劉伶俐

[摘? 要]生態(tài)文明建設必須要納入法治的軌道，以最嚴格的制度，最嚴密的法治，對生態(tài)環(huán)境予以最嚴格的保護，對破壞生態(tài)環(huán)境的行為予以最嚴厲制裁，才能遏制住生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的趨勢，保障生態(tài)文明建設的持續(xù)健康發(fā)展。

[關鍵詞]生態(tài)文明;環(huán)境保護;法治

[中圖分類號]D920.0? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1672-2426（2017）06-0026-04

黨的十八大把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，提出建設美麗中國的目標。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次確立生態(tài)文明制度體系，明確了“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路，對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權和用途進行管理、劃定生態(tài)保護紅線，自然資源有償使用和生態(tài)補償，健全生態(tài)環(huán)境保護管理體制等做出了具體部署。新的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（簡稱新《環(huán)保法》），通過嚴格的制度切實維護公眾環(huán)境權益，為子孫后代永享優(yōu)美宜居的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間提供堅實的法治保障，將有力推動生態(tài)文明法治建設。按照生態(tài)文明建設的要求，將生態(tài)文明建設納入法治軌道，建立有利于生態(tài)文明建設的法規(guī)體系，凸顯法律法規(guī)在生態(tài)文明建設中的地位作用，加大對破壞生態(tài)環(huán)境犯罪的打擊力度，是建設美麗中國的必然要求。

一、加強生態(tài)文明建設的現(xiàn)實意義

黨的十八大報告指出：“建設生態(tài)文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊，環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！边@一重要論述，反映了我們黨對人類社會發(fā)展規(guī)律，對社會主義建設規(guī)律認識的再深化，標志著我們黨對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展規(guī)律、自然資源永續(xù)利用規(guī)律和生態(tài)環(huán)境規(guī)律的認識進入了一個新的境界。加強生態(tài)文明建設，對于我們?nèi)娼ǔ尚】瞪鐣?，實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和中華民族偉大復興具有極其重要的意義和作用。

1.建設生態(tài)文明是人類文明發(fā)展和社會進步的必然要求。從人類發(fā)展史看，人類文明已經(jīng)歷了原始文明、農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明。原始文明也叫漁獵文明。人類從動物界分化出來以后，經(jīng)歷了數(shù)百萬年的原始社會。原始人的物質(zhì)生產(chǎn)能力非常低下，人類的生產(chǎn)活動遠遠沒有超出自然環(huán)境的容量，與生態(tài)環(huán)境保持著原始共生的關系。農(nóng)業(yè)文明是人類文明發(fā)展史上第二種文明形態(tài)。所以一定意義上說，農(nóng)業(yè)文明仍然保持著自然界的生態(tài)平衡，這一時期的人類活動是以對自然的順從為主要特征的。工業(yè)文明是人類文明發(fā)展史上第三種文明形態(tài)。在工業(yè)文明時代，人類以征服自然為對象，取得了前所未有的輝煌成就，但其對自然資源的掠奪和對環(huán)境的破壞，也造成了前所未有的生態(tài)危機。那么，要克服工業(yè)文明時代所帶來的弊端，人類就需要建設超越于工業(yè)文明的新的生態(tài)文明，來實現(xiàn)人與自然的和諧共生。

2.建設生態(tài)文明是改善生態(tài)環(huán)境的迫切需要。工業(yè)化發(fā)展給人類帶來的物質(zhì)財富是豐厚的，一定意義上滿足了人們多方面的生活需求，但工業(yè)化發(fā)展給生態(tài)環(huán)境造成的破壞也是觸目驚心的。工業(yè)化發(fā)展對生態(tài)環(huán)境造成的污染和破壞，已經(jīng)到了不改善不治理不行的地步了，改善生態(tài)和環(huán)境已經(jīng)成為全人類的共識。我國改革開放30多年來，我國在經(jīng)濟、政治、文化、社會等各個領域的建設都取得了舉世矚目的輝煌成就。在生態(tài)環(huán)境方面，我們積極推進污染防治、節(jié)能減排和生態(tài)保護等工作，我們?nèi)〉玫某删鸵彩怯心抗捕玫?。但同時我們也要清醒地看到，我國生態(tài)環(huán)境總體惡化的趨勢并沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)，形勢依然嚴峻，壓力持續(xù)增大。

