蘭曉紅

[摘? 要]推進基本公共服務建設是著力保障和改善民生的重要指標和重點任務，也是加快老工業(yè)基地振興的重要環(huán)節(jié)和舉措。“十二五”以來，《遼寧基本公共服務體系發(fā)展規(guī)劃（2013-2015）》所確定的服務項目全面落實，各領域重點保障工程順利推進，體系建設和服務水平指數(shù)高于全國平均水平，?；?、兜底線作用充分發(fā)揮。但與此同時，仍然面臨財力保障機制改革滯后、相關制度不銜接、公眾參與和監(jiān)督問責機制缺失以及社會公眾滿意度不高等問題。新形勢下，經(jīng)濟發(fā)展處于下行期，基本公共服務供需矛盾加劇，應從供給主體、供給內(nèi)容、供給方式等多個方面著手，完善基本公共服務體系建設，建立促進基本公共服務均等化的體制機制。

[關鍵詞]基本公共服務;體系建設;服務水平

[中圖分類號]F062.6;G124? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2017）06-0050-05

推動基本公共服務建設，實現(xiàn)基本公共服務均等化是提升老工業(yè)基地經(jīng)濟增長質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)?；竟卜站然举|(zhì)是社會福利的均等化，機會公正和初始條件的均等化有利于最終收入分配的均等化，進而縮小城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距，實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)經(jīng)濟增長“質(zhì)”的提高。老工業(yè)基地基本公共服務歷史欠賬較多，推進基本公共服務均等化必將帶動對基礎設施、教育、醫(yī)療等領域的投入，經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境得到不斷優(yōu)化，同時教育、醫(yī)療、文化等條件的改善有利于人力資本的提高，從而促進經(jīng)濟增長“量”的提高。基本公共服務供給體制機制的不斷完善，為養(yǎng)老服務、文體服務等相關服務行業(yè)帶來新的發(fā)展機遇，有利于培育新的經(jīng)濟增長點。

推動基本公共服務建設，實現(xiàn)基本公共服務均等化是著力保障和改善民生的重要指標和重點任務，是老工業(yè)基地全面振興的重要環(huán)節(jié)?！稏|北振興十三五規(guī)劃》指出著力保障和改善民生是老工業(yè)基地振興的根本出發(fā)點和落腳點，到2020年，老工業(yè)基地要實現(xiàn)居民收入與經(jīng)濟發(fā)展同步增長，教育、文化體育、社保、醫(yī)療等公共服務體系更加健全，人民群眾幸福感明顯提升。因此，完善基本公共服務體系建設、持續(xù)提高公共服務水平、推動基本公共服務均等化是落實東北振興十三五規(guī)劃的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)規(guī)劃目標的重要保障。

一、遼寧基本公共服務建設取得的成就

1.基本公共服務投入穩(wěn)步增加。進一步確定了各級政府的供給主導地位，均等化水平不斷提升。近年來，特別是“十三五”以來，在“四個著力”的推動下，全省加大財政民生投入，與民生直接相關的財政支出占比達70%以上，其中沈陽市該比重已經(jīng)達到83.4%。在總量增加的同時，對農(nóng)村的傾斜力度不斷加大，以教育服務為例，財政性教育經(jīng)費支出公平指數(shù)是衡量財政對城鄉(xiāng)教育投入差距的重要指標，由縣及縣以下基本公共教育財政性支出占全省基本公共服務財政性支出比例和縣及縣以下九年制義務教育在校人數(shù)占全省九年制義務教育在校人數(shù)比重之比構成，目前，遼寧財政性教育經(jīng)費支出公平指數(shù)大于1，且數(shù)值呈現(xiàn)增大的趨勢，表明財政性教育支出向農(nóng)村傾斜力度在不斷加大。在財政投入持續(xù)增加的保障下，各類基本公共教育得到鞏固發(fā)展與提高，初步實現(xiàn)了“有學上”向“上好學”的跨越，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保險制度框架逐步建立健全、社會服務、公共文化體育等社會事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，社會滿意度不斷提高。

2.基本公共服務體系不斷完善。制度建設更加完善。近年來，為了縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域之間和不同群體之間的公共服務供給，制度建設步伐進一步加快，2015年6月我省啟動了并軌的養(yǎng)老保險制度改革，不同社會群體的養(yǎng)老保障問題實現(xiàn)了制度層面的均等化供給，社會保障制度體系建設更為統(tǒng)一;城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度、居民醫(yī)療保障制度的整合實施，均是對推進公共服務城鄉(xiāng)均等化供給的有益探索。

