王翠玲+陳永法+伍琳
摘要:基于我國(guó)食品安全監(jiān)管模式,利用委托代理理論,提出媒體在食品安全監(jiān)管中的地位及尚存在的問題。為加強(qiáng)媒體監(jiān)督,塑造更好的食品安全監(jiān)管環(huán)境,建議從規(guī)范媒體行為和確定媒體主體作用兩方面加強(qiáng)媒體監(jiān)管。
關(guān)鍵詞:食品安全;媒體;委托代理理論
近年來,我國(guó)食品安全事件頻頻發(fā)生,導(dǎo)致消費(fèi)者對(duì)食品安全質(zhì)量信任度大大下跌。這不僅來自于生產(chǎn)企業(yè)的“無良”,更是源于監(jiān)管者的“失信”。作為信任品,食品在消費(fèi)過程中乃至消費(fèi)過后,消費(fèi)者都很難對(duì)其質(zhì)量及安全性作出合理的評(píng)判,因此各國(guó)政府普遍將食品安全監(jiān)管納入政府職能之中。在我國(guó),中央政府授權(quán)地方政府監(jiān)管當(dāng)?shù)厥称钒踩?,獲取生產(chǎn)者的食品安全信息并向其匯報(bào),并根據(jù)匯報(bào)信息對(duì)其做出績(jī)效考核。政府部門雖然代表的是廣大消費(fèi)者的利益,但是也具有“理性經(jīng)濟(jì)人”的特性,為了追求自身利益最大化,政企合謀的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。由于信息不對(duì)稱,中央政府很難監(jiān)測(cè)到地方的食品監(jiān)管水平,亦很難得知地方政府的監(jiān)管成本。這種模式不利于激勵(lì)地方政府積極監(jiān)管,不利于構(gòu)建良好的食品安全秩序。
委托代理理論主要就是研究在委托者和代理者信息不對(duì)稱和目標(biāo)效能不一致的情況下,需設(shè)計(jì)怎樣的激勵(lì)約束機(jī)制以達(dá)到委托者和代理者效用最大化。媒體作為信息的載體,信息傳播具有覆蓋面廣、傳播速度快的特點(diǎn)。近年來的食品安全事件也多由媒體曝出,媒體信息披露者的角色可以使中央政府進(jìn)一步獲知政府監(jiān)管行為,減少兩者的信息不對(duì)稱,激勵(lì)地方政府對(duì)食品安全事件做出更快的反應(yīng)?;诖耍疚臄M根據(jù)委托代理理論系統(tǒng)探討媒體在食品安全中發(fā)揮的作用。
一、我國(guó)食品安全監(jiān)管模式概述
我國(guó)食品安全工作脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,政府在監(jiān)管體系中占據(jù)著重要位置,幾乎以“壟斷”方式包攬了整個(gè)監(jiān)管過程。在現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管機(jī)制中,中央和地方在監(jiān)管分工上合作。中央層面,主要是食品藥品監(jiān)督管理總局(CFDA)負(fù)責(zé)主要的監(jiān)管工作,對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全的有效性、安全性實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理等并制定監(jiān)管政策。而地方政府主要負(fù)責(zé)執(zhí)行中央的政策,并對(duì)食品安全進(jìn)行具體監(jiān)管?!妒称钒踩ā芬?guī)定,縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作,明確了食品安全責(zé)任體系中地方政府的角色。為了使地方政府更好的發(fā)揮“監(jiān)管者”的角色,2012年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》首次明確將食品安全納入地方政府年度績(jī)效考核內(nèi)容?!稕Q定》指出對(duì)于發(fā)生重大食品安全事故的地方,在文明城市、衛(wèi)生城市等評(píng)優(yōu)創(chuàng)建活動(dòng)中實(shí)行一票否決。在這種食品安全監(jiān)管機(jī)制中,地方政府和中央政府則構(gòu)成了名義上的委托代理關(guān)系。這一監(jiān)管制度的實(shí)施旨在進(jìn)一步明確食品安全責(zé)任主體,形成有效的激勵(lì)約束,督促地方政府更好的履行社會(huì)管理和服務(wù)的職能。
