王超強

內(nèi)容摘要：監(jiān)察體制改革是推進國家治理系統(tǒng)現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措，表明我國反腐機構(gòu)專門化的發(fā)展已經(jīng)有了非常明確的方向。但反腐的標本兼治不僅是個反腐機構(gòu)專門化的問題，還是一個反腐新制度、新機制的建設問題。在刑事訴訟領(lǐng)域，監(jiān)、檢、法關(guān)系的確立應當符合憲法精神、法治規(guī)律和司法規(guī)律。監(jiān)察委員會職權(quán)兼有行政權(quán)和司法權(quán)屬性，而現(xiàn)代法治要求監(jiān)察委員會腐敗犯罪調(diào)查權(quán)應當更加凸顯司法權(quán)屬性。監(jiān)、檢、法關(guān)系的新型構(gòu)建，應當堅持法治原則、“職權(quán)等量配置”原則和“兼顧程序”原則，其關(guān)系架構(gòu)應當以“等邊三角形”模式為基本形式?！暗冗吶切巍奔軜?gòu)有助于：理順監(jiān)、檢、法權(quán)力關(guān)系，做好職權(quán)分解；劃清監(jiān)、檢、法責任界限，加強權(quán)力制約；嚴格監(jiān)、檢、法用權(quán)管理，完善權(quán)力監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會 法治 等量配置 程序正當 等邊三角形

一、監(jiān)、檢、法關(guān)系架構(gòu)緣起

（一）監(jiān)察體制改革及其任務

長期以來，中央高層一直都在強調(diào)，腐敗會導致“亡黨亡國”，中央領(lǐng)導的反腐斗爭也從未停歇。黨的十八大以前，反腐收效不小，但仍不盡人意。十八大以后，中央反腐力度空前加大，因反腐而落馬的省部級以上“大老虎”多達上百人，新中國成立以來“史無前例”，效果非常顯著。雖然可能仍有少數(shù)腐敗官員在暗中仍然不收斂、不收手，但整體上政治風氣持續(xù)好轉(zhuǎn)已是普遍共識，黨的治國理政能力不斷得到加強。同時，為達致標本兼治式反腐，中央高層逐漸確立了監(jiān)察體制改革的決心和方向。監(jiān)察體制改革的目標和任務是完善黨和國家的自我監(jiān)督，是要推進習近平總書記提出的“形成科學的權(quán)力結(jié)構(gòu)”，重構(gòu)健康的“政治生態(tài)”。〔1 〕可見，監(jiān)察體制改革是中央推進國家治理系統(tǒng)現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。

監(jiān)察體制改革的主要依據(jù)是兩個重要文件。一是2016年11月7日通過中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》（以下稱《方案》）。這為中央在政治層面達成建立監(jiān)察委員會而形成了一致的認識，夯實了統(tǒng)一的思想基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。二是2016年12月25日十二屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下稱《決定》）。據(jù)此文件規(guī)定和中央有關(guān)精神，在由黨統(tǒng)一領(lǐng)導、紀委主導和檢察院配合之下，三個試點地區(qū)已經(jīng)初步完成地方監(jiān)察委員會的機構(gòu)設立、職能定位、明確編制等三定方案，反腐機構(gòu)專門化框架已經(jīng)確立。不過需要指出的是，我國反腐的標本兼治不僅僅是個反腐機構(gòu)專門化的問題，還是一個反腐新制度、新機制建設的問題。從世界主要法治國家的反腐制度及其實踐來看，法治的反腐制度機制能夠產(chǎn)生更好的反腐收益，明顯優(yōu)越于運動式反腐和非法治的反腐制度機制。在不同的反腐制度機制下，腐敗呈現(xiàn)的程度和深度相差甚大。因此，我國當前反腐新制度、新機制的構(gòu)建，應當是一個完整的法治化反腐體系，而不應當是個應急式的機制。

（二）試點地區(qū)監(jiān)、檢、法關(guān)系雛形

第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議的《決定》中，引人注目的職權(quán)調(diào)整規(guī)定是：按照新調(diào)整的管理權(quán)限，試點地區(qū)監(jiān)察委員會對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察。截至到目前，北京市、山西省、浙江省三個試點地區(qū)監(jiān)察體制改革進展順利，都已順利完成轉(zhuǎn)隸的部署，這也意味著監(jiān)察委員會、人民檢察院和人民法院三機關(guān)（以下簡稱監(jiān)、檢、法）的新架構(gòu)正在生成，省級以下地方各級“一府一委兩院”新格局初步形成。

當前，試點地區(qū)的紀律檢查委員會與監(jiān)察委員會實行一體化領(lǐng)導模式和合署工作方式，即“兩塊牌子”和“一套人馬”的設置模式。頗具特色的是，同級監(jiān)察委員會主任均由同級紀委書記兼任，紀委副書記都兼任監(jiān)察委員會副主任，同為監(jiān)察委員會領(lǐng)導班子的主要組成人員。由此，試點地區(qū)的政治架構(gòu)發(fā)生了重大變化，由之前的地方“一府兩院”格局，變革為地方的“一府一委兩院”（地方各級人民政府、各級監(jiān)察委員會、各級人民法院和各級人民檢察院）格局。如此看來，國家層面的政治架構(gòu)由“一府兩院”（國務院、最高人民法院和最高人民檢察院）向“一府一委兩院”（國務院、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院和最高人民檢察院）的轉(zhuǎn)變，似乎即將呼之欲出。由于不同國家機關(guān)的性質(zhì)和功能都是不同的，并具有國家治理的互補性。因此，試點地區(qū)“一府一委兩院”的政治性架構(gòu)，承載著我國國家性質(zhì)的豐富和政體的改革與完善，也決定了試點地區(qū)監(jiān)、檢、法關(guān)系的架構(gòu)方向。

（三）監(jiān)、檢、法關(guān)系構(gòu)建須考量的重要問題

監(jiān)、檢、法關(guān)系的科學構(gòu)建，需要考量諸多重要問題：一是厘清各機關(guān)的權(quán)力屬性和職權(quán)界限，尤其是監(jiān)察委員會權(quán)力屬性的歸屬問題，這涉及能否順利建立三機關(guān)的銜接機制以及如何具體建立問題。二是監(jiān)、檢、法關(guān)系應根據(jù)什么法律原則進行科學構(gòu)建，包括權(quán)力分工和權(quán)力配置。三是監(jiān)、檢、法的具體關(guān)系應當以何種方式來呈現(xiàn)和運行，包括互相監(jiān)督、互相制約的方式方法和制度機制建設，以及對監(jiān)督者的監(jiān)督問題。四是監(jiān)察委員會未來的改革走向問題。

監(jiān)、檢、法關(guān)系構(gòu)建應當吸取古今中外政權(quán)創(chuàng)建的經(jīng)驗和教訓。關(guān)于古代中國的經(jīng)驗，有觀點指出，漢、唐、宋、明、清政權(quán)均在200年以上，這得益于秦始皇以來創(chuàng)立的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)察權(quán)的權(quán)力分立結(jié)構(gòu)。〔2 〕我國古代傳統(tǒng)的有益經(jīng)驗，是建立在長期的政治實踐基礎(chǔ)上的，它們最適合我們的土壤，不乏值得研究和傳承之處。而關(guān)于教訓的例證，則是以往公安機關(guān)的政治地位實際上高于法院和檢察院，大大削弱了法檢兩家對公安的有效監(jiān)督和制約，成為一些重大刑事冤假錯案的重要成因。近年來，這種情況有所轉(zhuǎn)變。有鑒于此，有人認為，監(jiān)察委員會也同樣是位高、權(quán)重，確保監(jiān)察權(quán)在法律軌道上行使和破解最后的監(jiān)督者，是個較大的難題?！? 〕也有人感嘆：“歷史上和當今世界任何國家，都沒有權(quán)力如此巨大而又集中的監(jiān)察機關(guān)。我國明代的監(jiān)察機構(gòu)權(quán)力之大是有名的……它們行使權(quán)力的地理位置范圍基本上是在兩京?！?〔4 〕可見，學者對監(jiān)督監(jiān)督者問題頗有憂慮，構(gòu)建監(jiān)、檢、法關(guān)系應當避免重蹈以往覆轍。

