杭州市余杭區(qū)人民法院課題組

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，交通網(wǎng)絡(luò)的日臻完善和交通工具的日益普及，因交通事故引發(fā)的糾紛大幅增加。與此同時，信息科技迅猛發(fā)展，運用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)信息處理功能，提高糾紛化解便捷度，豐富糾紛處理渠道的理念，得到越來越多的認同。2015年，余杭法院在道路交通事故糾紛（以下簡稱道交糾紛）一體化調(diào)處機制的基礎(chǔ)上，探索建立“互聯(lián)網(wǎng)+交通事故糾紛處理”的新模式，并獲得了最高人民法院的批復，同意確定杭州中院和余杭法院作為道路交通事故損害賠償案件“網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理”綜合改革唯一試點法院。保險行業(yè)調(diào)解前置是這項改革的重要內(nèi)容，是余杭法院運用多元化糾紛解決機制實現(xiàn)司法、行政與保險等不同部門聯(lián)動協(xié)作，成功處理道交糾紛的大膽創(chuàng)新。本文以余杭法院道交糾紛“網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理”保險行業(yè)調(diào)解前置機制為樣本，探索分析保險行業(yè)調(diào)解前置機制實行的背景、條件，全面呈現(xiàn)其具體做法和成效，深入思考目前該機制運行中的實踐困惑，并在此基礎(chǔ)上嘗試提出完善保險行業(yè)調(diào)解前置機制的方略和對策。

一、價值分析——道交糾紛保險行業(yè)調(diào)解前置的制度空間

道交糾紛具備現(xiàn)代糾紛的典型特征，夾雜著保險合同、侵權(quán)等多種法律關(guān)系，并囊括了保險公司、受害人、侵權(quán)人等多層主體。相較其他糾紛而言，道交糾紛處理的以下特征為保險行業(yè)調(diào)解前置提供了廣闊的制度空間。

（一）案件數(shù)量多

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展迅速，私人車輛保有量迅速增加，道路交通事故發(fā)生率也隨之急劇增長。余杭區(qū)地處浙東北，交通發(fā)達，路多、路長、交通復雜，公安交警部門受理交通事故逐年遞增，進入訴訟的道交糾紛占民事糾紛的比例均在15%以上，成為余杭法院的第一大類民事糾紛（見表1）。

表1 余杭法院道路交通事故糾紛收案情況

（二）賠償項目多、適用標準復雜

道路交通事故往往涉及人身損害和財產(chǎn)損害，當事人的賠償項目繁雜，如涉及人身損害的基本項目主要有醫(yī)療費、營養(yǎng)費、住院伙食補助費、殘疾賠償金（含被扶養(yǎng)人生活費）、誤工費、護理費、精神損害撫慰金、鑒定費等；涉及財產(chǎn)損害的基本項目主要有車輛修理費、車輛施救費、停運損失、替代性交通工具費等。以上賠償項目往往都涉及不同種類的賠償標準，賠償標準是否統(tǒng)一對案件調(diào)解率、公眾信任度、司法權(quán)威性都有至關(guān)重要的影響。

（三）較多涉及保險行業(yè)

在道交糾紛中，普遍存在保險公司作為一方當事人的案件，或其在機動車交通事故責任糾紛中作為被告承擔賠償責任，或在保險人代位求償權(quán)糾紛中作為原告主張求償權(quán)（見表2），這都為保險行業(yè)調(diào)解創(chuàng)造了需求和可能性。保險行業(yè)調(diào)解本質(zhì)上屬于市場系統(tǒng)內(nèi)部的一種自我修復、自我矯正的機制，〔1〕高磊：《“大調(diào)解”格局中我國行業(yè)調(diào)解定位及發(fā)展路徑》，載《法制與經(jīng)濟》2013年第3期。其具備以下優(yōu)勢：一是專業(yè)性強，道交糾紛往往賠償項目雜、適用標準多，涉及保險理賠核算等復雜專業(yè)問題，運用行業(yè)豐富的知識性人才資源有利于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的內(nèi)部信息優(yōu)勢；二是權(quán)威性高，對作為其成員的保險公司有著較強的約束力；三是社會效果好，統(tǒng)一適用的行業(yè)標準避免了當事人的猜疑。

表2 余杭法院涉保險公司道交糾紛案件情況

（四）調(diào)解基礎(chǔ)好

2013年，余杭區(qū)建立起道交糾紛一體化處理機制，法院、公安交警、司法行政、保險公司、鑒定機構(gòu)實行集中統(tǒng)一辦公，人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解等實行五方聯(lián)調(diào)。該類糾紛有著良好的調(diào)解基礎(chǔ)，“訴前人民調(diào)解＋司法確認”及訴中調(diào)解在化解道交糾紛中發(fā)揮了重要作用，以調(diào)解化解糾紛的比例逐年上升的趨勢，當事人接受程度較高（見表3）。

表3 余杭法院道交糾紛案件處理情況

二、成功案例——道交糾紛保險行業(yè)調(diào)解前置的運行模式

保險行業(yè)調(diào)解前置是道交糾紛“網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理”綜合改革的重要一環(huán)，其內(nèi)涵豐富，從主體維度、程序維度、管理維度等多方面設(shè)立了運行規(guī)則。

（一）道交糾紛“網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理”綜合改革的介紹

道路交通事故“網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理”綜合改革是利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、設(shè)備暢通，將在物理空間存在的交通事故訴調(diào)中心內(nèi)化成虛擬的交通事故大數(shù)據(jù)后臺，使得各職能部門參與交通執(zhí)法與事故處理中形成的數(shù)據(jù)能夠“一次形成，綜合利用”。簡言之，是利用移動互聯(lián)網(wǎng)最新技術(shù)，搭建一個數(shù)據(jù)流通、案件管理、不同主體分界面一體化處理的網(wǎng)絡(luò)平臺（見圖1）。