但由于行政資源的有限性,僅憑政府部門一己之力并不能有效保障食品安全。為了更好地對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管,我國(guó)提出了食品安全“社會(huì)共治”理念?!吧鐣?huì)共治”強(qiáng)調(diào)的是發(fā)揮社會(huì)各主體的責(zé)任意識(shí),共同監(jiān)管食品安全。社會(huì)共治的主體可以分為企業(yè)、政府、第三方監(jiān)管力量(獨(dú)立于食品安全保證主體的監(jiān)管力量,主要包括媒體、消費(fèi)者、非政府組織等)。但是,我國(guó)媒體、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等第三方監(jiān)管力量還比較薄弱,在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮的作用還較小,需要進(jìn)一步強(qiáng)化其主體地位,完善其作用機(jī)制。
二、委托代理視角下媒體在食品安全監(jiān)管中的地位
根據(jù)食品安全監(jiān)管模式,中央政府與地方政府的關(guān)系可以被定義為經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的委托代理關(guān)系:中央政府扮演的是委托人的角色,而地方政府扮演的是代理人的角色。但是由于兩者的目標(biāo)效能不一致及信息不對(duì)稱,地方政府為追求自己目標(biāo)效能最大化,極易產(chǎn)生不利于中央政府目標(biāo)效能的行為,本文擬引入媒體作為激勵(lì)約束機(jī)制,約束地方政府行為,實(shí)現(xiàn)兩者的監(jiān)管效能均達(dá)到最大。
(一)委托代理理論概述及應(yīng)用
在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中,委托代理關(guān)系被視為一種契約關(guān)系。具體而言,委托代理是指一個(gè)或一些人(委托人)委托其他人(代理人)根據(jù)委托人的利益從事某些活動(dòng),并相應(yīng)授予代理人某些決策權(quán)的契約關(guān)系。由于委托代理關(guān)系中存在兩個(gè)不可克服的自然性缺陷:委托人和代理人的效用函數(shù)不一致、委托和代理人之間的信息不對(duì)稱,在代理過程中,代理人為了追求自身的效用最大化,會(huì)出現(xiàn)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)等委托代理問題。但委托人卻無法知曉代理人在代理過程中付出的成本,亦無法獲知監(jiān)管的實(shí)際績(jī)效,這就是委托代理的風(fēng)險(xiǎn)。
委托代理理論主要用于研究在信息不對(duì)稱條件下市場(chǎng)參與者的委托代理關(guān)系以及由此產(chǎn)生的激勵(lì)約束機(jī)制問題。該理論認(rèn)為可以通過激勵(lì)約束機(jī)制的設(shè)計(jì)來解決委托代理風(fēng)險(xiǎn)問題。一方面,通過設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制來同時(shí)實(shí)現(xiàn)委托人和代理人的效用最大化,實(shí)現(xiàn)兩者的激勵(lì)相容。另一方面,委托人需要通過嚴(yán)密的合同關(guān)系對(duì)代理人的行為進(jìn)行約束,有效地限制代理人的道德?lián)p害行為。