此外，有學者雖然清楚地看到公安機關(guān)的不適當強勢和監(jiān)察委員會的未來巨大強勢，但其依然對法、檢關(guān)系存在偏頗認識：“一個國家機關(guān)地位高于檢察院不是問題，但高于法院的情況就比較復雜?！?〔5 〕顯然該觀點認為監(jiān)察委員會和法院的地位都可以高于檢察院，只是監(jiān)察委員會的地位不能高于法院的地位而已。但是，該觀點卻忽視了一個基本的憲法常識，即最高人民檢察院和最高人民法院是最高的檢察機關(guān)和最高的審判機關(guān)，兩者憲法法律地位是完全等高的。事實上，“人大領(lǐng)導下的‘一府兩院制形成了憲法所確立的穩(wěn)定的權(quán)力分配格局”?！? 〕如果沒有檢察院這個足夠強大的中間屏障，法院將更難制約、抗衡公安機關(guān)和監(jiān)察委員會的強大權(quán)力，刑事法治則將處于危險之中。

二、監(jiān)察委員會職權(quán)的權(quán)力屬性

（一）監(jiān)察委員會的政治定位決定了監(jiān)察委員會的權(quán)力屬性

當前在《憲法》尚未明確監(jiān)察委員會性質(zhì)的情況下，公眾對此存在多種觀點爭議。有人認為，監(jiān)察委員會性質(zhì)的多種爭議觀點包括：國家反腐敗工作機構(gòu)、獨立于一府兩院的新型監(jiān)察機關(guān)、監(jiān)督執(zhí)紀機關(guān)和專司監(jiān)察職能的國家機關(guān)?！? 〕也有學者認為監(jiān)察委員會具有綜合性、混合性和獨立性，集黨紀監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督于一體，既不同于黨的機關(guān)，也不同于行政機關(guān)或司法機關(guān)?！? 〕事實上，對監(jiān)察委員會性質(zhì)的認識，不能僅僅局限于理論上的構(gòu)想，而應該立足于《方案》和《決定》的原則性規(guī)定，并著眼于北京市、山西省和浙江省的試點改革實際，否則都是不切實際的議論。

監(jiān)察體制改革的政治定位十分明確，目標就是建立黨領(lǐng)導下的國家反腐敗工作機構(gòu)。黨領(lǐng)導下的國家反腐敗工作機構(gòu)，意在調(diào)查腐敗和處置腐敗，本身就說明了監(jiān)察委員會履行職權(quán)的調(diào)查性質(zhì)。不過有人認為，若將監(jiān)察委員會定位為國家反腐敗工作機構(gòu)，則定性不準。理由是監(jiān)察委員會是采取“對人監(jiān)察”的原則，這樣的定位否定了監(jiān)察委員會的“對事監(jiān)察權(quán)”，容易致使監(jiān)察權(quán)在面對公權(quán)力“為權(quán)不為”、“為權(quán)不彰”和“為權(quán)低效”等現(xiàn)象無能為力?！? 〕但情況果真如此嗎？

少數(shù)學者的觀點因視角的片面而導致結(jié)論并不正確。首先，我國監(jiān)察體制改革下的監(jiān)察委員會及其權(quán)力屬性與西方國家的監(jiān)督制度有著顯著的不同，兩者具有不同的性質(zhì)，不能混淆。無論是瑞典的議會監(jiān)察專員制度，還是芬蘭的國會監(jiān)察使的職責，或者丹麥模式的監(jiān)察使制度，除了它們的權(quán)力源自議會或國會等特征，這些國家的監(jiān)察機關(guān)履行著監(jiān)督行使行政權(quán)的政府、行使審判權(quán)的法院等機關(guān)的活動。雖然這些監(jiān)察權(quán)限帶有預防腐敗和反腐敗的職能，但總體上呈現(xiàn)為監(jiān)督職能。此類國外監(jiān)察機關(guān)的職能，更類似于我國檢察機關(guān)的職能。正如學者所言：“西方監(jiān)察制度以分權(quán)原則為基礎(chǔ)，監(jiān)察權(quán)被定位為民主制度中權(quán)力制衡的支脈，由國會議員或隸屬于國會的監(jiān)察使行使，作為立法權(quán)對行政權(quán)和司法權(quán)控制的一種輔助設計?！?〔10 〕

其次，監(jiān)察委員會職權(quán)的行使，不僅不會造成監(jiān)察委員會職權(quán)的縮減，也很難發(fā)生監(jiān)督公權(quán)力無能為力的情形；相反，卻能夠更加有效處置公權(quán)力“為權(quán)不為”、“為權(quán)不彰”和“為權(quán)低效”等現(xiàn)象。之所以如此，其主要原因之一在于，監(jiān)察委員會的政治基礎(chǔ)是堅持黨的領(lǐng)導，也是最能體現(xiàn)黨的領(lǐng)導性質(zhì)的國家機關(guān)。監(jiān)察委員會與紀委的機構(gòu)與人員的雙重合署性，特別是紀委領(lǐng)導兼任監(jiān)察委員會領(lǐng)導的人事任命方式，足以說明我國今后的監(jiān)察制度是黨的領(lǐng)導的一元性質(zhì)。監(jiān)察委員會的工作對象，不僅僅是對人，更是對人及其所為之事而展開。而且，人與事具有一體性，不可分割。作為監(jiān)察委員會工作對象的人，并不是普通的大眾，而是履行一定法定職責的主體，其必然要發(fā)生一定法律法規(guī)所要求其實施或?qū)崿F(xiàn)之事。而作為事，則是法定主體所為之事，其實就是法律法規(guī)所要落實之事、實現(xiàn)之事，帶有鮮明的職務性。因此，所謂將監(jiān)察委員會定位為國家反腐敗工作機構(gòu)，就是否定了監(jiān)察委員會的“對事監(jiān)察權(quán)”，恐怕與實際不相符合。

此外，在我國當前反腐任務沉重、腐敗存量大等現(xiàn)實狀況下，設立專門的國家層面的反腐敗工作機構(gòu)是非常正確的選擇。對腐敗問題的嚴重性，習近平總書記在中央紀委六次全會上深刻指出：“三年來，31個省區(qū)市都有省部級領(lǐng)導干部受到執(zhí)紀審查、紀律處分，形成了有力震懾。天涯無凈土，各地區(qū)各部門只有問題多與少的區(qū)別，沒有沒問題的?！?〔11 〕除了嚴峻的反腐形勢，反腐力量嚴重分散也是打擊腐敗犯罪不力的重要原因。這種現(xiàn)狀表明反腐機構(gòu)確實急需調(diào)整，監(jiān)察委員會的設立無疑助益于反腐力量的集中統(tǒng)一行使。從而，我國反腐敗工作轉(zhuǎn)向了機構(gòu)專門化、隊伍專業(yè)化和職權(quán)統(tǒng)一化。

（二）監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)兼有行政權(quán)和司法權(quán)的雙重屬性

筆者基本贊同有些學者理解的監(jiān)察委員會具有綜合性和混合性的觀點。監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的屬性，的確既不同于黨的機關(guān)，也不同于行政機關(guān)或司法機關(guān)職權(quán)的屬性。雖然監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的“前身”含有政府機關(guān)的腐敗行政監(jiān)察權(quán)、紀委的紀律檢查權(quán)和檢察機關(guān)的腐敗犯罪偵查權(quán)等多種因子，但統(tǒng)一后的調(diào)查權(quán)絕不是這些組合因子的簡單相加，這是調(diào)查權(quán)從量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)變。監(jiān)察委員會的調(diào)查職權(quán)是統(tǒng)一的和獨立的，其他任何國家權(quán)力機關(guān)、任何人都無權(quán)行使。這是調(diào)查權(quán)的質(zhì)變意義所在，也是其權(quán)力屬性所在。在此意義上，如果說監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)既有行政權(quán)屬性的側(cè)面，也有司法權(quán)屬性的側(cè)面，則毫不為過。