圖1 道交糾紛“網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理”機制流程圖

從道路交通事故“網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化”綜合改革的定義及框架構(gòu)想來看，保險行業(yè)調(diào)解前置機制是這項改革的重要內(nèi)容，而且是依托于并有機融入到綜合改革中，脫離了綜合改革的保險行業(yè)調(diào)解前置機制將失去支撐與依靠，而缺失保險行業(yè)調(diào)解前置機制的道路交通事故“網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化”亦將成為紙上談兵。

（二）保險行業(yè)調(diào)解前置的運作機制

保險行業(yè)調(diào)解前置機制涉及運行主體、程序及管理等多維度多層面的內(nèi)容。保險行業(yè)調(diào)解的關(guān)鍵在于保險行業(yè)人民調(diào)解組織的設(shè)立和運作，包括了從調(diào)解組織的設(shè)立到調(diào)解流程的管理，考核獎勵等各方面的內(nèi)容。

1. 主體維度

（1）健全組織，強化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。設(shè)立專門的余杭區(qū)保險行業(yè)人民調(diào)解委員會，由余杭法院、余杭司法局、余杭保險行業(yè)自律協(xié)調(diào)小組協(xié)同管理，具體推進道交糾紛保險行業(yè)調(diào)解前置工作的組織、協(xié)調(diào)和規(guī)劃，并根據(jù)行業(yè)的具體特點、案量分布情況設(shè)立調(diào)解辦公室及分調(diào)解點，形成中心輻射各點的完整格局。在區(qū)法院道路交通事故審判庭設(shè)立調(diào)解辦公室，在條件成熟的保險公司設(shè)立調(diào)解點，負責對符合適用保險行業(yè)調(diào)解前置條件的道交糾紛進行調(diào)解前案件審查、前置調(diào)解、信息錄入、司法確認銜接、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、檔案管理等工作。目前已在條件較為成熟的、占市場份額70%以上的人民財險余杭支公司、太平洋財險余杭支公司、平安財險余杭支公司等六家保險公司設(shè)立分調(diào)解點，延伸觸角，形成了完整的工作網(wǎng)絡(luò)。

（2）強化力量，規(guī)范調(diào)解員選任。保險行業(yè)人民調(diào)解委員會除從保險行業(yè)聘任工作經(jīng)驗豐富的人員作為專業(yè)人民調(diào)解員外，還包括現(xiàn)有駐道路交通事故調(diào)處中心的人民調(diào)解員。同時制定了規(guī)則明確調(diào)解員的權(quán)利義務(wù)，設(shè)置調(diào)解員的準入門檻，嚴格調(diào)解員的聘任程序，并根據(jù)本轄區(qū)保險糾紛案件數(shù)量等具體情況，確定保險行業(yè)調(diào)解員的名額和人選。目前余杭區(qū)保險行業(yè)人民調(diào)解委員會第一批已選任18名調(diào)解員，其中含駐道路交通事故調(diào)處中心的人民調(diào)解員5名，保險行業(yè)協(xié)會會員企業(yè)選聘人民調(diào)解員13名。并通過專業(yè)知識和調(diào)解技能培訓等強化行業(yè)調(diào)解力量，提升行業(yè)調(diào)解的中立性形象，確保道交糾紛行業(yè)調(diào)解前置工作的順利進行。

2. 程序維度

（1）訴前引導，明確受案范圍。訴前調(diào)解明確了特定的受案范圍。在保險行業(yè)調(diào)解前置機制中，除下列情形外，在案件進入訴訟程序之前，必須由余杭區(qū)保險行業(yè)人民調(diào)解委員會先行調(diào)解：一是被告涉嫌刑事犯罪的；二是被告無明確聯(lián)系方式，下落不明的；三是涉案機動車未投保交強險或商業(yè)險的；四是發(fā)生重大傷亡的交通事故按規(guī)定啟動重大傷亡快處機制的。作為行業(yè)自律性組織，保險行業(yè)人民調(diào)解委員會勢必只在特定的范圍和條件下才能發(fā)揮糾紛解決功能，從而實現(xiàn)因案而異，最大限度發(fā)揮調(diào)解及訴訟資源的優(yōu)勢，實現(xiàn)糾紛的及時化解，保護當事人的合法訴權(quán)。

（2）節(jié)點管理，設(shè)置調(diào)解期限。保險行業(yè)調(diào)解前置機制中設(shè)立調(diào)解期限，對收結(jié)案件、錄入信息等作了明確規(guī)定。余杭區(qū)保險行業(yè)人民調(diào)解委員會在收到案件相關(guān)材料后，應在3日內(nèi)通知雙方當事人調(diào)解的時間、地點。調(diào)解期限一般不超過15個工作日，經(jīng)當事人申請，可酌情延長，但延長期限一般不得超過7天。經(jīng)余杭區(qū)保險行業(yè)人民調(diào)解委員會調(diào)解成功的，調(diào)解員在調(diào)解結(jié)束后3日內(nèi)登陸交通事故網(wǎng)上法庭案件管理平臺錄入相關(guān)信息；調(diào)解未成的，調(diào)解員在調(diào)解結(jié)束后3日內(nèi)以調(diào)解回執(zhí)的書面形式告知當事人，并將案卷退回調(diào)解辦公室。

（3）類案同判，統(tǒng)一調(diào)判尺度。統(tǒng)一裁判尺度，實現(xiàn)類案同判，成為了道交糾紛“網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理”的重要支撐和目標之一，也是保險行業(yè)調(diào)解前置適用的重要內(nèi)容。目前已對道路交通事故發(fā)生時，具有下列情形之一的農(nóng)村戶籍居民，其殘疾賠償金、死亡賠償金參照城鎮(zhèn)居民標準計算：一是受害人所在集體的土地已被國家征收或者其承包的集體土地被國家征收，致其無法以農(nóng)業(yè)為主要收入來源，但戶籍尚未變更為城鎮(zhèn)戶籍的；二是受害人已與用工單位簽署勞動合同且購買養(yǎng)老保險的；三是受害人系在城區(qū)購買商品房且已辦理房產(chǎn)證的所有權(quán)人或戶內(nèi)同住家庭成員的；四是受害人系個體工商戶或私營企業(yè)業(yè)主且從業(yè)時間滿一年的；五是其他結(jié)合受害人住所地、經(jīng)常居住地、主要收入來源地、主要生活消費地等因素綜合判定可以參照適用城鎮(zhèn)居民賠償標準的情形。