人才隊伍和基本設施條件進一步改善。隨著財政對學前教育、義務教育經(jīng)費投入的持續(xù)增加，全省各類教育辦學條件不斷完善、師資水平持續(xù)提高。以義務教育為例，2016年全省小學、初中生師比分別為14.2：1和9.9：1，比2011年的14.9：1和11.8：1均有不同程度的減少，中小學教師學歷達標率不斷提高，其中初中教師本科及以上學歷所占比例2016年為86.5%，比2011年（73.5%）提升了13個百分點。全省14個市、100個縣（區(qū)）、以及街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、行政村普遍建立了公共就業(yè)服務基層平臺，五級公共就業(yè)服務網(wǎng)絡化體系基本形成?；旧鐣漳芰μ嵘?，全省各類城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構和社會養(yǎng)老床位分別達到1797家和26.4萬張，老年人擁有床位25.7張/千人，與此同時，隨著各地對民辦養(yǎng)老機構床位給予不同程度的財政補貼，全省民辦養(yǎng)老機構急劇增加，床位數(shù)占所有養(yǎng)老床位的一半以上，基本形成了公辦、民辦、公辦民營、民辦公助等多種方式共存的養(yǎng)老服務模式。公共衛(wèi)生服務體系逐步健全，按常住人口計算，人均擁有醫(yī)療機構床位數(shù)高于全國平均水平，32家縣級公立醫(yī)院全部取消藥品加成。全省殘疾人社區(qū)康復服務檔案占比59.1%，殘疾人“兩個體系”建設取得顯著成果。

3.基本公共服務水平明顯提高。在財政投入不斷加大、制度建設不斷完善、設施條件和人才配備條件不斷改善的同時，全省基本公共服務水平明顯提高。義務教育階段普及率不斷提高，義務教育鞏固率由2011年的95.7%提高到2016年的97.2%，其中沈陽、大連等九市均已高于平均水平;在學前教育三年規(guī)劃的推動下，學前教育快速發(fā)展，學前教育三年毛入園率2016年為99.1%，比2011年（85.4%）提升了13.7個百分點，比同期全國平均水平（70.6%）高了近17個百分點。多方舉措統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力等重點群體就業(yè)，零就業(yè)家庭保持動態(tài)為零。城鄉(xiāng)社會保障覆蓋面不斷擴大，城鎮(zhèn)職工、居民參保人數(shù)和參保水平得到不同程度的提升。全省連續(xù)提高城鄉(xiāng)低保標準，2016年城鄉(xiāng)低保人均標準分別為517元/月和3768元/年，比2011年的310元/月和1970元/年均有較大程度的增幅，與此同時，2016年加大了對農(nóng)村低保標準的調(diào)增幅度，以此縮小城鄉(xiāng)保障水平的差距。基本公共衛(wèi)生服務全面達到服務標準，慢性病、重性精神疾病管理率超過國家服務標準，城鄉(xiāng)居民健康水平明顯改善，全省健康檔案建檔率達到85%，糖尿病、高血壓管理率達到70%以上。在公共文化設施不斷完善的推動下，全省文化服務水平和能力顯著增強，國民綜合閱讀率不斷提高，公共體育服務水平顯著提升，群眾體育蓬勃開展，全省經(jīng)常參加體育鍛煉人口比例（41.16%）高于全國平均水平（33.9%）7.26個百分點。

二、遼寧基本公共服務建設存在的問題

1.公共財政對基本公共服務體系的保障需進一步提高。從近年的相關數(shù)據(jù)來看，遼寧基本公共服務體系建設要滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平，以2000年為基期，全省社會發(fā)展總指數(shù)最近五年的年均增長率為10.7%，而全省GDP和公共財政預算收入平均增長速度為17.45%和23.58%，均高于社會發(fā)展總指數(shù)的增長速度?；竟卜张c經(jīng)濟發(fā)展水平和公共財力不相匹配，其主要原因在于財政對基本公共服務的投資不足，基本公共服務投入沒有隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高而增加。從總量上來看，財政用于教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的支出“十一五”“十二五”年均增長分別為19.23%和8.07%，“十二五”財政用于上述三項公共事務支出的增速明顯低于“十一五”期間。從占比來看，“十二五”期間，財政教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生三項支出所占的比重在35%左右，自2015年以來有所增加。與其他省份相比，遼寧除了社會保障和就業(yè)、住房保障支出比重相對較高外，其他公共服務財政支出占比，多數(shù)低于全國平均水平，其中財政教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育支出所占的比重在全國省市排名中，位居第27位和第30位。