而且，從《決定》的有關(guān)規(guī)定對監(jiān)察委員會職權(quán)的配置內(nèi)容來看，監(jiān)察委員會也是同樣兼具行政權(quán)和司法權(quán)的雙重屬性。一方面，《決定》規(guī)定監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，監(jiān)察委員會有權(quán)對違反職責的公職人員作出相應的處置決定。此外，監(jiān)察委員會還行使調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法行為。這些職務違法行為，應當理解為不構(gòu)成犯罪的行為，僅僅是違法而非達到犯罪的程度。監(jiān)察委員會這兩種職權(quán)的行使，帶有明顯的紀律檢查性質(zhì)和行政監(jiān)察性質(zhì)，其處置的手段和依據(jù)自然應當是源自黨規(guī)、黨章和黨紀。因此，在這個層面上，監(jiān)察委員會調(diào)查后的處置行為不涉及刑事處罰權(quán)，相當于紀委或監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)屬性，因而具有明顯的行政權(quán)屬性。

另一方面，監(jiān)察委員會還被《決定》賦予了調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑辗缸镄袨?，并有?quán)作出有關(guān)處置決定。在這個方面，監(jiān)察委員會的職務犯罪調(diào)查權(quán)源自于檢察機關(guān)的職務犯罪偵查權(quán)，是從后者的職權(quán)中劃轉(zhuǎn)而來。眾所周知，檢察機關(guān)的職務犯罪偵查權(quán)的履行，必須在現(xiàn)行《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》等基本法的框架下行使，有著嚴格的刑事訴訟程序規(guī)范，并受其他司法機關(guān)權(quán)限的高度制約。因此，如果只從職權(quán)配置劃轉(zhuǎn)的角度而言，監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)在兼具行政權(quán)的同時，也具有強烈的司法權(quán)屬性。而且，根據(jù)《決定》的明確規(guī)定，監(jiān)察委員會在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌職務犯罪的，必須移送檢察機關(guān)依法提起公訴，從而《決定》將調(diào)查權(quán)納入到了刑事訴訟程序之中，將調(diào)查權(quán)與審查權(quán)、審判權(quán)有機聯(lián)系起來。對監(jiān)察委員會來說，將涉嫌犯罪的公職人員移送檢察機關(guān)審查起訴，這不僅是行使調(diào)查處置權(quán)，也是履行刑事處罰權(quán)，同時也是履行刑事法的法定義務。因此，這更加表明調(diào)查權(quán)具有司法權(quán)屬性的一面，這一點不容質(zhì)疑。

那么，監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的權(quán)力屬性，究竟是行政權(quán)屬性多一些，還是司法權(quán)屬性更強一些呢？抑或說，是行政權(quán)屬性占主導，還是司法權(quán)屬性占主導？對刑事法治而言，這個問題非常重要。在法治層面上，作為不同的權(quán)力屬性，對該權(quán)力的制約權(quán)力也是不同的；而不同的制約權(quán)力，則產(chǎn)生不同的制約效果。其一，如果說監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的主要權(quán)力屬性是行政權(quán)，那么在政治架構(gòu)上就應當有一個權(quán)力機構(gòu)可以對其享有完全的監(jiān)督權(quán)，以此防控調(diào)查權(quán)的恣意和腐敗。其二，如果說監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的主要權(quán)力屬性是司法權(quán)，那么就需要遵循與其它司法機關(guān)之間分工負責、互相制約的司法原則，并且應當保障各個司法機關(guān)之間職權(quán)配置的平衡，以避免互相監(jiān)督制約的落空。

（三）現(xiàn)代法治要求監(jiān)察委員會腐敗犯罪調(diào)查權(quán)應當更加凸顯司法權(quán)屬性

監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的權(quán)力屬性在根本上需要通過立法機關(guān)的立法予以規(guī)定，在《憲法》層面得到明確。不過，從打擊和預防腐敗犯罪的層面上來看，基于我國建立法治體系和法治國家的目標，監(jiān)察委員會的腐敗犯罪調(diào)查權(quán)應當劃入刑事司法權(quán)的職能范疇。一方面，鑒于行政權(quán)易于擴張的本性，以及我國的法律規(guī)范體系尚需完善、法治監(jiān)督體系有待嚴密和法治保障有待加強等原因，應當適當限縮調(diào)查權(quán)的行政權(quán)側(cè)面，以防控調(diào)查權(quán)的過度擴張而侵害公眾的重大權(quán)益。另一方面，把腐敗犯罪調(diào)查權(quán)歸入刑事司法權(quán)范疇，不僅符合檢察機關(guān)職務犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸后應有的本質(zhì)屬性，也有助于構(gòu)建新型的司法機關(guān)之間的刑事訴訟關(guān)系，最終有助于推進法治反腐的建設和健康發(fā)展。

黨的十八大報告也強調(diào)，要全面推進依法治國，把法治作為治國理政的基本方式。監(jiān)察委員會作為治國理政的國家機構(gòu)之一，其行使的腐敗犯罪調(diào)查權(quán)必然深刻影響到特定人群的人權(quán)保障，而法治是對人權(quán)最好的保障，所以腐敗犯罪調(diào)查權(quán)必須依法行使。有學者也認為：“在當代，保障人權(quán)和建立法治已經(jīng)是人類政治文明進步的重要標志。人權(quán)與法治有著密不可分的聯(lián)系：人權(quán)是法治的基本價值和根本目標，法治是人權(quán)的根本保障，也是人權(quán)得以保護和尊重的重要標志；離開了人權(quán)，就沒有真正的法治；離開了法治，再好的人權(quán)理念也不能實現(xiàn)。” 〔12 〕所以，無論腐敗犯罪調(diào)查權(quán)有著多么高尚的價值追求和反腐目標，都應當在保障人權(quán)的范圍內(nèi)履行法律職責。如果腐敗犯罪調(diào)查權(quán)為了反腐敗而被允許“不擇手段”，那就是離開了法治的軌道，這對保障人權(quán)而言就是徹底的災難。

腐敗犯罪調(diào)查權(quán)與法治關(guān)系密切，也與人權(quán)保障密切關(guān)聯(lián)，這都表明現(xiàn)代法治要求腐敗犯罪調(diào)查權(quán)的行使應當遵循法定的刑事訴訟程序。程序是法治必不可少的最佳保障，程序也是最好的案件過濾機制環(huán)節(jié)。“案件過濾機制是指在刑事訴訟過程中，偵查、公訴和審判等主體間，基于特定的目標對案件進行過濾的過程中彼此相互作用的過程和方式?！?〔13 〕而且，法治的實質(zhì)就是法律之治或規(guī)則之治，而程序本身即是規(guī)則的實施和體現(xiàn)，這也說明法治是最強調(diào)程序的規(guī)則之治。因此，反腐調(diào)查要遵循程序原則，把好過濾機制關(guān)口，不追求反腐“GDP”?？梢姡灰瘮》缸镎{(diào)查權(quán)符合法治性、規(guī)則性、程序性等基本要求，就能夠最大化地避免錯誤追訴涉案的犯罪嫌疑人，也就能夠最大化地避免無辜之人受到錯誤追訴，實現(xiàn)最好的人權(quán)保障。這些腐敗犯罪調(diào)查權(quán)行使過程中所應符合的特征，都表明腐敗犯罪調(diào)查權(quán)應當更加凸顯出司法權(quán)的屬性側(cè)面。