（4）鑒定前置，提升鑒定質(zhì)效。為克服單方啟動鑒定缺乏相應監(jiān)督、公信力較低、重復鑒定多、鑒定效率低等問題，規(guī)范保險行業(yè)調(diào)解前置過程中鑒定案件的管理工作，提高案件鑒定的質(zhì)量、效率，及時、合理地固定損失，余杭法院聯(lián)合區(qū)保險行業(yè)人民調(diào)解委員會制定了《道路交通事故糾紛保險行業(yè)調(diào)解前置鑒定管理辦法（試行）》，成立道交糾紛保險行業(yè)調(diào)解前置鑒定工作組及鑒定管理辦公室，由專人負責管理道交糾紛保險行業(yè)調(diào)解前置過程中的鑒定案件，組織受害人、侵權(quán)人、保險公司三方在前置調(diào)解過程中，共同選定鑒定機構(gòu)固定賠償標準，提高一次鑒定成功率，縮短事故處理時間。

（5）司法確認，保障效力銜接。道路交通事故“網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理”綜合改革將在線司法確認納入到體系中。當事人經(jīng)保險行業(yè)調(diào)解前置流程達成調(diào)解的可通過一體化案件管理平臺申請在線司法確認，由調(diào)解員上傳各方當事人簽字確認的文書，包括司法確認申請書、調(diào)解協(xié)議書、送達地址確認書，人民法院將通過一體化平臺在線對人民調(diào)解協(xié)議進行嚴格審查，符合法律規(guī)定的將實時出具司法裁定。自一體化案件管理系統(tǒng)運行以來，至2016年10月已有2150件案件通過平臺申請司法確認。由此，實現(xiàn)了前置調(diào)解與司法確認的無縫對接，以司法權(quán)力保障調(diào)解協(xié)議效力，有效解決了調(diào)解協(xié)議缺少權(quán)威性、確定性和強制性的問題，提升了調(diào)解的社會公信力。

（6）“一鍵理賠”，實現(xiàn)快速履行?！耙绘I理賠”是指通過實現(xiàn)交通事故網(wǎng)上法庭案件管理平臺與保險公司理賠的系統(tǒng)對接，由保險公司根據(jù)生效裁判文書和當事人在線申請，在線一鍵快速理賠。經(jīng)在線司法確認且涉及保險理賠的案件，一體化平臺自動觸發(fā)保險公司的理賠任務(wù)流，保險公司根據(jù)生效民事裁定書相關(guān)內(nèi)容完成賠付。未申請司法確認且涉及保險理賠的案件，由案款受領(lǐng)方點擊“一鍵理賠”按鈕，觸發(fā)保險公司的理賠任務(wù)流。保險公司應在3日內(nèi)完成理賠，并向案款受領(lǐng)方反饋賠付結(jié)果。案款受領(lǐng)方可在交通事故網(wǎng)上法庭案件管理平臺查詢跟蹤案款理賠進度。目前，已與人保財險、平安產(chǎn)險等保險公司的理賠系統(tǒng)完成了對接測試，現(xiàn)經(jīng)保險行業(yè)人民調(diào)解的糾紛有800余件進入“一鍵理賠”，總金額近2000萬元?！耙绘I理賠”真正實現(xiàn)了調(diào)解、訴訟和理賠等線上的閉環(huán)處理，大大縮減了案款賠付的時間。

3. 管理維度

（1）整理立卷，加強檔案管理。規(guī)范檔案的收集、整理、保管和利用，確保檔案的完整和安全，對于加強調(diào)解前置案件的管理至關(guān)重要。根據(jù)《余杭區(qū)保險行業(yè)人民調(diào)解委員會道路交通事故糾紛保險行業(yè)調(diào)解前置案件檔案暫行管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，案件調(diào)解結(jié)束后，調(diào)解員將該案的文書材料及電子材料，按照歸檔質(zhì)量要求整理立卷并移交檔案室檢查合格后歸檔。由檔案室負責集中管理全部道交糾紛保險行業(yè)調(diào)解前置案件的檔案。其中，一月編立一冊保險行業(yè)人民調(diào)解委員會調(diào)解成功的案件文書材料卷宗，收錄當事人身份信息、事故認定書、調(diào)解筆錄、調(diào)解協(xié)議賠付憑證、民事裁定書、送達回證等。電子臺賬客觀反映各調(diào)解點調(diào)解案件的數(shù)量、調(diào)解成功數(shù)量，以及特約調(diào)解員個人收案數(shù)量、調(diào)解成功數(shù)量等，且須嚴格按照相關(guān)規(guī)定的時間節(jié)點要求制作報送。

（2）以獎代補，確保調(diào)處經(jīng)費。保險行業(yè)調(diào)解前置機制設(shè)立了績效管理制度。具體包括調(diào)解點集體與調(diào)解員個人的案件調(diào)解成功率、案件實際執(zhí)行率、案件投訴率、錄入信息準確度、歸檔率等指標，建立日常工作考評檔案，掌握各調(diào)解點、調(diào)解員日常工作情況。同時，完善以政府保障為主的經(jīng)費保障機制，推動把保險行業(yè)人民調(diào)解工作經(jīng)費納入財政預算，建立完善“以案定補”“以獎代補”的經(jīng)費保障機制，落實人民調(diào)解員醫(yī)療生活救助、撫恤優(yōu)待和表彰獎勵政策，以良好的后勤保障解除人民調(diào)解員的后顧之憂，確保行業(yè)糾紛調(diào)解的質(zhì)量。