2.基本公共服務體系建設還需進一步完善。首先，在制度設計上，制度設計的不完整、不統(tǒng)一和不銜接等問題仍然突出。農(nóng)村尚未建立工傷、生育和失業(yè)保險制度，對困難群體的住房保障僅限于危房改造，面向農(nóng)民工的基本公共服務制度建設仍然處于缺失狀態(tài)，養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度的城鄉(xiāng)對接問題依然是推進公共服務城鄉(xiāng)均等化供給的重點和難點。其次，供給主體單一，社會資金參與不足。從公共服務基礎屬性來看，政府必須是基本公共服務的供給主體，但從供給能力和效率來看，政府不應該是唯一的供給者。長期以來，遼寧乃至全國供給主體單一問題較為突出，政府作為唯一供給主體必然產(chǎn)生效率低下、資源短缺與浪費并存等問題。再次，基本公共服務標準化的建設亟待規(guī)范完善。由于目前基本公共服務城鄉(xiāng)間、區(qū)域間供給能力和水平差距較大，短期內(nèi)實現(xiàn)區(qū)域的絕對均等化難度較大，所以多數(shù)文件和政策中對各項基本公共服務標準描述彈性很大，可以考慮當?shù)貙嶋H情況，沒有統(tǒng)一的參考。最后，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)與群體之間仍存在一定的差距。從城鄉(xiāng)差距來看，以義務教育為例，義務教育辦學設施水平和教育質(zhì)量在城鄉(xiāng)之間差距較大，貧困地區(qū)農(nóng)村學校設施條件差，師資外流現(xiàn)狀嚴重，教育師資差距較大。從地區(qū)差距來看，以居民最低生活保障標準為例，低保標準地區(qū)差異在1.5倍左右，如2016年沈陽和朝陽城市居民最低生活保障標準分別為634.4元/月和441元/月。

3.基本公共服務效果有待進一步鞏固和提高。首先，基本公共服務體系建設已經(jīng)取得成效但還需進一步鞏固。以社會保險服務為例，在養(yǎng)老保險方面，由于參保政策缺乏靈活性、參保成本高、待遇標準低以及社保關系在不同城市間不可轉(zhuǎn)移等問題，中斷繳納社保的人員有所上升，多數(shù)流動性大的農(nóng)民工自愿棄繳社保。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，衛(wèi)生部2009年對健康檔案的管理進行明確規(guī)定，受行政干預、考核評價的影響，遼寧健康檔案建檔率已達到85%，然而從檔案的利用情況來看，由于目前農(nóng)村基層網(wǎng)絡信息還沒有被廣泛使用，很多文件都是紙質(zhì)版的材料，很難在居民就醫(yī)時及時、有效、動態(tài)的補充完善。其次，基本公共服務領域仍需進一步拓展?；竟卜瞻ǖ拙€生存服務、公眾發(fā)展服務、基本環(huán)境服務和公共安全服務等四項內(nèi)容。目前我們的規(guī)劃對城鄉(xiāng)環(huán)境、公共交通、公共安全等居民密切關注的領域還沒有具體設計，基本公共服務的類型和內(nèi)容亟待進一步拓展。

4.公眾參與和監(jiān)督問責機制缺失。社會公眾對基本公共服務供給內(nèi)容、供給過程、供給結果的知情、決策參與、事中事后的監(jiān)督是實現(xiàn)基本公共服務均等化的前提條件，也是不斷提高服務體系運作效率的重要基礎。然而，目前基本公共服務的公眾參與機制不完善，互動與監(jiān)督問責薄弱。一是，在基本公共服務的供給決策過程中，社會公眾需求表達機制尚未建立，加上公共服務績效評估過程缺乏對公眾滿意度的關注，導致公共服務的供需脫節(jié)問題較為嚴重。二是，在目前基本公共服務的問責模式中，對公共服務績效評估的結果并不接受公眾的監(jiān)督，也沒有納入政府及干部考核的內(nèi)容范圍，為此，整體上的軟約束狀態(tài)不利于監(jiān)督問責機制的建立。三是，公共服務預算是保證公共服務供給數(shù)量和質(zhì)量的重要保證，然而，目前公共預算中，其他支出占比較高，而且財政對各類公共服務的投入力度沒有明細統(tǒng)計，這也是目前對基本公共服務評估考核的主要難點之一。

5.基本公共服務社會公眾滿意度不高。目前，由于基本公共服務供給總量不足，而且社會公眾對基本公共服務需求的表達機制和反饋機制還沒有形成，互動監(jiān)督薄弱，致使公眾對基本公共服務的滿意度不高。在中國社科院發(fā)布的中國城市基本公共服務滿意度評價報告中，沈陽市和大連市基本公共服務滿意度在全國38個城市中的排名分別為第13位和第24位，從單項指標的排序來看，沈陽市保障性住房、公共交通、公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育的滿意度進入全國前十位，而對基礎教育、社會保障和就業(yè)、城市環(huán)境、公職服務的滿意度較差，特別是基礎教育滿意度的排名僅為第20位;大連市9項公共服務的滿意度均沒有進入全國前十位，其中公共交通、住房保障、基礎教育、社會保障和就業(yè)、公職服務的滿意度更差。整體來看，社會公眾對基本公共服務的滿意度不高，特別是群眾關注度較高的基礎教育、社會保障和就業(yè)等領域的服務水平和質(zhì)量亟待進一步提高。