三、監(jiān)、檢、法關(guān)系的新構(gòu)原則

對推進依法治國和完善國家法治建設而言，監(jiān)、檢、法關(guān)系的法治化構(gòu)建有著舉足輕重的作用，任何時候、任何條件下都不能輕而視之。

（一）務必堅持法治的原則

黨的十八屆四中全會明確指出，全面推進依法治國就要加強憲法實施，維護憲法權(quán)威?！皯椃ㄖ允侨嫱七M依法治國的基石，其中一個重要原因就在于憲法是凝聚了全社會共識的產(chǎn)物”，〔14 〕這個共識非常重要，是法治認同的根基所在。而法治是國家治理的方式，堅持法治原則關(guān)鍵在于堅持和遵守憲法法律。有學者指出，監(jiān)察體制改革首先面臨著是否有憲法層面的依據(jù)問題，黨的十八屆四中全會的《決定》明確要求重大改革要于法有據(jù)、所有立法應當體現(xiàn)憲法精神，因此設立監(jiān)察委員會應當具有合法性和合憲性?！?5 〕對監(jiān)察委員會改革的合法性和合憲性要求，也是對監(jiān)察委員會行使腐敗犯罪調(diào)查權(quán)的要求。

法治作為法律之治、規(guī)則之治，其本質(zhì)在于把權(quán)力控制于國家法律制度之下，防控權(quán)力的亂為或不為，就是要“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。習近平總書記對此有深刻的解讀，在2015年2月2日舉辦的省部級主要領(lǐng)導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上，他特別指出：把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，就是要依法制定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力。經(jīng)過多年的實踐和不斷完善，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)和法院的審判權(quán)已經(jīng)愈加規(guī)范，獲得了越來越多的公眾認同。相對于法律監(jiān)督權(quán)和審判權(quán)，腐敗犯罪調(diào)查權(quán)還是新生事物，更需要在其“出生”時就關(guān)進制度的籠子里，以法治原則保障腐敗犯罪調(diào)查權(quán)的依法適用和發(fā)展完善。

有學者說：“我們必須思考，在改革時代我們該如何尊重法治的權(quán)威？現(xiàn)在法治還沒有絕對權(quán)威，法治還只是政治言辭中的合法性。在行動中，改革似乎比法治更能打動人們的心理。” 〔16 〕這句話點明了法治與改革的微妙關(guān)系。當前，監(jiān)察體制改革和司法體制改革都是極其重要的重大改革。在這兩大重大改革之下，監(jiān)、檢、法之間刑事訴訟關(guān)系的構(gòu)建也是改革的組成部分，并且是監(jiān)察體制改革和司法體制改革的深入和細化，其必然內(nèi)涵著監(jiān)察體制改革和司法體制改革的血脈。所以說，如果認為監(jiān)、檢、法關(guān)系的新構(gòu)建是與監(jiān)察體制改革和司法體制改革一脈相承的，那么就不應當對監(jiān)、檢、法關(guān)系的構(gòu)建進行否定和阻滯，而是應該包容和支持。事實上，由于“法治是良法與善治的有機結(jié)合”，〔17 〕所以監(jiān)察體制改革和監(jiān)、檢、法關(guān)系的科學構(gòu)建，本身就應該遵循法治而改、遵循良法而治，從而在根本上更好地保障人權(quán)和保護公共安全。

（二）務必堅持“職權(quán)等量配置”原則

“職權(quán)等量配置”原則，是司法權(quán)力科學分解的原則，也是最為科學的司法職權(quán)配置方式。構(gòu)建監(jiān)、檢、法之間的刑事訴訟關(guān)系，無論如何都不能偏離這個根本準則，否則司法實踐就容易出現(xiàn)各種問題。當然，關(guān)于司法職權(quán)配置問題，我國完全不同于西方國家實施的分權(quán)原則。西方國家的法治，其政治架構(gòu)建立在三權(quán)分立的基礎(chǔ)上，司法職權(quán)配置也深受三權(quán)分立觀念的影響，因此注重在分權(quán)基礎(chǔ)上的分工。在這個問題上，西方法治的某些制度和經(jīng)驗可供我國司法改革學習和借鑒，但不適合移植照搬三權(quán)分立原則。我國的政治體制、制度傳統(tǒng)、法治觀念等基本國情，決定了在我國當前的法治“土壤”基礎(chǔ)上無法“種植”西方的民主，否則必然“水土不服”，且危害甚大。中國的法治道路和法治模式，不能脫離中國的國情，歸根到底還是要扎根于中國自己的傳統(tǒng)。而中國當前最大的傳統(tǒng)，是黨對法治建設的領(lǐng)導。而黨對法治建設的領(lǐng)導，包括黨在政治上對立法的領(lǐng)導、執(zhí)法的領(lǐng)導和司法的領(lǐng)導，但不是對立法、執(zhí)法和司法具體工作的領(lǐng)導，不是黨插手各項具體的執(zhí)法、司法活動，這就有助于協(xié)調(diào)好黨和法治的關(guān)系。以往經(jīng)驗清楚地表明，當黨和法治關(guān)系處理得當時，則法治發(fā)展順利；當黨與法治關(guān)系處理不好時，則法治發(fā)展曲折。

雖然我國司法職權(quán)配置不宜照搬實施西方的三權(quán)分立原則，但黨領(lǐng)導下的法治工作無法回避司法機關(guān)之間的適當分工，這種分工實質(zhì)上相當于分權(quán)。只不過，我國司法機關(guān)之間的分權(quán)，完全不同于西方的三權(quán)分立，說是司法權(quán)力的科學分解較為妥當。司法職權(quán)等量配置的模式，關(guān)鍵在等量。所謂職權(quán)等量配置，并非是各種司法職權(quán)的絕對相等或完全相等的分配形式，其提倡的是在司法職權(quán)配置過程中，應當是各種司法職權(quán)在力量上的均衡，達到足以互相制約。這種互相制約具有“均勢”性，近乎于“不相上下”、“平分秋色”。只有“均勢”性的司法權(quán)配置，或者說等量化的司法職權(quán)配置，才是實質(zhì)意義上的法治化職權(quán)配置。

當司法職權(quán)配置的“等量”性或“均勢”性不被遵守，或者嚴重失衡，就最為容易發(fā)生司法不公。在我國傳統(tǒng)的司法職權(quán)配置上，有過沉重的經(jīng)驗教訓，至今仍在整改和扭轉(zhuǎn)，即偵查中心主義的存在及其產(chǎn)生的危害。以審判為中心的改革正是為了矯正長期以來司法實踐中以偵查為中心的做法而提出來的?！?8 〕在偵查中心主義下，在一定程度上架空了審查起訴權(quán)和審判權(quán)，以至于審查起訴和庭審工作淪為走過場的形式主義，無法起到錯案攔截作用。如果說過去司法改革一直都在致力于對偵查中心主義觀念的扭轉(zhuǎn)，那么隨著監(jiān)察體制改革的落地實施，偵查中心主義觀念應當是包含兩種不同的權(quán)力表現(xiàn)形式。原因在于，試點地區(qū)監(jiān)察委員會已經(jīng)成立并運行，有的地方已經(jīng)在辦理腐敗犯罪案件，職務犯罪調(diào)查權(quán)已經(jīng)在啟動中。由于監(jiān)察委員會腐敗犯罪調(diào)查權(quán)是來自于檢察機關(guān)職務犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸，這里的腐敗犯罪調(diào)查權(quán)實質(zhì)是相當于此前的職務犯罪偵查權(quán)。在這層意義上，腐敗犯罪調(diào)查權(quán)是職務犯罪偵查權(quán)的變革形式，雖“表”不同，但“里”相同。即便有人對腐敗犯罪調(diào)查權(quán)持以不同的理解，也改變不了其內(nèi)在的事實。而且，如果認為腐敗犯罪調(diào)查權(quán)不是偵查權(quán)的屬性，則意在把腐敗犯罪調(diào)查權(quán)排除在刑事訴訟法規(guī)的規(guī)制之外，這種觀點對刑事法治是非常危險和有害的。