3.推進生態(tài)文明建設，是全面建設小康社會的迫切需要。黨的十八大對全面建設小康社會的目標任務提出了新的更高要求。“建設生態(tài)文明”既是目標任務之一，也是實現(xiàn)“更高要求”的保障?？偟目矗覈镔|(zhì)文明建設成就卓著，城鄉(xiāng)人民對經(jīng)濟發(fā)展、生活改善是滿意的，給予好評的，但對環(huán)境惡化，反映相當強烈。生態(tài)文明作為全面建設小康社會的重要組成部分，必須與其他目標任務同步。然而，同物質(zhì)文明相比，我國生態(tài)文明建設明顯滯后，亟須加大力度，加快步伐。否則，勢必會拖全面建設小康社會的后腿，這是應當防止和避免的。建設生態(tài)文明，不僅需要法律的約束，更需要道德的感悟，而通過生態(tài)文明建設進行生態(tài)道德文化教育，是提高全社會生態(tài)道德文化水準的最佳途徑和方式。應當抓住這一良好機遇，在廣大城鄉(xiāng)居民中廣泛深入地開展生態(tài)道德文化宣傳教育，普及生態(tài)道德文化知識，特別要重視提高各級領導干部的生態(tài)道德文化水準，大力推進生態(tài)文明企業(yè)建設，加強生態(tài)道德立法，規(guī)范人們的生態(tài)道德行為，轉(zhuǎn)變消費觀念，倡導適合國情的合理適度消費，還要實行村居民生態(tài)自治，充分發(fā)揮民間環(huán)保組織的作用，并把生態(tài)道德文化教育與生態(tài)文明建設密切結(jié)合起來，以收相互促進、事半功倍之效。

二、當前生態(tài)文明建設法制保障方面存在的問題

我國的生態(tài)文明建設的法治保障，從無到有，從理念到實踐，已經(jīng)邁出了一大步，取得了一些成果。但是，當前的法治保障依然無法滿足生態(tài)文明建設的需求。這固然與我國復雜的國情、嚴峻的生態(tài)環(huán)保形勢息息相關，但需要正視的是，我們的法治本身在保障生態(tài)文明建設方面存在著許多的問題和不足：

1.缺乏正確的理念指引。霧霾問題成了近些年來全國人民最關心的話題。為什么別的國家已經(jīng)走過的彎路我們卻仍然無法避免，為什么這樣的污染依然存在甚至更加嚴重，究其原因正是我們對待生態(tài)建設的理念出了問題，沒有樹立正確的生態(tài)文明理念，生態(tài)文明建設僅存在于紙上，存在于政府文件上。生態(tài)文明建設離不開法治的保障，當前，生態(tài)法治理念和法治保障缺乏，致使我們的生態(tài)文明建設缺乏強有力的保障，故而舉步維艱。英國在經(jīng)歷了倫敦霧霾之后，制定《清潔空氣法》依法治理大氣污染，經(jīng)歷了多年治理才漸有成效，他們解決問題的思路，正是以法治促進生態(tài)的治理和建設，他們痛定思痛之后確定的生態(tài)法治理念，正是我們?nèi)狈Σ⑿枰梃b的。