在食品安全監(jiān)管中,中央政府(委托人)授權(quán)地方政府(代理人)對(duì)當(dāng)?shù)氐氖称钒踩M(jìn)行監(jiān)管。作為委托方的中央政府,由于信息不對(duì)稱,很難監(jiān)測(cè)到地方的食品監(jiān)管水平,亦很難得知地方政府為監(jiān)管食品安全而付出的成本。作為代理人的地方政府,在現(xiàn)有的績(jī)效考核機(jī)制下,極易“縱假護(hù)假、政企合謀”,對(duì)地方食品安全事件大事化小小事化了,以追求自身利益的最大化。此外,在追求GDP增長(zhǎng)為發(fā)展導(dǎo)向的思路引領(lǐng)下,地方政府也存在地方保護(hù)主義的傾向。據(jù)統(tǒng)計(jì),食品行業(yè)是地方保護(hù)程度最嚴(yán)重的三個(gè)產(chǎn)業(yè)之一,這也是導(dǎo)致地方政府對(duì)食品安全事件隱瞞的重要因素。近年來曝光的食品安全事件中,大量存在著監(jiān)管者瞞報(bào)信息并與生產(chǎn)者進(jìn)行合謀的現(xiàn)象,說明我國(guó)食品安全監(jiān)管在機(jī)制設(shè)計(jì)中存在嚴(yán)重的激勵(lì)不相容的問題。為了減少由于信息不對(duì)稱造成的監(jiān)管不力,應(yīng)該設(shè)計(jì)合理的激勵(lì)相容機(jī)制來約束地方政府的行為。endprint
(二)媒體監(jiān)管:激勵(lì)約束機(jī)制的設(shè)計(jì)
在委托代理框架下,激勵(lì)是指在委托人和代理人目標(biāo)、利益不一致的前提下,委托人為了讓代理人的行為有利于委托人的目標(biāo)最大限度達(dá)成、利益最大限度實(shí)現(xiàn),而采取一定的手段或措施調(diào)動(dòng)代理人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,保障代理人的行為有利于委托人的目標(biāo)達(dá)成、利益實(shí)現(xiàn)的過程。通過獲得代理人的行為信息而控制其對(duì)自身利益追求是激勵(lì)機(jī)制有效實(shí)現(xiàn)途徑之一。委托人若獲得更多關(guān)于委托人如果掌握了代理人實(shí)際行為的信息,會(huì)促使代理人按照委托人的利益行事,并減少代理人的機(jī)會(huì)主義。據(jù)此,委托人可通過對(duì)信息系統(tǒng)投資,使之能夠有效地為其提供關(guān)于代理人實(shí)際行為的信息,并在代理人行為測(cè)評(píng)的基礎(chǔ)上給予相應(yīng)的報(bào)酬計(jì)劃,以此抑制代理人的機(jī)會(huì)主義。
在我國(guó)的食品安全監(jiān)管中,尤其是隨著新媒體的快速發(fā)展,媒體在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮著越來越重要的輿論監(jiān)督作用。近年來,許多惡性食品安全事件,如2008年三聚氰胺事件、2011年瘦肉精事件以及2012年速成雞、白酒塑化劑事件等,均由媒體率先揭露,地方政府才做出進(jìn)一步反應(yīng)。通過媒體的信息揭露,可使中央政府進(jìn)一步了解地方政府監(jiān)管行為,減少兩者間的信息不對(duì)稱,從而起到約束地方政府行為的作用。由此,可以設(shè)計(jì)把媒體監(jiān)管作為食品安全監(jiān)管中的激勵(lì)約束機(jī)制。在媒體社會(huì)監(jiān)督作用下,中央政府和地方政府的委托代理關(guān)系也變成中央政府、地方政府、媒體三者間的委托代理關(guān)系(如圖1所示)。在這種新的委托代理關(guān)系中,中央政府還是作為委托者,地方政府作為代理者,媒體作為激勵(lì)約束機(jī)制,不僅可以向中央政府傳播地方食品安全信息,減緩兩者的信息不對(duì)稱,也可以約束地方政府的行為,倒逼其自律,從而實(shí)現(xiàn)兩者的目標(biāo)效能都可達(dá)到最大化。
三、媒體在食品監(jiān)管委托代理關(guān)系中的作用及問題
(一)媒體在委托代理關(guān)系中的作用
1. 減少信息不對(duì)稱,完善對(duì)地方政府的績(jī)效評(píng)價(jià)