因此，今后防控偵查中心主義，就必須包含兩個方面的內(nèi)容，一是傳統(tǒng)上的公安機關(guān)刑事案件偵查權(quán)，二是由檢察機關(guān)轉(zhuǎn)隸出去新生的腐敗犯罪調(diào)查權(quán)。外在上，偵查中心主義就表現(xiàn)為兩種“主義”，一是傳統(tǒng)的偵查中心主義，二是轉(zhuǎn)隸而來的“調(diào)查中心主義”。在監(jiān)察體制改革的當下，應當盡快構(gòu)建監(jiān)、檢、法之間的職權(quán)配置，高度重視司法職權(quán)配置的“等量”價值，以司法職權(quán)配置的“均勢”實現(xiàn)互相制約中的平衡效果。否則，不僅傳統(tǒng)的偵查中心主義難以扭轉(zhuǎn)，在新的“調(diào)查中心主義”面前將更加無力應對。而一旦應對不力，甚至束手無策，則意味著刑事法治基礎(chǔ)的“天動地搖”，危害無窮。

（三）務必堅持“兼顧程序”原則

兼顧程序，實質(zhì)是要求程序正當、合法、于法有據(jù)。刑事訴訟的程序價值、程序正當和程序正義已為世界各法治國所共識，并在各法治國的刑事訴訟實踐中一以貫之。一些西方法治國家，比如英國等普通法系國家，為應對冤假錯案、規(guī)范偵查取證程序和保證司法公正，把刑事程序置于非常重要的位置。在20世紀80年代，英國進行了系統(tǒng)的刑事程序改革。改革以立法為主導，法院通過判例落實法律規(guī)定，積極推動審前程序的改革，并設立專門的糾錯制度消除錯案對司法公正的影響。國外刑事程序改革的理念，刑事程序改革的模式，以及頗具特色的事實認定制度，都值得我國加以適當借鑒。過去我國公、檢、法三機關(guān)辦理刑事案件，長期存在重實體、輕程序的傳統(tǒng)“老毛病”，貽害甚大，至今尚未完全“治愈”。因此，在監(jiān)、檢、法關(guān)系構(gòu)建過程中，有必要在預備、開始和完善等每一個階段和每一個過程中，都要堅持“兼顧程序”原則。事實上，“刑事程序法治是法治中國的重要組成部分”?！?9 〕任何時候，一種權(quán)力關(guān)系的創(chuàng)設或變動，都要通過一定程序嚴格規(guī)范，對刑事司法對象的權(quán)利保護和權(quán)利行使進行切實的保障。任何場地，都不能讓程序虛無主義“生根發(fā)芽”，否則“后患無窮”，可能導致出現(xiàn)各種濫用職權(quán)、曲解法律、用非法手段打擊犯罪、以違法手段推動法治等情形，從而陷入制造冤假錯案的危險。

刑事程序是階段性的正當程序的系列結(jié)合體，包含著不同的刑事階段。刑事訴訟的階段化，內(nèi)涵著權(quán)力的“分開”、“隔斷”。恰當?shù)亍扒懈睢睓?quán)力流程，可以防止不當?shù)摹⒈粸E用的權(quán)力“一錯再錯”，并獲得扭轉(zhuǎn)和糾正的機會。對監(jiān)、檢、法關(guān)系構(gòu)建而言，合理“切割”查處腐敗犯罪的權(quán)力過程，既是切斷了不當行使權(quán)力的機會，也是創(chuàng)造了正當行使權(quán)力的時機。因此，堅持權(quán)力配置和權(quán)力行使的程序正當性，對監(jiān)、檢、法三機關(guān)意義重大。此外，兼顧程序，保證程序正當，對加強對監(jiān)督者的監(jiān)督具有非常重要的程序價值。強化對監(jiān)督者的監(jiān)督，首先要求權(quán)力行使必須有法律依據(jù)，而沒有法律則無程序可言。就國家監(jiān)察委員會成立而言，黨中央也需要向全國人大及其常委會提出主張，其間有一個經(jīng)過全國人大及其常委會認真嚴肅地審議表決的過程。其表決的過程，便是程序正當?shù)囊?。習近平總書記也強調(diào)：“凡屬重大改革都有于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要運用法治思維和法治方式，……加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革?！?〔20 〕于法有據(jù)作為法治的要求，不僅包含實體問題，也包含程序問題；不僅適用于立法，也適用于司法；不僅監(jiān)察委員會及其工作機制要進行科學立法，其職權(quán)行使也應以制定一部法治化、合理化的監(jiān)察法為前提；監(jiān)、檢、法關(guān)系的構(gòu)建，同樣也是如此。正如有學者所說：“國家監(jiān)察體制改革要在全國范圍內(nèi)全面鋪開，必須在‘國家監(jiān)察法出臺的基礎(chǔ)上實施?！?〔21 〕而國家監(jiān)察法不僅有組織法的內(nèi)容，而且有行為法、程序法和救濟法的內(nèi)容。由此可見，在監(jiān)、檢、法關(guān)系構(gòu)建的之內(nèi)與之外，都有著嚴守程序的規(guī)則性要求，所有程序都應是正當?shù)摹?/p>

四、監(jiān)、檢、法關(guān)系的新構(gòu)模式

就腐敗犯罪的調(diào)查、起訴和審判而言，在監(jiān)、檢、法三機關(guān)之間發(fā)生的分工、配合和制約，是一種新型的三方關(guān)系。這種新型的三方關(guān)系不可能是“平行線型關(guān)系”，平行線型的關(guān)系意味著監(jiān)、檢、法“各走各的陽關(guān)道”，相互間沒有交集或銜接，因此監(jiān)、檢、法之間只能是三角形關(guān)系。但是僅僅用三角形關(guān)系并不能準確表達三者之間的外在勾連、內(nèi)在邏輯及其法治關(guān)聯(lián)。具體來說，監(jiān)、檢、法關(guān)系的新型構(gòu)建模式只有三者可供選擇：一是“不規(guī)則三角形”關(guān)系模式，二是“等腰三角形”關(guān)系模式，三是“等邊三角形”關(guān)系模式。由于不規(guī)則三角形關(guān)系暗含三方之間可以在職權(quán)配置、互相監(jiān)督制約等方面任意布局，極其容易發(fā)生“一家獨大”的情形，這不符合憲法法律對法院和檢察院的關(guān)系定位，當然也就不符合監(jiān)、檢、法的關(guān)系定位，首先就應當排除和棄用。其次，至于監(jiān)、檢、法關(guān)系的新型構(gòu)建應當選擇等腰三角形模式還是等邊三角形模式，則需要深入分析、鑒別和抉擇。

（一）理順監(jiān)、檢、法權(quán)力關(guān)系，搭建合理架構(gòu)，做好職權(quán)分解

首先，從監(jiān)、檢、法刑事訴訟關(guān)系的結(jié)構(gòu)設置來看，應當采用“等邊三角形”的新架構(gòu)模式。在刑事訴訟中，對腐敗犯罪的調(diào)查、審查起訴和審判而言，監(jiān)、檢、法構(gòu)成了一個三角形關(guān)系。這個三角形應當是“等邊三角形”，而不宜是等腰三角形或不規(guī)則三角形。只有等邊三角形方式的司法權(quán)架構(gòu)，才能產(chǎn)生三種司法權(quán)力“均勢”格局，才有利于形成最佳的構(gòu)架效果。等邊三角形的架構(gòu)，能夠讓其中任何一種司法權(quán)力都無法凌駕于其他權(quán)力之上，任何一方都不能對其他一方任意“越俎代庖”，這從根本上切斷了任何一方“獨斷專行”的資本，喪失了無所顧忌濫用司法權(quán)力而“頤氣指使”的底氣。所以，監(jiān)、檢、法等邊三角形的權(quán)力架構(gòu)，是更好的司法職權(quán)分解方式?；蛟S這正如有人所說：“法治從其發(fā)生到今天的發(fā)展，都是多元要素博弈均衡的結(jié)果，如果有一個權(quán)力可以凌駕在其他權(quán)力之上，那就不可能出現(xiàn)‘規(guī)則至上?！?〔22 〕