（三）保險行業(yè)調(diào)解前置的實施成效

保險行業(yè)調(diào)解前置機制實行以來，為當事人提供了全新、便捷、高效的化解糾紛途徑，成功消化了大量道交糾紛，在釋放司法資源的同時提高了司法公信力，為行業(yè)治理、社會治理創(chuàng)造了新的社會樣本。

1. 為當事人搭建“互聯(lián)網(wǎng)+糾紛處理”的新平臺。保險行業(yè)調(diào)解前置機制的運行為當事人在傳統(tǒng)的人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法訴訟以外，提供了具有便捷、高效、專業(yè)等優(yōu)勢的行業(yè)調(diào)解選擇。且保險行業(yè)調(diào)解前置依托于道交糾紛“網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理”綜合改革，采用了“互聯(lián)網(wǎng)+糾紛處理”的工作新模式，兼具數(shù)據(jù)流通、案件管理、不同主體分界面一體化處理功能的網(wǎng)絡(luò)平臺為當事人糾紛的異地處理、快速獲賠、“流通成本”的節(jié)約提供了堅強的技術(shù)支撐。因此，保險行業(yè)調(diào)解前置不僅沒有限制當事人的訴權(quán)，反而為交通事故當事人提供了更多可供選擇的、便捷的糾紛解決渠道，既滿足了群眾多元化的司法需求，也為行業(yè)調(diào)解的非訴訟糾紛解決方式提供了司法保障。

2. 為法院釋放司法資源，推動司法公信力建設(shè)。道交糾紛大量流入訴訟程序的原因之一是多方處理結(jié)果的不統(tǒng)一，當事人就賠償數(shù)額咨詢律師、公安交警、鎮(zhèn)街司法所、人民調(diào)解委員會時可能會得到不同的回答。信息不對稱、標準不透明既削弱了保險行業(yè)與人民法院的公信力，也影響了案件調(diào)解的成功率。保險行業(yè)調(diào)解前置作為交通事故“網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理”的重要內(nèi)容，通過模塊化的信息錄入，形成唯一的賠償數(shù)額，司法部門、調(diào)解組織在網(wǎng)絡(luò)協(xié)同服務(wù)中，一并解決信息不對稱和同案不同判兩大問題。貫穿案件預判、行業(yè)調(diào)解、法院裁判全流程統(tǒng)一的調(diào)判標準，透明的規(guī)則預期，起到了推動了人民法院和保險行業(yè)人民調(diào)解委員會實現(xiàn)業(yè)務(wù)溝通和調(diào)判標準的銜接，有效推進糾紛解決，夯實調(diào)解前置的效果。自保險行業(yè)調(diào)解前置機制運行以來，法院審理的民事案件數(shù)量明顯下降，而司法確認案件數(shù)量大幅提升（見圖2、圖3）。這些數(shù)據(jù)說明保險行業(yè)調(diào)解前置成功消化了大量的道交糾紛，已發(fā)展為道交糾紛多元化解的第一道防線，減輕了法官的工作壓力，并釋放了更多寶貴的司法資源。

圖2 2015年、2016年同期民事審理案件數(shù)對比圖

圖3 2015年、2016年同期司法確認案件數(shù)對比圖

3. 為行業(yè)自律、行業(yè)治理提供堅強的支撐。保險行業(yè)調(diào)解前置依托于道交糾紛“網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理”案件平臺。平臺的推出發(fā)展不僅方便了當事人訴訟，更重要的是公開了裁判標準、糾紛處理流程，全過程完全公開、透明，當事人無論選擇行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、人民調(diào)解、司法調(diào)解還是法院裁判，所依據(jù)的標準都是一致的，現(xiàn)有信息不對稱和當事人過高的賠償預期等問題都將因為該在線平臺的不斷應用和推廣而逐漸消彌。在司法效力的有效銜接下，道交糾紛處理防線逐步前移，整合保險行業(yè)力量，助力保險行業(yè)有效發(fā)揮社會治理作用。

4. 為社會治理開辟全新渠道?！盎ヂ?lián)網(wǎng)＋”的新模式改變了傳統(tǒng)的社會治理模式，打破依靠增加人力開展工作的傳統(tǒng)思維，符合社會治理的現(xiàn)代化要求，對通過運用技術(shù)手段增強社會治理的有效性具有重大的意義。道交糾紛“網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理”機制即是“互聯(lián)網(wǎng)＋糾紛處理”的大膽創(chuàng)新，通過建設(shè)應用程序，組建后臺交通事故信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)道交糾紛的網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上查詢、網(wǎng)上調(diào)解，交通事故信息的網(wǎng)上儲存和網(wǎng)上利用，推動多部門網(wǎng)絡(luò)設(shè)施共建，使得信息資源互通共享。這一方面高效化解道交糾紛，另一方面切實打破信息壁壘、數(shù)據(jù)鴻溝，并從海量數(shù)據(jù)中找到引發(fā)交通事故的原因、特點、規(guī)律，有效降低交通事故發(fā)生的概率，增強社會治理的前瞻性。

三、原因追問——道交糾紛保險行業(yè)調(diào)解前置的實踐困境

保險行業(yè)調(diào)解前置運行以來取得了重大成效和突破，同時也面臨著不少瓶頸與困難，如數(shù)據(jù)壁壘尚未完全打破，賠償標準有待進一步統(tǒng)一，保險行業(yè)調(diào)解組織仍應加大建設(shè)力度等。

