張青 張璐

[摘? 要]本文以調(diào)查的方式，研究農(nóng)村最低生活保障救助制度執(zhí)行中的問(wèn)題，認(rèn)為農(nóng)村低保救助在維持底線生存上發(fā)揮了巨大的作用，但也部分存在錯(cuò)位匹配問(wèn)題，之所以存在錯(cuò)位匹配，既有低保救助目標(biāo)定位的操作性問(wèn)題，更有中國(guó)上下分治的治理結(jié)構(gòu)及鄉(xiāng)村治理的穩(wěn)定目標(biāo)所導(dǎo)致。而低保的錯(cuò)位匹配又導(dǎo)致各級(jí)財(cái)政資源的浪費(fèi)，導(dǎo)致農(nóng)村低保救助實(shí)踐的異化，公平正義的缺失以及農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的更加不穩(wěn)定。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村低保救助;異化;錯(cuò)位匹配;危害

[中圖分類(lèi)號(hào)]C912? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ? [文章編號(hào)]1672-2426（2017）06-0062-05

伴隨著城市社會(huì)保障制度的試點(diǎn)和正式建立，農(nóng)村最低生活保障制度在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上于2007年作為一項(xiàng)全國(guó)性的社會(huì)救濟(jì)制度面向農(nóng)村居民在全國(guó)鋪開(kāi)，經(jīng)過(guò)多年時(shí)間，逐漸形成了個(gè)人申請(qǐng)，村民委評(píng)議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府核實(shí)，獲得保障人員張榜公示，無(wú)異議者由縣區(qū)民政局審批發(fā)放低保金，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理等一系列制度性規(guī)則。截至2016年底全國(guó)有農(nóng)村低保對(duì)象2939.2萬(wàn)戶共5209萬(wàn)人，共支出農(nóng)村低保資金844億元，全國(guó)農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平125.3元，基本上實(shí)現(xiàn)了政府“應(yīng)保盡?！钡恼咭?。農(nóng)村低保救助從數(shù)量上看似乎達(dá)到了政策的目標(biāo)，但是在具體實(shí)施的過(guò)程中卻出現(xiàn)了人情保、欺瞞保、光榮保、輪流保、強(qiáng)行要保等錯(cuò)位匹配的現(xiàn)象。這些錯(cuò)位匹配是怎樣出現(xiàn)的？是什么原因造成了農(nóng)村低保救助的錯(cuò)位匹配？農(nóng)村低保救助的錯(cuò)位匹配將會(huì)產(chǎn)生怎樣的社會(huì)危害？造成什么樣的社會(huì)影響？本文嘗試對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行回答。

自從2007年國(guó)家開(kāi)始試行農(nóng)村最低生活保障制度以來(lái)，有關(guān)農(nóng)村最低生活保障制度研究的文獻(xiàn)不斷涌現(xiàn)，這些研究主要集中在以下幾個(gè)方面：第一，針對(duì)農(nóng)村低保政策制定的研究，這一研究關(guān)注的主要問(wèn)題是低保標(biāo)準(zhǔn)、低保的目標(biāo)定位、低保的資金來(lái)源等內(nèi)容。（賀大姣，2007;鄧大松、王增文，2008;艾廣清等，2009;童星、王增文，2010）第二個(gè)方面的研究?jī)?nèi)容關(guān)注的研究主題主要是低保執(zhí)行中的難點(diǎn)問(wèn)題，有低保救助目標(biāo)群體難以厘清，民主評(píng)議模式難以執(zhí)行，低保救助甄別成本過(guò)大、低保救助中存在的尋租問(wèn)題。（洪凱，2008;肖云，2009;向征，2010;方菲，2010;朱梅、2011）第三個(gè)方面的研究就是針對(duì)上述問(wèn)題而展開(kāi)的對(duì)策研究（肖云，2009;李宗林、崔樹(shù)義，2009;焦克源，2011）。第四個(gè)方面是對(duì)低保中存在的問(wèn)題的成因研究。（郭亮，2009;焦克源，2011;耿羽，2012;李寬，2012;方菲，2012）由于低保救助并沒(méi)有統(tǒng)一的國(guó)家立法作為規(guī)范，而是各省市根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出臺(tái)細(xì)則，制定適合當(dāng)?shù)氐臉?biāo)準(zhǔn)，因此各地的低保救助標(biāo)準(zhǔn)有很大的差異。正是基于這樣的原因，對(duì)于農(nóng)村低保救助的實(shí)證研究更多的是基于各地的地方性而展開(kāi)的。對(duì)現(xiàn)有實(shí)證研究文獻(xiàn)的分析，可以看出，低保在救助弱者，維持底線生存方面發(fā)揮一定的安全網(wǎng)功能。但是低保救助的無(wú)償給付，也衍生了另外的問(wèn)題，就是人情保、面子保、欺瞞保、強(qiáng)行要保等政策執(zhí)行中的難題，而出現(xiàn)錯(cuò)位匹配的原因也有學(xué)者進(jìn)行了分析，從分析的路徑來(lái)看，有學(xué)者從政策本身存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，認(rèn)為是政策制定和政策執(zhí)行本身存在的不足，導(dǎo)致農(nóng)村低保出現(xiàn)漏洞而導(dǎo)致失序亂象，有學(xué)者從鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)進(jìn)行分析，也有學(xué)者從人民公社時(shí)期的路徑依賴視角來(lái)分析農(nóng)民在面對(duì)低保救助政策時(shí)的行為邏輯。

