(shí)別過(guò)程中要力求統(tǒng)一組織，統(tǒng)一實(shí)施，是農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象識(shí)別在工作時(shí)間和程序上同步進(jìn)行，確保貧困對(duì)象不“脫靶”。在對(duì)象的選擇上要做到公平、公正，嚴(yán)格按照程序。在低保對(duì)象的篩選上防止“人情保”、“關(guān)系?！薄?/p>

2.分析貧困原因，因戶施策，根據(jù)勞動(dòng)能力，分類扶貧。低保中有勞動(dòng)能力或者勞動(dòng)能力增強(qiáng)的要納入到扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象當(dāng)中。交叉重疊部分的貧困農(nóng)戶即有勞動(dòng)能力的貧困農(nóng)戶不能簡(jiǎn)單的列入低保對(duì)象，要進(jìn)行分類管理，精準(zhǔn)幫扶。防止“養(yǎng)懶漢”的“負(fù)激勵(lì)”問(wèn)題的發(fā)生。根據(jù)貧困戶的致貧原因，因戶施策，對(duì)于因病、因養(yǎng)老問(wèn)題等缺乏勞動(dòng)力的應(yīng)列入低保；對(duì)于有勞動(dòng)能力但無(wú)生產(chǎn)條件和生產(chǎn)資料的貧困戶，應(yīng)該加強(qiáng)勞動(dòng)技能培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移就業(yè)，提供資金支持，信貸幫扶等多種方式加大產(chǎn)業(yè)扶貧，加強(qiáng)農(nóng)戶的自我發(fā)展能力，最終擺脫貧困，防止返貧。保障對(duì)象的分類是實(shí)行保障的基礎(chǔ)，一般是按貧困農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行分類，運(yùn)用家計(jì)調(diào)查法掌握受助人及家庭的財(cái)產(chǎn)狀況，但程序繁雜、低效。但是按照貧困人的勞動(dòng)能力進(jìn)行分類，再根據(jù)保障對(duì)象的財(cái)產(chǎn)和收入狀況，進(jìn)行針對(duì)性幫扶，效果會(huì)更好。

3.規(guī)范建檔立卡，建立扶貧信息共享，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，建立低保退出機(jī)制。建檔立卡和信息共享是貧困戶動(dòng)態(tài)管理的基礎(chǔ)，貧困戶的識(shí)別和瞄準(zhǔn)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，在建檔立卡過(guò)程中應(yīng)該規(guī)范流程。低保退出機(jī)制是我國(guó)農(nóng)村低保制度建設(shè)中重要的一環(huán)，其建立對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度的完善具有重要意義。所以農(nóng)村低保要正向激勵(lì)，去依賴性就得完善低保退出機(jī)制。

4.引出大數(shù)據(jù)等技術(shù)，加強(qiáng)低保和扶貧制度的科學(xué)管理和監(jiān)督。當(dāng)前，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)入了攻堅(jiān)期，精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中還存在一系列的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題，諸如扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別難、扶貧資金精確監(jiān)管難、貧困程度精確考核難等一系列管理和技術(shù)問(wèn)題。如果這些問(wèn)題若得不到有效解決，將會(huì)影響到精準(zhǔn)扶貧工作的有效開(kāi)展。在扶貧管理體制機(jī)制和技術(shù)平臺(tái)的建設(shè)使用上，可以采取引入精準(zhǔn)扶貧模式和扶貧項(xiàng)目的第三方績(jī)效評(píng)估，建設(shè)及優(yōu)化貧困數(shù)據(jù)平臺(tái)，挖掘貧困數(shù)據(jù)信息。這樣才能進(jìn)一步提高扶貧的綜合效益。

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注釋：

①《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2013〕25號(hào)）

② [數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)民政部：《2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》EB/OL.2015-06-10www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml.]