（一）不同部門間的數(shù)據(jù)壁壘尚未完全打破

在實現(xiàn)線下物理上的一體化到線上數(shù)據(jù)一體化的升級跨越過程中，圍繞道交糾紛網(wǎng)上一體化案件管理平臺，目前僅打通了法院、保險兩個網(wǎng)上模塊，實現(xiàn)了保險行業(yè)調(diào)解前置到司法確認、民事審判的數(shù)據(jù)對接、共享與管理。但與公安交警、司法鑒定兩大模塊尚未實現(xiàn)有效對接。由此產(chǎn)生的主要弊端有：第一，前期公安數(shù)據(jù)如當事人有效的身份信息、車輛信息、事故責任認定、事故現(xiàn)場照片等不能盡早跟進與共享，加大了后期保險行業(yè)前置調(diào)解中信息審核的難度；第二，目前在保險行業(yè)調(diào)解前置過程中雖已實現(xiàn)鑒定前置，但因未通過網(wǎng)上一體化平臺實現(xiàn)與司法部門的對接，無法在一體化平臺上直接無障礙且即時地完成鑒定機構(gòu)的選定、案件的文審等功能，流通過程的冗長甚至可能在一定程度上給“鑒定黃?！碧峁┥婵臻g，影響鑒定的效率與質(zhì)量。交通事故領(lǐng)域的行政資源未能實現(xiàn)全面共享，究其原因，主要是不同部門間思想認識的差別、信息可靠性的信任不足以及技術(shù)上的開發(fā)延后等因素。不同職能部門對于道交糾紛“網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理”綜合改革機制的認知和接受程度是不同的，需要通過進一步的溝通來克服信息信任度不足的問題并爭取上級部門的認可與支持。此外，信息數(shù)據(jù)的對接離不開技術(shù)上的支持，需要在不斷的實踐中加以改進。

（二）外網(wǎng)系統(tǒng)與內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng)未能實現(xiàn)系統(tǒng)對接

道交糾紛“網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理”機制是建立在外網(wǎng)處理上的，即在外網(wǎng)上完成案件調(diào)解、司法確認、開庭審理、案款管理等功能。而根據(jù)有關(guān)規(guī)定，司法確認、開庭審理等必須在法院的內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng)進行登記處理，而法院內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng)即浙江法院信息管理系統(tǒng)并不對外網(wǎng)開放連接。由于數(shù)據(jù)安全、技術(shù)升級等多種原因的考慮，目前交通事故網(wǎng)上法庭案件管理平臺與浙江法院信息管理系統(tǒng)兩大系統(tǒng)并沒有達成對接。經(jīng)保險行業(yè)前置調(diào)解成功申請司法確認的案件，法院承辦人需要在內(nèi)網(wǎng)信息管理系統(tǒng)與外網(wǎng)案件管理平臺按照不同的要求完成不同的操作。而自交通事故網(wǎng)上法庭案件管理平臺運行以來，在線處理的司法確認、開庭審理案件大量增加，如能實現(xiàn)內(nèi)外網(wǎng)兩大系統(tǒng)的對接，將在很大程度上減輕法官的工作量，大幅節(jié)約司法資源。

（三）賠償標準未能達成全面統(tǒng)一

道交糾紛“網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理”綜合改革機制中的標準統(tǒng)一內(nèi)涵豐富。在標準的內(nèi)容上，不僅指殘疾（死亡）賠償金農(nóng)村、城鎮(zhèn)的認定條件統(tǒng)一，還涉及到“三期”（誤工、護理、營養(yǎng)）賠償時間、賠償標準以及精神損害撫慰金、后續(xù)治療費、殘疾輔助器具費用等一系列標準的統(tǒng)一。在標準的適用上，既包括各部門如各個調(diào)解點、調(diào)解員適用的橫向統(tǒng)一，也包括保險行業(yè)調(diào)解前置適用的標準與法院調(diào)解、裁判適用標準的縱向統(tǒng)一。目前，根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展情況對道交糾紛損害賠償標準的統(tǒng)一做出了不少探索與創(chuàng)新。但是，受當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、法律理念及理解等現(xiàn)實因素的制約，實現(xiàn)道路交通事故損害賠償標準的統(tǒng)一仍然任重而道遠。

（四）保險行業(yè)調(diào)解組織的作用發(fā)揮尚有提升空間

自2015年11月保險行業(yè)調(diào)解前置機制運行以來處理了一大批道交糾紛，截至2016年10月已成功調(diào)解2584件案件，其中申請司法確認的有2150件，成效非常顯著。但仍存在不少問題：一是各調(diào)解點案件不均衡，差距懸殊。第一調(diào)解點的案件數(shù)量遙遙領(lǐng)先，而部分調(diào)解點案件數(shù)量則未超過100件（見圖4）。二是調(diào)解員的專業(yè)性與積極性有待進一步提升。如何科學地實現(xiàn)以獎代補，優(yōu)化調(diào)解員的收入待遇也是增強調(diào)解員積極性的重要課題。三是需要重視調(diào)解中立性。因大部分調(diào)解員來源于保險行業(yè)內(nèi)部，長期以來的作為保險公司理賠人員的工作習慣在行業(yè)調(diào)解中較難轉(zhuǎn)變，甚至可能出現(xiàn)既是調(diào)解員又是公司委托代理人的極端情況。四是調(diào)解程序有待規(guī)范。經(jīng)過長期實踐，發(fā)現(xiàn)仍存在一些需要改進的地方，如調(diào)解案件信息錄入準確度、調(diào)解程序規(guī)范度、案件歸檔率等。

圖4 各調(diào)解點案件數(shù)量圖

保險行業(yè)調(diào)解前置中出現(xiàn)以上問題的原因是復雜多樣的。首先，各個調(diào)解點的案件來源數(shù)量、調(diào)解權(quán)限不同。如第一調(diào)解點處理的人保公司保險業(yè)市場占有率高，糾紛總量也隨之增加；而部分保險公司總的案件來源較少，進入調(diào)解程序的案件也受到影響。其次，專職調(diào)解員比例低。據(jù)統(tǒng)計，在18名調(diào)解員中，專職處理保險行業(yè)調(diào)解前置案件的調(diào)解員僅為個位數(shù)，大部分調(diào)解員都或多或少承擔著其他的工作職責，這在一定程度上影響了調(diào)解工作的開展。最后，保險行業(yè)調(diào)解前置規(guī)則不夠成熟。保險行業(yè)調(diào)解前置工作是綜合改革試點中的創(chuàng)新和亮點，依然處在“摸著石頭過河”的探索階段，這意味著規(guī)范其工作流程的制度仍有不夠完善之處。