本研究的田野資料來(lái)自于遼寧省H鎮(zhèn)的走訪與調(diào)查，H鎮(zhèn)地處山區(qū)，現(xiàn)有常住人口4萬(wàn)多人，其中農(nóng)業(yè)戶口有一萬(wàn)多戶，全鎮(zhèn)共有十個(gè)村落，其中有4個(gè)中心村，其他的村落為自然村落。H鎮(zhèn)負(fù)責(zé)農(nóng)村低保救助的工作人員共有三人，即民政助理一人和低保員兩名。本文的田野資料除了來(lái)自于部分農(nóng)村低保對(duì)象之外，均來(lái)自于這三名工作人員。筆者從2009年到2015年先后多次前去調(diào)研，并于2016年多次電話隨訪三位低保工作者，跟蹤調(diào)查低保政策的變化。幾年來(lái)，農(nóng)村低保政策的變化和給付標(biāo)準(zhǔn)的提高，打破了他們常態(tài)的生活與工作環(huán)境，每天接待申要低保的人員已經(jīng)成為他們生活的一部分。

一、農(nóng)村低保救助的異化

（一）“都是錢(qián)多惹的禍”

遼寧省作為民政部最早試點(diǎn)農(nóng)村低保救助工作的12個(gè)省份之一，早在上世紀(jì)90年代就已經(jīng)開(kāi)始了農(nóng)村最低生活保障制度的試點(diǎn)。這一階段的低保救助主要內(nèi)容和方式是以定期定量的糧款救助以及實(shí)物為主、兼補(bǔ)現(xiàn)金等方式。但是由于農(nóng)村貧困人口多年來(lái)穩(wěn)定在2600萬(wàn)左右，長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)扶貧是否有效，遭到了人們的質(zhì)疑（張時(shí)飛，唐鈞）。而隨著城市低保制度的不斷完善，城市低保救助制度對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的功能日益彰顯，建立農(nóng)村低保制度穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)、維持農(nóng)村最低收入者的底線生存的制度設(shè)計(jì)開(kāi)始了新的嘗試。2006年在國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》的基礎(chǔ)上，各省市分別因地制宜的制定《建立農(nóng)村居民最低生活保障制度暫行辦法》，農(nóng)村最低生活保障制度在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)。一項(xiàng)惠及底層民眾的國(guó)家給付型社會(huì)政策，本應(yīng)得到民眾的擁護(hù)和支持。但是在調(diào)查中，低保員說(shuō)的最多的一句話就是“現(xiàn)在干低保工作非常難，越來(lái)越難”。當(dāng)問(wèn)及為什么難，低保員的回答是“就是這一天來(lái)訪啊，給俺們累的啊，推開(kāi)門(mén)就有二三十人來(lái)找。你說(shuō)這個(gè)苦啊，好像是道不出來(lái)這種?，F(xiàn)在怎么回事啊，就是現(xiàn)在救助的吧，一個(gè)是額也挺大。以前救助個(gè)三十、二十，他覺(jué)不出怎么的，現(xiàn)在救助額大了吧，全來(lái)找。你給解決了吧，就好像這是共產(chǎn)黨應(yīng)該的。”