有學者對司法機關(guān)之間的架構(gòu)提出了類似描述，但又有著很大的差別。有學者認為：“從司法結(jié)構(gòu)層面，司法是一個以審判為頂點，以控辯雙方為底邊而構(gòu)成的等腰三角形結(jié)構(gòu)?！?〔23 〕表面上看來，這似乎頗有道理，但卻存在著較大疏漏。如果從司法的程序來看，由于審判處于最后的環(huán)節(jié)，故可以認為審判是司法的頂點，或者說是司法的終點。但“頂點論”或“終點論”都是裁判價值的形式側(cè)面，不能代表或更不能否定偵查、審查和審判三者間的內(nèi)在分工側(cè)面。因此，“等腰三角形論”的定位，不利于固定和說明等腰三角形之兩邊和底邊的長度關(guān)系，兩邊可以無限長，底邊可以無限短，這種架構(gòu)根本不具有穩(wěn)固性。如果說公、檢、法是等腰三角形結(jié)構(gòu)，不僅違背了憲法法律的基本原則，也違背了司法規(guī)律。只有是等邊三角形構(gòu)造，才能保證公、檢、法獲得互相制衡的實力。如果僅僅是等腰三角形結(jié)構(gòu)，在偵查中心主義傳統(tǒng)下，只會產(chǎn)生偵查權(quán)成為三角形之最大邊的結(jié)果，檢察權(quán)和審判權(quán)容易淪為陪襯的另外兩個邊，審判頂點論無論如何也難以立足。與之同理，監(jiān)、檢、法刑事訴訟關(guān)系的結(jié)構(gòu)，也應當是等邊三角形構(gòu)造。

其次，從監(jiān)、檢、法刑事訴訟關(guān)系的權(quán)力配置要求來看，三機關(guān)的職權(quán)分解方向應當非常明確。具體為：監(jiān)察委員會負責腐敗犯罪的刑事調(diào)查，這實際上類似于公安機關(guān)行使的刑事犯罪偵查權(quán)。檢察機關(guān)負責調(diào)查機關(guān)移動案件的審查起訴，并應當有權(quán)退回調(diào)查機關(guān)補充偵查，或由檢察機關(guān)自行補充偵查。審判機關(guān)有權(quán)根據(jù)審查結(jié)果作出相應判決或裁定，調(diào)查機關(guān)和審查起訴機關(guān)無權(quán)干涉，否則承擔司法責任。這樣的刑事訴訟職權(quán)配置，是刑事法治的基本要求，本無可厚非，但現(xiàn)實爭議很大。有觀點認為，監(jiān)察委員會腐敗犯罪調(diào)查權(quán)的行使具有絕對的權(quán)威性，不容質(zhì)疑。檢察機關(guān)有接受移送起訴的義務，而無需再就調(diào)查終結(jié)的證據(jù)進行審查，應當直接向法院提起公訴。法院在受理檢察機關(guān)的移送公訴案件后，應當直接依法作出有罪判決，法院的自由裁量權(quán)體現(xiàn)在量刑上，而不是體現(xiàn)在定罪上，判決有罪是法院的審判義務。這種觀點或是僅關(guān)注到監(jiān)、檢、法刑事訴訟的配合和高效，而忽略了司法職權(quán)優(yōu)化配置的法治價值。

如果腐敗犯罪案件由監(jiān)察委員會直接移送檢察機關(guān)起訴，免去檢察機關(guān)的審查環(huán)節(jié)，那么這會形成訴訟職能上的重大缺陷。一方面，監(jiān)察委員會直接移送起訴，不需再經(jīng)檢察機關(guān)的審查，表面上看的確能夠迅速進入刑事訴訟的最后審判環(huán)節(jié)，縮短了訴訟階段，節(jié)約了訴訟時間，提高了刑事司法效率。但是，如果這么框定腐敗犯罪案件的職權(quán)配置，一則檢察機關(guān)提起公訴就失去了實質(zhì)審查意義，這樣的提起公訴不僅不能監(jiān)督監(jiān)察委員會的腐敗犯罪調(diào)查權(quán)，也不能監(jiān)督法院的腐敗犯罪審判權(quán)，公訴職能就淪為徹底的公訴虛化，是純粹的公訴形式主義。二則法院的腐敗犯罪審判也將淪為徹底的庭審虛化，庭審中心主義改革也將名不副實。最終，這必然導致一種腐敗犯罪刑事司法的奇怪現(xiàn)象：所有腐敗犯罪案件是否構(gòu)罪、罪輕罪重，話語權(quán)都在監(jiān)察委員會，形成類似于偵查中心主義的“調(diào)查中心主義”。另一方面，直接“移送起訴主義”難以適應現(xiàn)代法治的要求。直接“移送起訴主義”宣示的是腐敗犯罪調(diào)查權(quán)的“一錘定音”，直接排除了檢察機關(guān)的刑事案件審查權(quán)，間接排除了審判機關(guān)的“無罪推定”或“無罪判決”的可能性。因為在強勢的“調(diào)查中心主義”司法職權(quán)配置下，加之檢察機關(guān)的審查虛化，審判機關(guān)勢必難以抗衡強大的調(diào)查權(quán)。所以，直接“移送起訴主義”導致調(diào)查權(quán)在刑事訴訟程序上的關(guān)鍵性作用，實質(zhì)上是調(diào)查權(quán)決定著起訴權(quán)和審判權(quán)。

在理順監(jiān)、檢、法權(quán)力關(guān)系上，特別如何進行職權(quán)分解方面，檢察機關(guān)作為三者的中間環(huán)節(jié)，具有舉足輕重的地位和作用，應當充分發(fā)揮檢察機關(guān)的腐敗犯罪審查職能。因此，應當分解給檢察機關(guān)一定的腐敗犯罪偵查權(quán)。從世界范圍來看，各國檢察機關(guān)在發(fā)揮反腐敗犯罪上，幾乎都被賦予不同程度的偵查權(quán)力。在英美法系國家中，美國檢察機關(guān)明確具有偵查職能。這體現(xiàn)在美國檢察官領(lǐng)導警察對刑事案件進行偵查，或者由檢察官直接偵查，再或由特別任命檢察官或獨立檢察官進行偵查。美國《1970年反欺詐反腐敗組織法》明確規(guī)定：本法所規(guī)定的偵查人員，是指任何檢察官和由總檢察長指定的負責偵查本法規(guī)定之罪的人員?！?4 〕美國聯(lián)邦檢察長領(lǐng)導聯(lián)邦調(diào)查局、毒品管理局等一些主要的犯罪偵查機關(guān)。〔25 〕在英國，檢察機關(guān)的職能相對簡單，雖然早前的英國檢察機關(guān)一般不享有偵查權(quán)，但是近年來，英國在完善檢察公訴等職能過程中，也在加強檢察機關(guān)的偵查職能，檢察機關(guān)已經(jīng)可以承擔某些特定案件的偵查職能?！?6 〕