四、發(fā)展展望——道交糾紛保險行業(yè)調(diào)解前置的完善建議

為進一步發(fā)揮道交糾紛保險行業(yè)調(diào)解前置機制在糾紛化解中的作用，需實現(xiàn)全流程數(shù)據(jù)共享，完成系列標準統(tǒng)一化，充分發(fā)揮保險行業(yè)調(diào)解組織的作用，實現(xiàn)改革成果的可復制可推廣。

（一）打通數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)全程數(shù)據(jù)共享

目前法院審理、保險理賠已成功并入系統(tǒng)，余下的司法行政、鑒定社保兩大模塊應納入開發(fā)計劃中，為保險行業(yè)調(diào)解前置工作實現(xiàn)前端、后端全閉環(huán)處理。

1. 加強溝通合作，爭取認可支持。加強與公安機關(guān)、司法機關(guān)之間的溝通合作，建立多種形式的聯(lián)系機制，開展溝通交流，宣傳平臺成果，擴大一體化平臺的社會認知與部門認可度，縮小不同部門間思想認識的差別。同時，積極向上級部門匯報溝通，爭取在更高層面上獲得自上而下的支持。

2. 建立鑒定機構(gòu)名冊，理順鑒定程序。應繼續(xù)規(guī)范操作、理順程序，從而為司法鑒定并入網(wǎng)上一體化處理平臺奠定堅實的基礎(chǔ)。具體主要做好編制鑒定名冊，組織受害人、侵權(quán)人、保險公司三方在保險行業(yè)前置調(diào)解過程中，共同參與確定鑒定機構(gòu)，由調(diào)處中心對外委托鑒定；規(guī)范鑒定程序，提升對外委托鑒定工作的透明度，固定賠償標準，提高一次鑒定成功率，縮短事故處理時間。

3. 做好技術(shù)開發(fā)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)聯(lián)通。由網(wǎng)上一體化平臺提供可靠安全的數(shù)據(jù)支撐，打消其他部門的后顧之憂，從技術(shù)上保障信息的對接。例如，可嘗試在一體化平臺中導出符合條件的鑒定機構(gòu)，并由計算機隨機確定鑒定機構(gòu)，并由選定的鑒定機構(gòu)直接在平臺上完成案件信息的對接等工作，實現(xiàn)鑒定過程全透明。

（二）科學有序推進系列標準統(tǒng)一

交通事故損害賠償標準的統(tǒng)一是大勢所趨，但仍應綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、法律理念普及等多種因素，應時合勢，因地制宜，根據(jù)綜合改革試點的情況穩(wěn)步推進。

1. 逐步擴充損害賠償標準內(nèi)容。根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平及以往道路交通事故糾紛處理的實際情況，全面統(tǒng)計，科學分析，逐步實現(xiàn)傷殘（死亡）農(nóng)村、城鎮(zhèn)標準認定條件，“三期（誤工、護理、營養(yǎng)）”賠償時間、賠償標準，精神損害撫慰金，后續(xù)治療費，殘疾輔助器具費用等一系列標準的統(tǒng)一。

2. 標準適用公開化、統(tǒng)一化。一方面，除擴充統(tǒng)一標準的內(nèi)容以外，在標準的適用上也應逐步統(tǒng)一。只要是參與到保險行業(yè)調(diào)解前置機制中的調(diào)解點、調(diào)解員均應適用相同的標準，而且這個標準要與法院訴訟調(diào)解、審理標準相一致。另一方面，利用網(wǎng)上一體化平臺“理賠計算器”和制作發(fā)放當事人手冊等方式，向公眾公開損害賠償標準，避免信息不對稱。

3. 遵循意思自治原則。損害賠償標準的統(tǒng)一不能違背意思自治原則，要尊重當事人在平等基礎(chǔ)上達成的合意，否則就與民事調(diào)解的初衷背道而馳。在適用標準基本統(tǒng)一的前提下，要給予保險公司、受害人、侵權(quán)人等一定合理的浮動空間。在沒有顯失公平和違背當事人真實意愿的前提下，對損害賠償標準的靈活適用是能夠促進糾紛解決的。

（三）充分發(fā)揮調(diào)解組織作用

堅實保險行業(yè)調(diào)解中立性的基礎(chǔ)，優(yōu)化調(diào)解員配置結(jié)構(gòu)，規(guī)范前置調(diào)解流程，加強調(diào)解員的考核和獎勵，將調(diào)解組織在保險行業(yè)前置調(diào)解中的作用發(fā)揮最大化。

1. 優(yōu)化調(diào)解員結(jié)構(gòu)，加強調(diào)解中立性。保險行業(yè)人民調(diào)解員由司法局駐庭調(diào)解員及保險行業(yè)選任調(diào)解員構(gòu)成，兩種類型的調(diào)解員各有優(yōu)勢和不足。以往司法局駐庭調(diào)解員僅負責保險行業(yè)人民調(diào)解委員會總部的調(diào)解工作，即不設(shè)調(diào)解點而又屬于保險行業(yè)調(diào)解前置架構(gòu)內(nèi)的案件；保險行業(yè)選任調(diào)解員負責所在調(diào)解點的調(diào)解工作。要嘗試將司法局駐庭調(diào)解員分派到各調(diào)解點，每名司法局駐庭調(diào)解員負責協(xié)助聯(lián)系1—2個調(diào)解點的調(diào)解工作，混合打通調(diào)解員的構(gòu)成，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

2. 規(guī)范前置調(diào)解流程管理。一是制定完整的制度規(guī)范。不斷總結(jié)分析保險行業(yè)前置調(diào)解的問題與成效，充實行業(yè)調(diào)解前置的規(guī)則體系，實現(xiàn)從立案引導、調(diào)解、“一鍵理賠”、檔案管理、鑒定等全流程有章可循。二是加強流程管理。發(fā)揮調(diào)解辦公室的作用，落實專人負責責任制度，加強行業(yè)調(diào)解的節(jié)點管理、規(guī)范調(diào)解過程，保障當事人權(quán)益。