真的是錢(qián)多惹的禍嗎？每個(gè)低保救助者到底能得到多少補(bǔ)助？經(jīng)過(guò)多次調(diào)整，農(nóng)村低保金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)從原來(lái)每人20-30元不等，到現(xiàn)在的40至80元不等，而H鎮(zhèn)的做法是基本上都按照50元每人每月，按季度發(fā)放，問(wèn)題是不是每個(gè)家庭只有一人享受，而是按戶享受，如果一個(gè)人每月50元，假設(shè)三口之家就是每月150元補(bǔ)助。一年下來(lái)就有1800元錢(qián)。這一補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在L省民政廳統(tǒng)計(jì)中也得到了印證。截至2015年6月底，全省保障城鄉(xiāng)低保對(duì)象1563914人，其中城市低保對(duì)象758262人、農(nóng)村低保對(duì)象805652人。2015年1-6月份，全省累計(jì)發(fā)放城鄉(xiāng)低保資金2443384.5萬(wàn)元，其中城市低保金165295.2萬(wàn)元、農(nóng)村低保金77789.3萬(wàn)元。截至2009年底，遼寧省“農(nóng)村居民最低生活保障對(duì)象92.4萬(wàn)人，占農(nóng)業(yè)人口的4.38%，年支出保障資金6.7億元”。人均每年725元，每月補(bǔ)助60元。如果是一家三口一年大約可以領(lǐng)到2175元低保金。這對(duì)于一個(gè)人均收入只有2000多元的貧困山區(qū)的確不是一個(gè)小數(shù)目。

（二）低保證已經(jīng)成為“光榮證”

農(nóng)村低保救助，政府制度設(shè)計(jì)的初衷是保證農(nóng)村居民的基本生活，其目標(biāo)在于將符合救助條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國(guó)貧困人口的溫飽問(wèn)題。為了保障貧困人群的基本生存權(quán)，低保戶又有了一些“配套的待遇”，一旦擁有低保證，就可以在生產(chǎn)、就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、住房等方面享受一定的待遇，獲得了低保補(bǔ)助的權(quán)利，還可以享受分類(lèi)救助的資格，這也就意味著低保救助資格的獲得與否成為了享受其他分類(lèi)救助的制度門(mén)檻，因此低保員將低保救助的獲得稱(chēng)為“光榮證”。低保戶以享受低保為依據(jù)，將各種救助福利照單全收。如果不給，他就會(huì)亮出自己的低保身份。在調(diào)研中低保員對(duì)我們說(shuō)：“像今年的種子啊、化肥啊，你說(shuō)你們享受低保就享受這么些，種子、化肥啊，還有種不上地的，給那樣的。但是這幫人（低保戶）就說(shuō)俺們都低保了，還不給我們，俺們困難還不給我們發(fā)。就是這玩意相互矛盾?！?/p>

2012年4月份起，低保補(bǔ)助金在H鎮(zhèn)再度進(jìn)行了調(diào)整，每月每人平均追加50元，現(xiàn)在的最高標(biāo)準(zhǔn)是每人每月140元低保金。按照平均標(biāo)準(zhǔn)，如果每戶按照三口人計(jì)算，每月將有近400元的低保補(bǔ)助款，而當(dāng)?shù)氐拇蛄愎な杖朊吭麓蠹s只有800元錢(qián)，低保補(bǔ)助再加上分類(lèi)救助款，其獲得的救助金額已經(jīng)相當(dāng)于一位普通農(nóng)民打工的收入。

（三）“會(huì)哭的孩子有奶吃”