三、遼寧基本公共服務建設面臨的制約因素

1.經(jīng)濟新常態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展處于下行期，持續(xù)增加基本公共服務財政投入面臨的壓力加大，加上社會公眾對基本公共服務的供給數(shù)量和質(zhì)量要求不斷提高，供需矛盾加劇。經(jīng)濟發(fā)展處于下行期，加上一些體制性、結構性矛盾尚未根本解決，財政收入將步入一個低速甚或負增長時代，基本公共服務財力保障難度加大。然而，在供給缺乏財力保障的同時，基本公共服務的需求卻在不斷增加。首先，隨著城鎮(zhèn)化的推進和社會公眾生活質(zhì)量的提升，消費觀念和結構快速升級，社會由生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，公眾對基本公共服務的數(shù)量和質(zhì)量均將有所提高;其次，人口老齡化問題將會加劇供需矛盾。省老齡工作委員會辦公室提供的數(shù)據(jù)顯示，遼寧老年人每年以5.1%的速度增長，平均每年有30萬人進入老齡，超過60歲的人群比例達到了19.13%左右，高于全國平均水平，其中大連、丹東、錦州等市老齡人口比重已經(jīng)超過20%。這將對遼寧的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等產(chǎn)生極大壓力。

2.城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構對基本公共服務均等化的制約與影響明顯存在，農(nóng)村基本公共服務供給起點較低，短期內(nèi)城鄉(xiāng)基本公共服務水平不均衡的問題仍會十分突出。以城鄉(xiāng)社會保障體系的建設為例，近年來，在相應制度安排下農(nóng)村社會保障制度體系日臻完善，新農(nóng)?；A養(yǎng)老金最低標準和新型農(nóng)村合作醫(yī)療支付標準不斷提高，但城鄉(xiāng)居民所享受的保障水平仍然差距較大。

3.基本公共服務體系協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的支撐系統(tǒng)缺失，對供給主體和消費主體雙方的規(guī)制均不完善?；竟卜諛藴驶ㄔO仍然處于起步階段，多數(shù)服務標準制定較為模糊。此外，由于目前信息化體系和社會征信體系建設不完善，很多公共資源不能在最需求的群體間實現(xiàn)有效配置。以保障性住房的分配為例，由于公眾信息系統(tǒng)建設滯后，很難動態(tài)跟蹤受保障群體的收入和住房情況，在這種情況下，一方面很難保證有限資源的公平分配，另一方面會導致住房保障制度退出機制不完善，特別是以獲得產(chǎn)權為主的保障形式，容易產(chǎn)生福利固化問題，導致保障體系的有效性降低。

四、推進遼寧基本公共服務建設的對策

1.完善基本公共服務供給制度。加快轉(zhuǎn)變政府職能，制定實施更加有利于實現(xiàn)基本公共服務均等化的財政保障政策，確保財政投入基本公共服務與財政增長速度相適應，同基本公共服務需求增長相匹配。充分發(fā)揮省級財政轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)功能，增加對縣級政府的轉(zhuǎn)移支付，有效調(diào)節(jié)省內(nèi)基本公共服務財力差距，從財政投入和基本公共服務供給水平兩個方面著力解決城鄉(xiāng)基本公共服務不均等的問題。擴大基本公共服務面向社會資本開放的領域，建立和實施政府采購服務體系，引入市場和非營利志愿組織提供公共服務。

2.建立健全基本公共服務標準和公眾參與機制。建立健全制度建設，即完善基本公共服務標準體系、規(guī)范實施監(jiān)督制度和規(guī)范操作制度，引導公共資源合理配置。重點開展各領域標準的制度修訂，進一步完善基本公共服務技術和管理規(guī)范，增強制度的銜接性，設施的便利化程度，服務的標準化程度，提高公眾的滿意度。建立健全公眾參與機制。增加基本公共服務預算透明度，規(guī)范政府和公共服務部門的責任行為。通過引入社會中介機構來完善基本公共服務監(jiān)督機制，建立外部評估機制。

3.健全科學評估指標體系和評價報告制度。以明確政府職責為目標，以保障基本民生需求為目的，以提高公共資源配置效率和公平性為主線，以基本公共服務績效評價為重點，建立一套相對完整的評估指標體系，從投入、執(zhí)行、結果和反饋四個維度對基本公共服務的發(fā)展進行評價。各級發(fā)展改革部門負責跟蹤和分析基本公共服務體系建設和監(jiān)督檢查情況，以適當方式向社會公開。將基本公共服務供給納入對政府和干部的績效考核，適當增加考核權重，完善問責機制。

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責任編輯? 魏亞男