3. 完善考核機制，提升調(diào)解業(yè)務(wù)能力。保險行業(yè)調(diào)解前置已初步建立起績效考核機制，但尚不足以適應保險行業(yè)調(diào)解前置機制發(fā)展的需求。應分別建立調(diào)解點與調(diào)解員的日?？荚u、年終考評機制，特別是爭取以“以獎代補”機制平衡不同類型調(diào)解員的收入情況，提升調(diào)解的積極性。而且還應通過定期聯(lián)席會議、疑難案件個案指導、問題探討交流等多種方式，提升調(diào)解員的專業(yè)素質(zhì)、調(diào)解能力以及對調(diào)解前置規(guī)則的執(zhí)行力。

（四）固化成果，實現(xiàn)改革成果的可復制

保險行業(yè)前置調(diào)解的各項優(yōu)秀成果應加以固化，實現(xiàn)改革方案具體化，提升改革的影響力，推動該項機制在全國的推廣。

1. 固化改革成果。依托道交糾紛“網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理”綜合改革的保險行業(yè)調(diào)解前置機制是余杭法院在上級機關(guān)大力支持下通過利用互聯(lián)網(wǎng)最新技術(shù)的大膽創(chuàng)新，而且這項機制是可全面適用、可復制的，對在全省、全國范圍內(nèi)處理道路交通事故損害賠償案件有重要的借鑒意義。要通過總結(jié)改革試點中實行的機制模式、取得的成效、遇到的困難，固化綜合改革的成果。

2. 提升宣傳效果。保險行業(yè)調(diào)解前置改革成果的影響力離不開宣傳的作用。要通過官方匯報、媒體宣傳、發(fā)放宣傳冊、網(wǎng)絡(luò)直播等多種途徑，讓更多群體了解到改革的具體內(nèi)容和成效，提升社會認知度和接受度，為全面推進綜合改革項目提供有力支持。

結(jié)語

保險行業(yè)調(diào)解前置機制依托于道路交通事故糾紛“網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理”綜合改革，其最終目的是為社會公眾提供便捷、高效的多元化糾紛化解途徑及公正透明的服務(wù)。目前綜合改革已取得了很大的成效，當然，綜合改革不可能一蹴而就，保險行業(yè)調(diào)解前置機制運行也不可能一勞永逸。這項工作應繼續(xù)在黨委和上級法院的堅強領(lǐng)導下，實現(xiàn)司法、行政、保險行業(yè)分工負責、配合聯(lián)動，并借力互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和思維所形成的超強合力，不斷迭代更新，完善行業(yè)調(diào)解前置機制的內(nèi)容，并不斷固化改革的成果，為全面推進保險行業(yè)調(diào)解前置機制奠定堅實的基礎(chǔ)。

專家點評

重構(gòu)道路交通事故解紛機制的嘗試

范 愉

專家簡介范愉，中國人民大學教授、博士研究生導師，中國人民大學法學院多元化糾紛解決機制研究中心主任，兼任中國法學會比較法研究會副會長。

本調(diào)研涉及保險行業(yè)調(diào)解和交通事故糾紛處理兩方面問題，二者既有聯(lián)系又有區(qū)別。保險行業(yè)協(xié)會作為行業(yè)自律性組織，承擔著制定行業(yè)規(guī)則和標準，維護行業(yè)自治、自律及合法權(quán)益，協(xié)調(diào)解決相關(guān)糾紛的社會責任。保險業(yè)涉及的糾紛涉較廣，大致可分為兩大類。第一類主要是保險企業(yè)與保險產(chǎn)品消費者之間的糾紛，特點是當事人雙方地位不平等。當代世界各國多從金融消費者保護的角度建構(gòu)解紛機制，將行業(yè)組織作為解紛主體，敦促其履行積極處理消費者投訴和相關(guān)糾紛的責任。另一類與強制保險、責任險、社會保險相關(guān)，如交通事故和醫(yī)療糾紛（醫(yī)療責任險），屬于專門性領(lǐng)域，通常需要國家制定統(tǒng)一的法律規(guī)則、制度和程序。在這類糾紛中，保險公司一般作為第三方或當事人的代理人參與協(xié)商，而保險行業(yè)組織雖并非解紛責任主體，但可以多種方式參與，包括主持調(diào)解。

余杭保險行業(yè)調(diào)解參與交通事故一體化處理的經(jīng)驗，其亮點在于：首先，將調(diào)解作為前置程序，對交通事故糾紛統(tǒng)一先行調(diào)解，以盡可能減少訴訟；其次，針對大多數(shù)交通事故糾紛與保險相關(guān)的特點，由保險行業(yè)組織主持調(diào)解，有利于平衡各方當事人及保險公司的利益，發(fā)揮專業(yè)性優(yōu)勢；再次，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)優(yōu)勢，實現(xiàn)“網(wǎng)上數(shù)據(jù)一體化處理”，提高交通事故糾紛處理的效益與規(guī)范性。最后，在人民法院主導下實現(xiàn)調(diào)解與訴訟程序的順暢銜接。這一模式是基層法院與地方政府、行業(yè)組織共同協(xié)作的產(chǎn)物，符合交通事故處理的規(guī)律和社會需求，有利于當事人、造福于地方社會，可以為今后相關(guān)領(lǐng)域的頂層設(shè)計、法律完善和制度建構(gòu)提供有益的經(jīng)驗。