按照政策要求，農(nóng)村最低生活保障制度保障對(duì)象主要是以下四類(lèi)：一是家庭成員均無(wú)勞動(dòng)能力或基本喪失勞動(dòng)能力的沒(méi)有勞動(dòng)力的家庭;二是家庭勞動(dòng)力嚴(yán)重殘疾、生活確有困難者;三是家庭勞動(dòng)力因長(zhǎng)年疾病確有困難者;四是家庭成員因病、因?yàn)?zāi)死亡而子女均不到勞動(dòng)年齡生活特別困難者，這四類(lèi)對(duì)象是低保的主要目標(biāo)群體，同時(shí)在收入上也有一定的規(guī)定，例如在遼寧省規(guī)定農(nóng)村家庭年均個(gè)人收入低于3528元的家庭才能獲得農(nóng)村低保救助。但是由于“作為項(xiàng)目守門(mén)人的社區(qū)干部，缺乏相應(yīng)的制度規(guī)則、制度標(biāo)準(zhǔn)和正規(guī)的專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練，很難判斷出受助者的合法性而存在傳遞福利服務(wù)的任意性?！保◤埱啵?009）這就帶來(lái)強(qiáng)行要保。政府為了解決農(nóng)村貧困群體的生活和生計(jì)困難，在春耕時(shí)分會(huì)給予貧困家庭一些農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的邏輯，農(nóng)村中還有部分低保邊緣群體，為了公平起見(jiàn)，應(yīng)該將這些補(bǔ)貼給予這些貧困農(nóng)民，但是低保戶就會(huì)按照我已經(jīng)是低保戶，沒(méi)有誰(shuí)比我更窮，因此就會(huì)到鎮(zhèn)政府去鬧保，鎮(zhèn)里的民政助理對(duì)此也是感到很無(wú)奈“（低保戶）來(lái)了以后就往沙發(fā)上一躺，有時(shí)候拳頭、腳的，給你磕頭的，軟的給你磕頭，來(lái)硬的那樣的不給低保就往身上上。什么樣的都有。有時(shí)實(shí)在被他們磨得受不了了，小溜溜的給點(diǎn)也就打發(fā)走了，有時(shí)候就是不夠，就是不能給也就那么的了?！薄艾F(xiàn)在有個(gè)什么弊病呢，就是現(xiàn)在能找的、能鬧的、能喊的、能叫喚的這樣式的就吃香，就多得，本來(lái)按條件啊，他根本就夠不上，但是他一找一鬧，為了大局，為了社會(huì)穩(wěn)定啊，就只能給點(diǎn)啊，給點(diǎn)就給點(diǎn)吧，給點(diǎn)就穩(wěn)定了，把那些個(gè)不三不四的、鬧著的人都成全了?！钡捅ｅe(cuò)位匹配，帶來(lái)了逆向激勵(lì)，使“惡人”得保，部分低保救助群體出現(xiàn)痞子化和混混化的問(wèn)題，引起民眾的不滿，這也是政府在進(jìn)行低保監(jiān)管過(guò)程中不得不重視的一個(gè)問(wèn)題。