我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)制是“地方政府負(fù)總責(zé)”。即中央政府委托地方政府來監(jiān)管當(dāng)?shù)厥称钒踩?。但由于食品的信任品特性,地方政府即使付出很大的監(jiān)管成本也難以被察覺。相反即使地方政府沒有按照中央政府的要求進(jìn)行當(dāng)?shù)氐氖称繁O(jiān)管,由于信息不對(duì)稱,只要不發(fā)生嚴(yán)重的食品安全事件,中央政府也并無法得知當(dāng)?shù)貙?shí)際食品安全狀況。地方政府的監(jiān)管行為也難以被考核是造成地方政府監(jiān)管不力的重要原因。地方政府往往抱著“不求有功但求無過”的心態(tài)進(jìn)行監(jiān)管。但是在加入媒體曝光這一激勵(lì)政策后,媒體通過對(duì)問題食品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行報(bào)道,不僅可以通過獨(dú)立的信息披露機(jī)制向公眾曝光食品安全問題,而且便于中央政府獲知地方政府的監(jiān)管行為,更好地了解其監(jiān)管成效,并做出完善的績(jī)效考核。
2. 增加信息透明度,約束地方保護(hù)主義
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以價(jià)值規(guī)律為主導(dǎo),但也離不開政府的干預(yù),可政府干預(yù)同樣有缺陷。食品監(jiān)管中的地方保護(hù)主義就是監(jiān)管失靈的表現(xiàn)之一。政府肩負(fù)著保證社會(huì)公眾健康的重任,同時(shí)也要發(fā)展經(jīng)濟(jì),因此,政府責(zé)任常常在食品安全問題領(lǐng)域產(chǎn)生沖突,常常會(huì)面對(duì)是保障民眾健康還是堅(jiān)持GDP至上的選擇。此外由于財(cái)政收入、政績(jī)等因素的影響,導(dǎo)致食品安全監(jiān)管部門的內(nèi)在動(dòng)力不足,進(jìn)一步造成了地方保護(hù)主義的盛行。
媒體監(jiān)督參與到食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)中來,可倒逼政府部門的調(diào)整及自律,進(jìn)而有效地制約地方保護(hù)主義現(xiàn)象。若食品安全信息經(jīng)媒體快速、大范圍的傳播,作為委托方的中央政府會(huì)知曉地方政府的不作為,進(jìn)而影響到其績(jī)效評(píng)價(jià)。作為終端使用者的消費(fèi)者亦會(huì)形成鼎沸之勢(shì),影響地方政府的聲譽(yù)和企業(yè)的形象。地方政府為了防止媒體曝出食品安全信息,在一定程度上會(huì)使政府把保障健康還是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的天平向保障健康傾斜。
(二)媒體在委托代理關(guān)系中的問題
1. 主體地位不突出,增大曝光難度
在我國(guó),政府在食品安全監(jiān)管中占據(jù)重要地位,幾乎以“壟斷”的方式包攬了整個(gè)監(jiān)管過程。近年來,雖然提出構(gòu)建食品安全社會(huì)共治的局面,但是因社會(huì)監(jiān)督相關(guān)法律制度尚不健全,媒體等社會(huì)主體參與食品監(jiān)管時(shí)力量薄弱、途徑不暢、層次偏低。因?yàn)橹黧w地位不突出,面對(duì)媒體的輿論監(jiān)督,不僅企業(yè)會(huì)想盡辦法阻撓,增加媒體曝光難度,監(jiān)管者也因忌憚媒體曝光會(huì)影響上級(jí)部門對(duì)其工作業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià),甚至誘發(fā)深層瀆職問責(zé),也會(huì)利用自身的資源增加媒體曝光難度甚至阻礙媒體曝光,以降低食品安全被媒體曝光的概率。在這種情況下,媒體的輿論監(jiān)督作用不能得到有效發(fā)揮,對(duì)食品安全的監(jiān)管作用也會(huì)大打折扣。
2. 報(bào)道存在偏頗,造成公眾恐慌