2.法律體系不盡完善。當前，我國環(huán)境保護方面的立法框架已經(jīng)基本建立起來了，《環(huán)境保護法》以及關于大氣污染防治、水污染防治、森林草原、土壤、動植物資源、山脈草原、海洋保護等相關法律制度已基本具備。但是，我國生態(tài)文明的法律體系仍不完善。我國《憲法》缺乏對生態(tài)文明內(nèi)在要求的考慮，生態(tài)文明建設已經(jīng)寫入了黨章，成為了重要的執(zhí)政理念，但是在我國現(xiàn)行憲法中卻沒有體現(xiàn)，憲法是我國的根本大法，憲法中生態(tài)文明建設理念的缺失，使得生態(tài)文明建設無法得到根本的法律保護。憲法也缺乏對公民環(huán)境權的規(guī)定，這種缺失導致公民參與的缺失，也不符合生態(tài)文明建設的內(nèi)在要求。我國環(huán)境資源領域欠缺全國人大制定的統(tǒng)率全局的基本法律，《環(huán)境保護法》是全國人大常委會通過的單行法，其效力等級與《大氣污染防治法》《水污染防治法》相同，不具備總領全局的綱領性、指導性作用。生態(tài)環(huán)?；痉傻那啡?，會導致相關立法的混亂與無序，使得生態(tài)法治無法從根本上起到保障生態(tài)文明建設的作用。我國環(huán)境資源立法理念、立法內(nèi)容本身存在不足，相關法律法規(guī)之間銜接不到位。

3.環(huán)保執(zhí)法、司法缺位。立法本身確實存在許多的問題，但是如果能夠嚴格執(zhí)行現(xiàn)階段的法律法規(guī)，生態(tài)法治的保障作用也能得到極大的發(fā)揮，遺憾的是，我國的環(huán)境保護執(zhí)法不嚴，司法缺位，導致現(xiàn)行法律的效果大打折扣。許多已經(jīng)制定的法律沒有得到嚴格的執(zhí)行，如《大氣污染防治法》，其對大氣污染的防治監(jiān)督都有明確規(guī)定，但是時至今日，空氣質(zhì)量比當初更加糟糕，霧霾橫行。許多法律執(zhí)行力度太小，處罰寬松，形成了所謂的“兩高一低”，即守法成本高、執(zhí)法成本高、違法成本低的荒謬局面。另外，執(zhí)法主體的結(jié)構(gòu)也不甚合理，執(zhí)法主體之間缺乏溝通協(xié)調(diào)和協(xié)作配合，有利益時一哄而上，有難題時一哄而散，互相推諉。

4.缺乏公眾參與和監(jiān)督。生態(tài)文明建設，不僅需要政府的引導和行政力量的強制，更需要公眾和社會組織的廣泛參與和監(jiān)督。當前，公眾的環(huán)境權利意識、參與意識比較低，普遍抱著事不關己的態(tài)度，當生態(tài)環(huán)境污染沒有損害自身利益時，漠不關心。另外，我國現(xiàn)行法律關于公眾參與和監(jiān)督方面的規(guī)定過于原則和抽象，缺乏可操作性，致使我國生態(tài)文明建設的主體力量缺失了一大塊，不利于生態(tài)文明建設的全面展開。

三、探索生態(tài)文明建設法治保障的新思路

黨的十七大以來，生態(tài)文明的理念漸漸深入人心，十八大更以專章描繪了生態(tài)文明建設的宏偉藍圖，勾勒出“美麗中國”的美好愿景。在中央政治局就大力推進生態(tài)文明建設進行第六次集體學習時，習近平總書記指出：“只有實行最嚴格的制度，最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障。”生態(tài)文明建設必須要納入法治的軌道，以最嚴格的制度，最嚴密的法治，對生態(tài)環(huán)境予以最嚴格的保護，對破壞生態(tài)環(huán)境的行為予以最嚴厲制裁，才能遏制住生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的趨勢，保障生態(tài)文明建設的持續(xù)健康發(fā)展。只有構(gòu)建完善的生態(tài)文明法治保障機制，才能為生態(tài)文明建設掃除障礙，突破瓶頸，提供制度保障，實現(xiàn)生態(tài)文明建設的持續(xù)健康發(fā)展。因此，要開拓思路，以現(xiàn)階段生態(tài)文明法治建設的不足為鑒，探索加強生態(tài)文明建設法治保障的新思路、新途徑。