二、農(nóng)村低保錯(cuò)位匹配的原因

（一）低保對(duì)象甄別困難導(dǎo)致錯(cuò)位匹配

研究顯示，低保對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)上存在一定的困難以及農(nóng)村居民的家庭收入具體計(jì)算辦法尚欠科學(xué)和規(guī)范。具體表現(xiàn)在對(duì)農(nóng)村低保目標(biāo)人群的收入審核缺乏有效的手段;隱性收入問(wèn)題比較嚴(yán)重，難以貨幣化。由于農(nóng)村居民收入中糧食等實(shí)物收入占相當(dāng)比重，在價(jià)值轉(zhuǎn)化過(guò)程中，存在較大的隨意性;收入的不穩(wěn)定性，除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加，也增大了收入的不穩(wěn)定性（鄧大松，王增文，2008）。筆者的調(diào)查也證實(shí)了上述問(wèn)題的存在，除了上述因素之外，基層低保工作人員審核工作量較大，造成工作人員疲于應(yīng)付，例如在H鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)一萬(wàn)多戶農(nóng)業(yè)戶，十幾個(gè)自然村落，方圓面積很大，逐村逐戶核實(shí)，工作量很大，而基層工作人員配備不齊，又沒(méi)有形成專(zhuān)業(yè)化分工，因此具體負(fù)責(zé)基層低保申請(qǐng)?jiān)u定的人員大多數(shù)是村委會(huì)的主要成員，盡管他們經(jīng)過(guò)短期培訓(xùn)，但是由于鄉(xiāng)土熟人生活秩序使得在低保申請(qǐng)?jiān)u定的過(guò)程中，低保工作人員的行為邏輯帶有極強(qiáng)的血緣和親緣色彩，這在H鎮(zhèn)已經(jīng)是公開(kāi)的秘密。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，農(nóng)村人口的流動(dòng)性增強(qiáng)，許多村民外出打工，村民代表評(píng)議是義務(wù)性的工作，許多代表不可能為了一個(gè)民主評(píng)議而放棄外出打工，或者放下自己手中的工作而去開(kāi)民主評(píng)議會(huì)，造成民主評(píng)議形同虛設(shè)。在調(diào)查中，基層低保負(fù)責(zé)人員對(duì)筆者說(shuō)：“民主評(píng)議這是國(guó)家的要求，看起來(lái)也是一個(gè)好辦法，可是召集民主評(píng)議的代表太難，民主評(píng)議的參加者都是免費(fèi)的，你召集人家不給錢(qián)，人家來(lái)了就是為了評(píng)個(gè)低保戶，不但不給錢(qián)，還要耽誤人家打工掙錢(qián)的時(shí)間，誰(shuí)也不來(lái)，趕上農(nóng)忙的時(shí)候，更沒(méi)人搭理你去，沒(méi)有人來(lái)，沒(méi)有民主評(píng)議上面還不干，所以怎么辦呢，要么就等著什么時(shí)候村里開(kāi)會(huì)的時(shí)候順便，走個(gè)形式，實(shí)在不行，那就造個(gè)假吧，你看那民主評(píng)議上面的簽字，都是一個(gè)字體?！?/p>

（二）基層鄉(xiāng)村治理資源的不足導(dǎo)致低保錯(cuò)位匹配

2004年中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革，農(nóng)業(yè)稅的取消以及種糧補(bǔ)貼款的發(fā)放等惠民措施的先后出臺(tái)，標(biāo)志著中國(guó)政府對(duì)農(nóng)民的政策開(kāi)始發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，由資源汲取轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政惠農(nóng)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。但是同時(shí)由于地方財(cái)政資源的上收，造成村民自治組織治理鄉(xiāng)村的資源和能力下降，為了平衡鄉(xiāng)村治理中的利益關(guān)系，許多村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)將低保救助資金當(dāng)成自己重要的治理鄉(xiāng)村的資源，這在郭亮（2009）的實(shí)證研究中已經(jīng)有所分析。在郭亮的研究中，村民小組長(zhǎng)由于積極配合村主任的各項(xiàng)工作，因此也可以享受一份低保作為利益補(bǔ)償，村主任本身也拿到一份低保，村主任的理由是每月的通信費(fèi)花銷(xiāo)很大，需要一份低保金來(lái)抵補(bǔ)通信費(fèi)，而且村主任認(rèn)為因?yàn)檫@個(gè)原因自己拿低保合情合理。筆者在H鎮(zhèn)的調(diào)查同樣發(fā)現(xiàn)了這樣的問(wèn)題，在具體的低保實(shí)施中，基層部門(mén)形成了這樣的低保分配原則，一是真正困難的;二是平日聽(tīng)話的、配合工作的，平時(shí)搗蛋的即使困難也不給;三是不算太困難，但是特別能搗蛋需要安撫的也要給。