在大陸法系國家中，法國、德國、日本、韓國等國的檢察機關(guān)都可以依法行使偵查權(quán)。法國檢察機關(guān)的偵查權(quán)，主要體現(xiàn)為檢察官對司法警察偵查工作的領(lǐng)導權(quán)，司法警察獲得刑事案件報案后，首先就要立即告知檢察官，同時對案件展開偵查。直到現(xiàn)今，法國檢察官對所有刑事案件初查的指揮權(quán)，不僅沒有削弱，反而在不斷獲得加強。德國的檢察制度深受法國影響，德國檢察機關(guān)也享有偵查權(quán)。而且德國的刑事偵查制度也是確認了檢察機關(guān)在刑事偵查中的領(lǐng)導地位，也即檢察機關(guān)在整個刑事偵查過程中居于主導和指揮的地位。同時，德國的檢察機關(guān)還是法律監(jiān)督機關(guān)，負責監(jiān)督偵查活動程序的合法性。在日本，根據(jù)其《檢察廳法》和《刑事訴訟法》等法律規(guī)定，檢察機關(guān)可以對所有犯罪進行偵查。在韓國，檢察機關(guān)的內(nèi)設機構(gòu)，如刑事部、特別偵查部、高科技犯罪偵查部、毒品與有組織犯罪部等部門，承擔著這些刑事犯罪的偵查職責?？梢?，只有賦予檢察機關(guān)一定的腐敗犯罪偵查權(quán)，才有助于避免審查起訴虛化，真正實現(xiàn)審查起訴實質(zhì)化。

再次，從監(jiān)、檢、法刑事訴訟關(guān)系的權(quán)力運行方式來看，實施司法職權(quán)適度分解是保障刑事訴訟程序獲得良好運行的前提。適度分解的本意是依法合理的方式方法把一個整體分割開來，成為份額均等的若干部分，而在與此同時分解后各個部分之間就有了間隔，各部分之間如果要發(fā)生聯(lián)系，就必須克服間隔，進行某些轉(zhuǎn)移和交替。在刑事法治的重大意義上，監(jiān)、檢、法之間調(diào)查、提起公訴和審判等訴訟環(huán)節(jié)的間隔、轉(zhuǎn)移和更替，有著極端的重要性。監(jiān)、檢、法刑事訴訟職能的間隔與更替，在形式上刑事司法職權(quán)在不同司法機關(guān)之間的“作業(yè)”流轉(zhuǎn)，實質(zhì)上是司法管轄權(quán)在各個司法機關(guān)之間的法定式“輪換”。每次不同階段司法職權(quán)的間隔和“輪換”，都改變了原司法機關(guān)對有關(guān)刑事案件的管轄，都給予接受移送的司法機關(guān)發(fā)現(xiàn)案件中是否存在證據(jù)問題的機會，有利于后一個訴訟機關(guān)清算前一個訴訟機關(guān)的認定錯誤。沒有案件管轄權(quán)的輪轉(zhuǎn)，也就沒有消除冤假錯案的“機會”，也就大大降低了司法腐敗被發(fā)現(xiàn)的幾率。若由一個司法機關(guān)決定不同司法階段的權(quán)力運行，或讓一個司法機關(guān)自己約束自己，其效果可想而知，其危害不難想象。

（二）劃清監(jiān)、檢、法責任界限，實現(xiàn)職能分工，加強權(quán)力制約

黨的十八屆六中全會明確指出：黨內(nèi)不允許有不受制約的權(quán)力，也不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員。這表明，一方面對權(quán)力的制約必須是全面覆蓋，黨內(nèi)所有的權(quán)力都要受到制約；另一方面，對黨領(lǐng)導下的一切國家機關(guān)，也不允許有不受制約的權(quán)力。就權(quán)力制約本身而言，職權(quán)分解是權(quán)力制約的前提條件，權(quán)力制衡則是權(quán)力制約的關(guān)鍵。因此，只有劃清監(jiān)、檢、法權(quán)力責任的界限，落實各權(quán)力機關(guān)的職能分工，夯實權(quán)力制約的基礎(chǔ)，才能有助于加強權(quán)力制約。

具體而言，應當堅持監(jiān)、檢、法分工負責、互相制約的原則。其理由是：分工負責表明監(jiān)、檢、法的職能要合理分解、科學分工，劃清各自的權(quán)力行使范圍和責任界限。監(jiān)、檢、法的權(quán)力范圍和責任界限是一個問題的兩個側(cè)面，只有權(quán)力范圍是清晰的、明確的，才能區(qū)分具體權(quán)力行使是否超越了權(quán)限范圍，才可以準確落實履職責任。在通常意義上，權(quán)力范圍就代表了責任的界限。二則監(jiān)、檢、法的權(quán)力范圍與責任界限被明確下來，才有利于確保各項權(quán)力在法治的軌道上正確運行，才能保證三種權(quán)力在運行全過程中實現(xiàn)精準的互相制約。在此意義上，監(jiān)察委員會的權(quán)力行使，只能是限于反腐犯罪的調(diào)查階段，調(diào)查終結(jié)后移送審查起訴的交接環(huán)節(jié)，就是其權(quán)力行使的邊界。同樣，審查起訴階段的有關(guān)權(quán)力都歸于檢察機關(guān)，審判階段的定罪與量刑權(quán)只能由審判機關(guān)行使。相對而言，“偵查、起訴只是審判的準備程序，這就要求審前程序要面向?qū)徟谐绦?、服務審判程序”，?7 〕不能拔高調(diào)查程序和起訴程序的地位，防止調(diào)查和起訴指揮審判。只有三者之間互相不能僭越，才能實現(xiàn)“相克相生”式的“等量分權(quán)”制約架構(gòu)，才能劃清責任界限，達到期望的制約效果。

從國內(nèi)司法經(jīng)驗和國外司法借鑒來看，加強監(jiān)、檢、法之間的權(quán)力互相制約，必須高度重視司法程序的權(quán)力制約價值，這都有賴于有關(guān)司法機關(guān)之間刑事程序規(guī)則的明確立法。在德國，檢察機關(guān)和警察機關(guān)之間刑事訴訟的關(guān)系主要由德國《刑事訴訟法》和《法院組織法》所確定。德國《刑事訴訟法》第161條之（1）明確規(guī)定：為了第160條第1至3款所稱目的，檢察院有權(quán)要求所有的公共機關(guān)提供情況，并且要么自行、要么通過警察機構(gòu)部門及官員進行任何種類的偵查，除非其他法律對該權(quán)力另有規(guī)定?！?8 〕警察部門及其官員有義務接受檢察院的請求和委托，而且在這種情況下有權(quán)要求所有公共機關(guān)提供情況。德國立法機關(guān)既賦予檢察機關(guān)刑事偵查權(quán)，又規(guī)定檢察機關(guān)可以把偵查權(quán)委托給警察機關(guān)行使，由警察機關(guān)具體負責犯罪偵查。這樣的規(guī)定意義重大，從制約機制的職能分工可以看到，既可以讓檢察機關(guān)在偵查活動居于指揮地位，又可以讓檢察機關(guān)不被具體紛繁復雜的偵查活動所羈絆，保證檢察機關(guān)有足夠的精力發(fā)揮監(jiān)督職能。這也表明檢察機關(guān)對警察機關(guān)的制約的明確限度性，是檢察院的原則性領(lǐng)導和警察獨立行使偵查權(quán)的關(guān)系，足以見得立法機關(guān)的深刻用意和良苦用心。經(jīng)過長期的司法實踐和經(jīng)驗總結(jié)，多數(shù)國家認為由檢察機關(guān)領(lǐng)導和制約警察機關(guān)的偵查權(quán)，更加符合權(quán)力制約原理和公眾認同心理，可以更好地保障社會安全。

（三）嚴格監(jiān)、檢、法用權(quán)管理，通過多措并舉，完善權(quán)力監(jiān)督

事實告訴人們，權(quán)力失去制約和監(jiān)督就會導致腐敗，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗?！?9 〕在反腐敗問題上，中國政治系統(tǒng)中“一把手”腐敗問題容易多發(fā)，甚至成為腐敗的重災區(qū)，這已經(jīng)被當前反腐的成績單所證實。根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計：黨的十八大以來被立案審查的240名中管干部中，黨政“一把手”達60多人。即便案發(fā)時已經(jīng)不是“一把手”的，這些干部的違紀違法問題，也大都發(fā)生在擔任“一把手”期間?！?0 〕對于“一把手”腐敗為什么易發(fā)多發(fā)，有關(guān)部門深刻指出：究其原因，最為重要的一點，就是他們手中的權(quán)力過于集中，而又得不到有效的制約和監(jiān)督?！?1 〕對于監(jiān)、檢、法而言，也只有嚴格用權(quán)管理，堅決避免司法權(quán)在行使過程中出現(xiàn)過于集中的情形，并通過多措并舉的方式，完善對各項司法權(quán)力的監(jiān)督，才有益于從根本上防控司法權(quán)力腐敗。