1.建設生態(tài)文明，必須健全生態(tài)保護法律體系。保護環(huán)境是我國的基本國策，事關人民群眾根本利益。黨中央高度重視生態(tài)文明建設和環(huán)境保護工作。黨的十八大把生態(tài)文明建設放在突出地位，納入中國特色社會主義現(xiàn)代化建設的總體布局。十八屆三中全會、四中全會又進一步提出要求，要加快生態(tài)文明制度建設，用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境。習近平總書記明確指出，保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度，依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障。

全國人大及其常委會歷來高度重視環(huán)境保護領域立法工作，先后制定了環(huán)境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法等30多部相關法律，這些法律的頒布實施，為保護和改善我國生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要作用。但是，伴隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢依然十分嚴峻，特別是大氣、水、土壤等污染嚴重，人民群眾反映強烈，經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展也面臨著越來越突出的資源環(huán)境制約。環(huán)境污染問題既是重大經(jīng)濟問題，又是重大社會和政治問題。十二屆全國人大常委會積極回應社會關切，把修改完善好環(huán)境保護法作為本屆常委會的一項重要立法任務，積極推進立法進程，廣泛聽取各方面意見，經(jīng)過四次全國人大常委會會議審議，于2014年4月全國人大常委會第八次會議審議通過。

新環(huán)保法是生態(tài)文明建設的助推器。新環(huán)保法是一部推進生態(tài)文明建設的法律。環(huán)境保護是生態(tài)文明的主陣地，加強環(huán)境保護是推進生態(tài)文明建設的根本途徑，用制度來保護生態(tài)環(huán)境顯得尤為迫切。新環(huán)保法強調(diào)環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理的原則，在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護和預防，構(gòu)建環(huán)境保護的“銅墻鐵壁”，助推生態(tài)文明建設。新環(huán)保法是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的調(diào)節(jié)器。環(huán)境保護事關發(fā)展方式、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和消費方式。保護環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。

2.建設生態(tài)文明，必須完善執(zhí)法機制。目前，我國已建立生態(tài)文明建設的執(zhí)法體系，但由于歷史的原因，在執(zhí)法實踐中存在著一些弊端。一是執(zhí)法主體分散，部門之間協(xié)調(diào)機制沒有建立起來。比如礦產(chǎn)資源開采執(zhí)法，由礦業(yè)部門負責;對林業(yè)資源開發(fā)利用方面的執(zhí)法行為則由林業(yè)部門負責;對空氣污染、水污染、土地污染執(zhí)法由環(huán)保部門負責;涉嫌環(huán)境污染犯罪則由公安部門負責。各個部門之間、各行政區(qū)劃之間又缺乏必要的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)機制。這種建立在行政區(qū)劃之上，各部門分而治之的做法，在森林及動植物保護、江河流域污染、空氣污染等跨區(qū)域、跨部門、跨流域重大生態(tài)事件面前顯得無能為力。二是地方保護主義嚴重，執(zhí)法機構(gòu)缺乏權威性。一些地方政府出于發(fā)展經(jīng)濟的需要，往往對環(huán)境污染事件加以庇護，甚至對于嚴重污染，也是罰款了事。同時，對于造成環(huán)境污染的犯罪的行為，法律賦予環(huán)保部門的處置權限對于行為實施者來說，也缺乏足夠的威懾力、影響力。三是執(zhí)法規(guī)范化程度不夠。由于多頭管理，再加上一些機構(gòu)在人員和裝備配置方面嚴重不足，造成一些地方在環(huán)境污染執(zhí)法方面任意而為。另外，對于水污染、土地污染等技術指標以及造成的損失缺乏必要的評估機制，造成執(zhí)法困難。