（三）基層治理的別出事心理導(dǎo)致低保錯(cuò)位匹配

在低保金發(fā)放過(guò)程中，在某些基層負(fù)責(zé)人那里還存在著縱容低保錯(cuò)位發(fā)放，比如有研究者發(fā)現(xiàn)，低保金在某些地方成為政府安撫因征地拆遷上訪人員的安撫劑，作為村組長(zhǎng)工資的替代物，作為沒(méi)享受福利待遇的老村干部的安撫，作為老人同意火葬的交換物（耿羽，2012）。為什么這些錯(cuò)位匹配沒(méi)有得到及時(shí)的糾正呢？其背后的邏輯就是基層政府怕出事和不出事邏輯，而這種不出事、怕出事的原因是由于中央政府和地方政府上下分治的治理機(jī)制決定的。按照曹正漢的分析，中國(guó)執(zhí)政者管制民眾的權(quán)力可以分為兩個(gè)部分，一部分是直接管制民眾的權(quán)力;稱(chēng)為治民權(quán);另一部分是管制官員的權(quán)力，主管官員的選拔、升遷和官員的獎(jiǎng)懲，稱(chēng)為治官權(quán)。治民權(quán)在地方政府，治官權(quán)在中央政府。中央政府為了保持良好的親民形象，將能引起直接利益沖突的治民權(quán)放給了地方政府，而地方政府為了獲得獎(jiǎng)勵(lì)和升遷，盡量使治民權(quán)與中央的治官權(quán)方向一致（曹正漢，2011）。目前，中央政府的主要治理目標(biāo)是基層的穩(wěn)定，為了避免與地方民眾發(fā)生沖突，避免上訪、沖突等群體性事件的出現(xiàn)，地方政府采取安撫民眾的策略，以免影響自己的政治前途。但是問(wèn)題是在地方政府和中央政府實(shí)施財(cái)稅分權(quán)后，地方政府的事權(quán)并沒(méi)有減少，各個(gè)地方政府的財(cái)源緊張。為了取信于民，維護(hù)中央政府的合法性權(quán)威，中央政府有選擇性的實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，低保救助既是中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要舉措，也是施惠于民、滿足低收入群體生計(jì)安全的主要政策手段。由于低保救助資金由中央、省、市縣等財(cái)政分級(jí)按比例撥付，這也成為從中央可以獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要來(lái)源，因此地方政府為了避免在治理實(shí)踐中出現(xiàn)沖突和不穩(wěn)定的局面，將低保救助資金當(dāng)成了安撫民眾不滿心理的重要的安撫劑，以保證地方政府在創(chuàng)造政績(jī)的過(guò)程中不出事。這樣低保救助即使出現(xiàn)了錯(cuò)位匹配，但是只要地方治理是穩(wěn)定的，在部分基層政權(quán)的眼中，這一分配低保的模式是可以接受的。因?yàn)檫@種做法維持了中央的穩(wěn)定目標(biāo)，顧全了大局。

三、農(nóng)村低保錯(cuò)位匹配帶來(lái)的危害

（一）財(cái)政資源的浪費(fèi)

低保救助的資金配置主要采取中央政府專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和各級(jí)地方政府按照各自層級(jí)的相應(yīng)比例進(jìn)行配套，這是在大多數(shù)省份所采取的策略。但是在遼寧省規(guī)定，低保救助的資金來(lái)源主要是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和省級(jí)財(cái)政進(jìn)行配套的政策，即使在其他省份采取省市縣財(cái)政按比例配套解決低保救助資金的來(lái)源的政策，省級(jí)財(cái)政也負(fù)擔(dān)著主要的比例。這種設(shè)計(jì)的初衷是減輕市縣以下地方政府的財(cái)政壓力，但是由于在低保救助中制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行中存在的若干上述問(wèn)題，可能導(dǎo)致的后果就是地方政府虛報(bào)低保人數(shù)，從而導(dǎo)致騙取低保資金，使低保資金成為地方政府的重要財(cái)源，低保資金并沒(méi)有完全作為維持貧困群體底線生存的保障，而將低保資金用于地方政府進(jìn)行有效治理的手段，造成了財(cái)政資源的浪費(fèi)。

（二）低保救助的公平與正義缺失

美國(guó)政治哲學(xué)家約翰·羅爾斯在《正義論》中指出：“由于出身和天賦的不平等是不應(yīng)有的，這些不平等就多少應(yīng)給予某種補(bǔ)償。這樣補(bǔ)償原則就認(rèn)為，為了平等地對(duì)待所有人，提供真正的同等的機(jī)會(huì)，社會(huì)必須更多的注意那些天賦較低和出生于較不利的社會(huì)地位，甚至際遇糟糕的人們?！睂?shí)行農(nóng)村最低生活保障制度是對(duì)公平和正義的具體踐行，也是我們黨和政府政治合法性的基礎(chǔ)，因?yàn)橐粋€(gè)政黨和政府存在的合法性基礎(chǔ)之一就是對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行有效的權(quán)威性分配，從而成為維護(hù)社會(huì)公平、彌補(bǔ)市場(chǎng)不足的制度性工具。中國(guó)農(nóng)村由于長(zhǎng)期以來(lái)的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的城鄉(xiāng)居民之間的機(jī)會(huì)不平等以及部分群體由于先天性因素和社會(huì)性因素造成的貧困問(wèn)題，有必要通過(guò)政府的制度安排來(lái)維持其基本的底線生存。但是由于低保救助政策在執(zhí)行中缺少有效性以及在部分地區(qū)成為維持社會(huì)穩(wěn)定，化解和緩和社會(huì)矛盾和沖突的手段，導(dǎo)致部分不符合低保救助標(biāo)準(zhǔn)的村民，特別是為了維持地方社會(huì)的穩(wěn)定，少數(shù)農(nóng)村混混和痞子被納入到低保救助體系，影響了農(nóng)村最低生活保障制度的公平性和正義性。