交通事故糾紛是隨著現(xiàn)代化進程和機動車的高速發(fā)展快速增長的新型糾紛，根據(jù)其規(guī)律和特點，世界各國大多建立了實體與程序結(jié)合的專門處理機制，其要點是：第一，制定明確的法律法規(guī)，將責任認定、歸責原則、賠償范圍及標準、救濟途徑及計算方法等盡可能法定化、細則化，達到高度精確，以增加處理的確定性和統(tǒng)一性，減少裁量，提高協(xié)商可能性。第二，通過保險轉(zhuǎn)移機動車風險，使機動車保險（交強險及商業(yè)險）成為分擔交通事故風險和解決相關(guān)糾紛的重要機制。第三，從過錯責任向無過錯責任轉(zhuǎn)化，以風險轉(zhuǎn)移替代侵權(quán)責任追究。建立救助基金，使得交通事故受害者可以及時得到基本的救助。第四，實行交通事故責任認定、執(zhí)法與處罰、民事救濟、保險理賠以及從行政到司法相互銜接的專門化處理程序，最大限度地減輕當事人的舉證負擔和解紛成本。

在交通事故糾紛處理中，根據(jù)法律規(guī)定和行政機關(guān)做出的責任認定，雙方當事人及其保險公司可自行協(xié)商處理，也可以通過專門性程序（包括民間、〔2〕例如日本建立的交通事故紛爭處理中心（財團法人），作為中立第三方民間機構(gòu)每年處理了絕大多數(shù)的交通事故糾紛，僅有很少的案件進入法院。行政或準行政性機構(gòu)主持的協(xié)商、調(diào)解、仲裁）處理或訴諸法庭。由于各種方式均根據(jù)相同的依據(jù)和規(guī)則處理，因此除少數(shù)必須司法裁量的案件外，交通事故糾紛應以非訴訟程序處理為常規(guī)。

在《民法通則》頒布實施以前，我國主要以行政程序處理交通事故,將行政調(diào)解作為法定前置程序。這種模式符合專業(yè)化處理的特點和規(guī)律，效益和權(quán)威性較高。然而，2004年《道路交通安全法》取消了法定前置調(diào)解和行政主導模式，將訴訟設(shè)定為處理交通事故的主要程序。該法實施當年，交通事故案件迅即大幅度增長，一些地方甚至占到基層法院受案量的三分之一。本應積極參與協(xié)商處理的保險行業(yè)，一度態(tài)度消極、互相推諉，并拒絕承認調(diào)解書為理賠依據(jù)，推動案件持續(xù)向法院集中。近年來，在中央有關(guān)精神、社會治理創(chuàng)新以及司法機關(guān)的推動下，保險業(yè)逐步轉(zhuǎn)變了立場，轉(zhuǎn)而支持并參與協(xié)商調(diào)解。2016年最高人民法院、中國保險監(jiān)督管理委員會《關(guān)于全面推進保險糾紛訴訟與調(diào)解對接機制建設(shè)的意見》就是其最新政策的體現(xiàn)，而余杭模式則是地方基層實踐的成功經(jīng)驗。其啟示包括：

1.交通事故糾紛處理調(diào)解前置的可行性。交通事故糾紛處理具有依法依規(guī)和標準化特點，只要調(diào)解員具有良好的專業(yè)知識與解紛能力，調(diào)解結(jié)果通常與裁判結(jié)果相差無幾，既可避免訴訟的諸多弊端、便利當事人，亦不影響其訴權(quán)，故調(diào)解前置有百利而無一害。不過，由于缺少法律依據(jù)，目前調(diào)解仍需當事人同意，并非嚴格意義上的法定前置程序。

2.保險行業(yè)作為前置調(diào)解機構(gòu)的合理性。實際上，解決當前困境的最為合理的方式是恢復行政主導的調(diào)解前置模式（亦可委托調(diào)解和購買服務(wù)），形成管理、責任認定和救濟一體化處理專門程序和專屬管轄，并以司法為最終救濟渠道。由于實行難度大，近年來廈門、山東等地通過地方性法規(guī)建構(gòu)交通事故糾紛處理平臺，整合行政（交警）與社會資源進行聯(lián)動調(diào)解，與這一目標相近且產(chǎn)生了較好成效。余杭模式同樣并非將保險行業(yè)調(diào)解作為專屬管轄程序，仍屬于一體化聯(lián)動處理機制的一個環(huán)節(jié)。其積極意義在于，有利于促進保險企業(yè)積極參與協(xié)商，加強自律和內(nèi)部協(xié)調(diào)，避免推諉拖延、減少當事人訟累和舉證負擔，提高處理的專業(yè)、規(guī)范性和效率，充分發(fā)揮保險對侵權(quán)責任追究的替代作用，調(diào)解成功可直接理賠到位，可減少執(zhí)行風險和成本。這種方式在醫(yī)療責任險等領(lǐng)域也可參考實行。〔3〕保險公司或行業(yè)的參與還可以防止當事人雙方協(xié)商中的違法和解風險。

3.互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的作用。余杭經(jīng)驗揭示出數(shù)字和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段在交通事故這種相對標準化的糾紛處理程序中的重要作用。不僅成為調(diào)解的技術(shù)支持，而且可能突破主體、管轄和信息等方面的壁壘，實現(xiàn)多種渠道的統(tǒng)一處理，帶來重大的制度創(chuàng)新和突破。

余杭模式與其他地方的創(chuàng)新實踐說明，我國交通事故解紛機制的改革或重構(gòu)已成大勢所趨。這些創(chuàng)新有利于破解交通事故糾紛處理的困境，具有積極意義；但在現(xiàn)行制度框架下，也不可避免地面臨一些難以克服的困難和問題。今后，一方面應客觀地對其效果和利弊進行評估，另一方面仍需加強對一些具體問題的深入研討。例如，如何真正實現(xiàn)調(diào)解前置？調(diào)解書作為保險理賠依據(jù)是否必須進行司法確認？如何建立統(tǒng)一規(guī)范的交通事故糾紛處理程序？能否進一步將各類規(guī)則、標準精細化，減少裁量和不確定因素？解決這些問題，根本上只能依靠國家從全局角度進行頂層設(shè)計和法律完善，而地方經(jīng)驗必將成為法律制度建構(gòu)的寶貴參考。