媒體的信息傳播具有傳遞快、覆蓋范圍廣的特點(diǎn),因此其報(bào)道的事件更易引起人們的關(guān)注。故其輿論監(jiān)督作用可以有效的激勵(lì)政府的監(jiān)管,更好的保證地方的食品安全。但是基于以下原因,媒體報(bào)道的真實(shí)性尚需估量。其一,媒體專業(yè)性不足,無法判斷食品安全事件真實(shí)性、嚴(yán)重性。媒體信息渠道廣,可以靈敏的監(jiān)測(cè)到食品安全危機(jī)事件,但是由于專業(yè)性不足,往往會(huì)造成報(bào)道偏頗的局面;其二,為了吸引眼球,賺取利益,媒體會(huì)刻意夸大事件的嚴(yán)重程度。媒體作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)個(gè)體,也是有其利益訴求的,為了賺取利益,會(huì)存在刻意夸大危機(jī)事件的可能性,而不實(shí)的報(bào)道會(huì)造成公眾的恐慌甚至社會(huì)的不穩(wěn)定。
四、委托代理理論視角下加強(qiáng)媒體作用的建議
(一)規(guī)范媒體行為,配合政府引導(dǎo)
媒體往往具有更靈敏的信息嗅覺,先于政府部門偵查到食品安全事件。但是媒體信息在博取人們眼球、獲取人們關(guān)注的的同時(shí),通常會(huì)充斥著真假信息。在缺少官方信息的時(shí)候,媒體信息的出現(xiàn)可以填補(bǔ)民眾缺少信息時(shí)的焦慮,加上媒體傳播廣泛性、快速性的特性,真假信息得以快速的蔓延,造成公眾的恐慌。在這種真假信息傳播的過程中,絕大部分民眾并不能判斷媒體信息的真?zhèn)?,?jīng)常以訛傳訛,會(huì)造成社會(huì)的不安定。這種輿論危機(jī)的出現(xiàn)需要政府部門發(fā)布權(quán)威信息來解除,媒體信息傳播和政府官方信息傳播間存在著一種耦合機(jī)制,如圖2所示。真假信息的傳播,可促進(jìn)政府部門更快的回應(yīng)和解決問題,但是也需要政府部門需要去偽存真,加強(qiáng)對(duì)其甄別,在一定程度上亦增加了其監(jiān)管成本。endprint
因此,政府要加強(qiáng)對(duì)媒體的引導(dǎo),完善對(duì)其專業(yè)性和職業(yè)道德的規(guī)定,規(guī)范媒體行為,使其本著客觀、科學(xué)、準(zhǔn)確、真實(shí)的原則報(bào)道食品安全事件,以更好的發(fā)揮其“信息披露者”的作用。
(二)確定媒體主體作用,加強(qiáng)媒體監(jiān)督
在食品安全監(jiān)管中,單一的政府監(jiān)管模式是產(chǎn)生食品安全風(fēng)險(xiǎn)的體制障礙,從單一的政府監(jiān)管模式走向社會(huì)共治模式,是我國(guó)食品安全監(jiān)管模式改革的必然選擇。作為信息的傳播者的社會(huì)組織,媒體在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮著重要的輿論監(jiān)督的作用。通過曝光食品安全信息,不僅能提高消費(fèi)者的信息透明度,還能夠倒逼政府自律。但在我國(guó)食品監(jiān)管體制中,媒體在食品安全監(jiān)管中的主體地位并不突出,曝光往往會(huì)受到層層干擾,在一定程度上影響了媒體的作用發(fā)揮。
基于此,本文建議在構(gòu)建食品安全社會(huì)共治良好局面的大背景下,應(yīng)相應(yīng)提供配套的支持,在法律層面完善媒體的主體作用,規(guī)定其在食品安全報(bào)道中的作用,鼓勵(lì)其發(fā)揮監(jiān)督作用,為媒體監(jiān)督提供充足的法律保護(hù),以減少其曝光成本,使其可以充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。同時(shí)為了更好的約束地方政府行為,建議把媒體監(jiān)督列為一項(xiàng)對(duì)地方政府績(jī)效考核的指標(biāo),以便于中央政府和地方政府間建立良好的激勵(lì)相容機(jī)制。
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(作者單位:中國(guó)藥科大學(xué)國(guó)際醫(yī)藥商學(xué)院。陳永法為通訊作者)endprint