（三）低保救助錯(cuò)位匹配的逆向激勵(lì)導(dǎo)致部分村民抱怨不滿

由于低保救助目標(biāo)群體的錯(cuò)位匹配，導(dǎo)致部分在制度規(guī)則框架內(nèi)不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶被納入到低保救助體系之內(nèi)，鄉(xiāng)土熟人社會(huì)的生活秩序，部分獲得低保群體的炫耀心理，使得低保對(duì)象信息在農(nóng)村處于透明化狀態(tài)。農(nóng)村家計(jì)調(diào)查的難以操作，部分農(nóng)民看到獲得低保的對(duì)象生活并不比自己差多少，因此而心生不滿，比如針對(duì)低保獲得者，農(nóng)民說(shuō)的最多的一句話就是，“他那樣的能拿到低保，我為什么拿不到？”“我家比他家還困難，為什么我拿不到低保？”甚至有的村民直接說(shuō)“國(guó)家現(xiàn)在的政策不好，養(yǎng)懶人”這些聲音在部分研究者的調(diào)查和研究中都有體現(xiàn)。錯(cuò)位匹配帶來(lái)的逆向激勵(lì)，成為引起基層民眾不滿和社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素。

四、對(duì)策

農(nóng)村低保救助政策執(zhí)行過(guò)程中的異化，成為低保遭受詬病的原因，但是不可否定的是農(nóng)村最低生活保障制度，在維持貧困人口底線生存方面的確發(fā)揮了重要作用，這一制度的實(shí)施，在社會(huì)福利領(lǐng)域具有十分重要的地位。但是如何避免農(nóng)村低保救助的異化，實(shí)現(xiàn)低保救助服務(wù)對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別。筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面入手。

1.開(kāi)展家計(jì)調(diào)查，進(jìn)行資產(chǎn)的評(píng)估對(duì)家庭現(xiàn)金流和財(cái)富流進(jìn)行評(píng)估，與銀行、保險(xiǎn)及證券等機(jī)構(gòu)合作，調(diào)查低保戶的資產(chǎn)情況，通過(guò)走訪農(nóng)村居民，調(diào)查低保救助對(duì)象參與民間借貸情況，通過(guò)這樣的措施，準(zhǔn)確定位低保救助的目標(biāo)群體，實(shí)現(xiàn)最低生活保障制度的精準(zhǔn)救助。

2.改變目前低保救助的村民代表評(píng)議規(guī)則，村民評(píng)議往往是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的基層代理人，由于農(nóng)村居民外出務(wù)工，村民代表集中評(píng)議往往形同虛設(shè)，不能發(fā)揮識(shí)別服務(wù)對(duì)象的作用，可以考慮發(fā)動(dòng)民眾參與，采取廣泛的民主測(cè)評(píng)制度，識(shí)別出最困難的應(yīng)該得到保障的低保受助群體。

3.委托第三方機(jī)構(gòu)，進(jìn)行低保救助對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別，目前在廣東以及北京，開(kāi)始嘗試將低保救助對(duì)象識(shí)別問(wèn)題交由專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行，通過(guò)第三方測(cè)評(píng)的方式，實(shí)現(xiàn)救助對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別，這種做法可以避免基層管理者與低保救助對(duì)象的直接沖突，化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，使低保救助政策的實(shí)施更加精準(zhǔn)化和專(zhuān)業(yè)化。

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責(zé)任編輯? 張小莉