建立生態(tài)文明執(zhí)法機制，要建立環(huán)境保護責任制，各級政府尤其是行政主官要對環(huán)境保護實行責任追究制度;要打破行政區(qū)劃和部門分治的藩籬，形成統(tǒng)一領導、統(tǒng)一指揮的專門隊伍;要完善執(zhí)法標準和評估機制，達到規(guī)范化執(zhí)法;從源頭預防的角度來說，要制定企事業(yè)單位的排放指標并進行跟蹤監(jiān)測。

3.建設生態(tài)文明，必須加大環(huán)境違法犯罪的懲治力度。我國對環(huán)境違法犯罪的懲治分為行政處罰和刑事處罰兩種。由于環(huán)保部門執(zhí)法權威性的缺失，再加上地方保護主義的嚴重，使得環(huán)境違法的行政處罰力不從心。目前我國環(huán)保系統(tǒng)上下級之間只是一種工作上的指導關系，環(huán)保部門直接接受地方政府領導。環(huán)保部門作為地方政府組成部門，其人事由地方政府任命，辦公經(jīng)費以及人員工資的撥付都有賴于地方財政。在這樣的體制下，環(huán)保執(zhí)法很容易受到地方保護主義掣肘，環(huán)保部門在進行違法處罰時要看地方政府的臉色行事，甚至包庇縱容污染企業(yè)，不惜犧牲環(huán)境利益為地方政府所謂的經(jīng)濟發(fā)展大局讓道。在污染環(huán)境犯罪的打擊方面，我國開始對環(huán)境污染犯罪進行刑罰懲處是在20世紀90年代，之前的環(huán)境污染事件主要通過民事和行政的渠道解決。與污染環(huán)境案件的數(shù)量和實際造成的損失比，處罰環(huán)境刑事犯罪的力度明顯偏小。并且，在大多數(shù)自然資源的污染環(huán)境犯罪中，基本沒有量刑在3年有期徒刑以上的，整體量刑較輕，且多非實刑。近年來，國內(nèi)發(fā)生的較嚴重的污染環(huán)境案件，其違法主體被追究刑事責任的也少之又少。

懲治環(huán)境違法犯罪，必須盡快理順生態(tài)文明建設管理體制，健全環(huán)境保護責任追究、自然資源資產(chǎn)損害賠償機制和污染危害后果評估機制，整合生態(tài)環(huán)境執(zhí)法資源，建立生態(tài)警察，樹立生態(tài)執(zhí)法的權威，加大處罰力度，使一些不法企業(yè)不想、不敢、不能付出高額的違法成本，對于嚴重污染環(huán)境的犯罪行為，依法從重予以打擊。

4.建設生態(tài)文明，必須提高全民法治意識。生態(tài)文明建設人人有責。提高全民法律意識，是建設生態(tài)文明的基礎性、先導性工作。一要發(fā)揮政府主導作用。政府作為生態(tài)文明建設的主體，要把生態(tài)文明建設作為政府工作的重要考核指標，把執(zhí)政成績與生態(tài)建設緊緊聯(lián)系在一起，要通過強化管理、主動宣傳教育、實行責任追究等方式，發(fā)揮政府在提高法治意識方面的示范作用。二要加強生態(tài)保護法律知識的普及教育。要通過社區(qū)、企事業(yè)單位、學校等組織，利用各種媒體手段宣傳普及生態(tài)環(huán)境法律知識，提高法律意識。三要培育和發(fā)掘群眾在維護生態(tài)環(huán)境方面的自覺意識，動員群眾自覺做生態(tài)環(huán)境保護法律的義務宣傳員，引導建立生態(tài)自愿者隊伍。四要切實維護群眾環(huán)境利益。探索建立環(huán)境公益訴訟制度，使社會成員包括公民、企事業(yè)單位、社會團體根據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護公益環(huán)境不受損害，可以針對有關民事主體或行政機關提起訴訟。

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責任編輯? 宋桂祝