首先，要加強和完善對監(jiān)察委員會腐敗犯罪調(diào)查權(quán)的監(jiān)督。根據(jù)《方案》的要求，在監(jiān)察體制改革過程中要建立監(jiān)察委員會與司法機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機制，以強化對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約?！斗桨浮返囊缶哂懈呙鞯念A見性和預防性，作為新生權(quán)力機關(guān)的監(jiān)察委員會必須被置于有效的監(jiān)督之下。然而，由于監(jiān)察體制改革采取監(jiān)察委員會與紀委合二為一的結(jié)構(gòu)設置和工作方式，即一套人馬兩塊牌子，所以兩者的履職行為界限就很難區(qū)分，紀律檢查委會的執(zhí)紀行為就很容易被理解為監(jiān)察委員會的調(diào)查行為。反之亦然，監(jiān)察委員會的調(diào)查行為也可能被理解為執(zhí)紀行為。在此情形下，外部很難識別和把握黨紀監(jiān)督與法律監(jiān)督的方式和尺度，更是很難介入監(jiān)督。

因此，加強和完善對監(jiān)察委員會腐敗犯罪調(diào)查權(quán)的監(jiān)督，就需要以明確的規(guī)范劃清紀委與監(jiān)察委員會的執(zhí)法界限，把違紀監(jiān)督和違法監(jiān)督清晰區(qū)分開來。易言之，監(jiān)察委員會與紀律檢查委會之間需要進一步明確權(quán)限和責任，盡快以法律的形式明確下來。只有在嚴格區(qū)分執(zhí)紀監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督的前提下，監(jiān)察委員會與司法機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機制才能正確建立，才能形成監(jiān)、檢、法之間的合理分工和互相制約，產(chǎn)生最佳的互相監(jiān)督效果，形成互相監(jiān)督下的維護司法公正的合力。反之，如果不能嚴格區(qū)分執(zhí)紀監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督，那么檢察機關(guān)的法律監(jiān)督和法院的審判監(jiān)督就很難與監(jiān)察委員會進行有效銜接，也容易引發(fā)檢察監(jiān)督與審判監(jiān)督涉嫌介入黨內(nèi)監(jiān)督的質(zhì)疑。畢竟司法監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督是兩種不同的監(jiān)督方式，必須明確彼此的執(zhí)法、執(zhí)紀界限。

當前，在中央紀律檢查委員會取得重大反腐成果的情況下，公眾對紀檢部門在反腐斗爭中的強權(quán)表現(xiàn)會給予一定程度的認可和接納，也或者表現(xiàn)為一定程度的默許和接受。所以，在反腐斗爭中，監(jiān)察委員會的影響力將隨著紀檢影響力的提升而“水漲船高”。但隨著我國反腐從“治標”階段逐步過渡到“治本”階段，不論公眾的這種認可或默許還有多大空間，紀檢和監(jiān)察委員會的強力反腐都需要進一步加強法律監(jiān)督的制度化、法治化。如果可以把公眾的認可或默許視為對權(quán)力容忍的“隱性契約” 〔32 〕的話，那么至少也需要以法治的契約監(jiān)督來防止其中一方對“隱性契約”的背棄。

其次，要加強和完善監(jiān)、檢、法互相監(jiān)督機制。今后應當盡快建立并完善監(jiān)、檢、法互相監(jiān)督的制度和方式，切實轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念，注重互相監(jiān)督的實效。監(jiān)、檢、法之間既要敢于互相監(jiān)督，善于互相監(jiān)督，也要規(guī)范地互相監(jiān)督，依法互相監(jiān)督。在此不得不提及的是，監(jiān)察體制改革中公、檢、法受到影響最大的是檢察機關(guān)，加之司法改革的雙重疊加，檢察機關(guān)更需要發(fā)揮自身能動性，積極應用改革并在改革中獲得新生。誠如有學者所言：“隨著我國司法改革的不斷深入，特別是新修訂的《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》及《行政訴訟法》的相繼出臺和實施，檢察機關(guān)在刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟領(lǐng)域被賦予了一些新的職能?！?〔33 〕

在刑事訴訟中，檢察機關(guān)要充分發(fā)揮批準逮捕權(quán)、決定逮捕權(quán)和提起公訴權(quán)的監(jiān)督機能，切實負起法律監(jiān)督的責任。通過批準逮捕或不批準逮捕，起訴或抗訴，發(fā)出糾正違法通知或檢察建議，以及對調(diào)查權(quán)和審判權(quán)涉嫌違法的行為開展調(diào)查等監(jiān)督手段和方式，讓檢察權(quán)在監(jiān)察體制改革中激發(fā)監(jiān)督活力，全面履行法律監(jiān)督職能。特別是要專注五個領(lǐng)域的法律監(jiān)督：立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督和特別程序的監(jiān)督。當前，雖然法律尚未明確檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會履行腐敗犯罪立案權(quán)和調(diào)查權(quán)的具體監(jiān)督規(guī)定，但腐敗犯罪的立案權(quán)和調(diào)查權(quán)無論如何都不應脫離法律監(jiān)督的框架。

今后，在監(jiān)、檢、法關(guān)系的立法上，應當充分借鑒和利用《刑事訴訟法》的成熟條款和經(jīng)驗條款。在立案階段，如果腐敗犯罪案件應當立案而不立案的，或者應當調(diào)查而不調(diào)查的，檢察機關(guān)應當要求調(diào)查機關(guān)說明不立案的理由，檢察機關(guān)認為調(diào)查機關(guān)不立案理由不能成立的，應當通知調(diào)查機關(guān)立案，調(diào)查機關(guān)接到通知后應當立案。在偵查階段，檢察機關(guān)審查案件，可以要求調(diào)查機關(guān)提供法庭審判所必需的證據(jù)材料，認為可能存在《刑事訴訟法》第54條規(guī)定的以非法方法收集證據(jù)情形的，可以要求調(diào)查機關(guān)對證據(jù)收集的合法性作出說明。檢察機關(guān)審查案件，對于需要補充調(diào)查的，可以退回調(diào)查機關(guān)補充調(diào)查，也可以自行調(diào)查。對于二次補充調(diào)查的案件，檢察機關(guān)仍然認為證據(jù)不足，不符合起訴條件的，應當有權(quán)作出不起訴的決定。

在加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督的同時，也要加強和完善法院的審判監(jiān)督職能。今后要大力推進以審判為中心的刑事訴訟改革，切實提升庭審地位，堅決避免庭審虛化和庭審弱化。以審判為中心要求全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，在證據(jù)的收集、固定、審查或運用方面，以及完善非法證據(jù)排除或證人、鑒定人出庭制度等方面，都應當在庭審中查明事實、認定證據(jù)并公正裁判，保證庭審發(fā)揮決定性作用。以審判為中心的提出，是對長期以來實踐中形成的“偵查為重心”的動搖和糾正，突出審判階段在刑事訴訟中對于查明案件事實、實現(xiàn)公正裁判的重要作用，解決審判流于形式的現(xiàn)象?！?4 〕當然，真正做到以審判為中心，既需要強化法庭的庭審中心地位，也需要加強對每一個刑事案件整體訴訟程序的監(jiān)督，曾經(jīng)強勢而不受監(jiān)督的審判權(quán)對當事人的權(quán)益?zhèn)ι醮?，人們認識到?jīng)]有監(jiān)督的審判權(quán)同樣容易產(chǎn)生法官腐敗，腐敗的法官當然無法保證審判公正。