滕 飛，張樹安

(1.大連民族大學(xué)，遼寧 大連 116600；2.大連理工大學(xué)，遼寧 大連 116600)

政府主導(dǎo)下民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題及對(duì)策
——以阜蒙縣為例

滕 飛1，2，張樹安1

(1.大連民族大學(xué)，遼寧 大連 116600；2.大連理工大學(xué)，遼寧 大連 116600)

以阜蒙縣為例，對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行了調(diào)研，闡述了阜蒙縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，分析了土地流轉(zhuǎn)過程中存在流轉(zhuǎn)合同周期短、組織形式多處于初級(jí)、合作社資金周轉(zhuǎn)壓力大等問題，并結(jié)合民族地區(qū)的特殊性提出了相應(yīng)的發(fā)展對(duì)策。

民族地區(qū)；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；政府主導(dǎo)

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅受到人口流動(dòng)影響，農(nóng)村土地利用的效率問題也長期制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如何讓土地集中連片，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，是亟待解決的問題?！?016年政府工作報(bào)告》中提到：“要完善對(duì)家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體的扶持政策，鼓勵(lì)農(nóng)戶依法自愿有償流轉(zhuǎn)承包地”。習(xí)總書記也多次指出：“要深入推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”。以往因?yàn)閲艺叩纫蛩氐闹萍s，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)案例少、規(guī)模小、效果無從估量。自2014年起，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題得到政府的高度重視，各地方政府也積極出臺(tái)政策，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，并積極探索政府主導(dǎo)下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的成熟模式和成功經(jīng)驗(yàn)。而在城鎮(zhèn)化改革和產(chǎn)業(yè)融合的大趨勢下，政府主導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式的研究仍需深入?，F(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)于民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的特殊性研究較少。民族地區(qū)的現(xiàn)實(shí)決定了在土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新方面要有所突破,要在少數(shù)民族群眾能夠理解、能夠接受且能保證其利益的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式。民族地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)工作能否做好,以及土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的土地權(quán)益能否得到保障是破解“三農(nóng)問題”的起點(diǎn),是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ),是鞏固民族團(tuán)結(jié)的必由之路。

阜新蒙古族自治縣(以下簡稱“阜蒙縣”)在貫徹落實(shí)國家和遼寧省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策方面取得了豐碩成果。近年來，阜新蒙古族自治縣堅(jiān)持以科學(xué)規(guī)劃為引領(lǐng)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，以民族團(tuán)結(jié)為基礎(chǔ)，探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的可行模式和成熟經(jīng)驗(yàn)，被評(píng)為“省級(jí)土地流轉(zhuǎn)示范縣”。阜蒙縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作在取得較好成效的同時(shí)，也暴露了一些問題。在這種情況下,深入調(diào)研阜蒙縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，摸清具體情況，有助于形成政府主導(dǎo)、市場引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、依法有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)機(jī)制，為推進(jìn)農(nóng)村土地承包管理市場化、制度化、規(guī)范化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定提供實(shí)踐基礎(chǔ)。

1 阜蒙縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

阜蒙縣俗稱“蒙古貞”，地處遼寧省西北部邊緣地帶，隸屬遼寧省阜新市。截至2014年，阜蒙縣(圖1)轄1個(gè)街道，包括東梁鎮(zhèn)、佛寺鎮(zhèn)、伊瑪圖鎮(zhèn)等19個(gè)鎮(zhèn)，蜘蛛山鄉(xiāng)、臥鳳溝鄉(xiāng)等15個(gè)鄉(xiāng)，有蒙古族、漢族、滿族、回族、錫伯族、朝鮮族等21個(gè)民族。阜蒙縣土地資源較多，全縣耕地面積23.73萬hm2，人均占有0.37 hm2，高于全省、全市平均水平。

2015年，阜蒙縣新增土地流轉(zhuǎn)2.53萬hm2，全縣累計(jì)流轉(zhuǎn)土地面積6.89萬hm2；開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作；全年完成實(shí)測面積3.24萬hm2，矢量化面積3.24萬hm2，完成率均達(dá)到97.1%；向市農(nóng)委推薦11家省級(jí)示范家庭農(nóng)場，經(jīng)省專家評(píng)審，有8家被確定為示范家庭農(nóng)場；被評(píng)為“省級(jí)土地流轉(zhuǎn)示范縣”。

1.1 阜蒙縣農(nóng)村土地可借鑒流轉(zhuǎn)模式

近年來，阜蒙縣充分發(fā)揮典型引路作用，通過開展代耕勞務(wù)、集體帶動(dòng)、合作經(jīng)營、家庭農(nóng)場等模式，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)途徑。具體模式如下。

1.1.1 鼓勵(lì)代耕勞務(wù)，形成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的初級(jí)模式 代耕作業(yè)是土地流轉(zhuǎn)模式的重要?jiǎng)?chuàng)新。這種方式以勞務(wù)形式獲得實(shí)際上的部分土地經(jīng)營自由權(quán)，既容易獲得農(nóng)戶支持，也能得到政府的扶持。阜蒙縣森茂農(nóng)機(jī)合作社由桃李村11戶農(nóng)機(jī)戶于2009年創(chuàng)辦，開展代耕服務(wù)，向農(nóng)戶提供機(jī)械化服務(wù)，農(nóng)戶繳納相應(yīng)服務(wù)費(fèi)。每年代耕服務(wù)作業(yè)面積2000 hm2以上，服務(wù)500多農(nóng)戶，覆蓋全鎮(zhèn)18個(gè)村，并輻射周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)。到2013年底，累計(jì)實(shí)現(xiàn)代耕收入80萬元。僅2012年，流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地2580 hm2，簽訂土地流轉(zhuǎn)合同580份。此外，充分利用惠農(nóng)政策，享受種糧大戶補(bǔ)貼貸款50萬元，銀行貸款350萬元，國家農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼200多萬元。2013年1月，森茂農(nóng)機(jī)合作社被國家農(nóng)業(yè)部授予“中國農(nóng)機(jī)合作示范社”。這種模式在阜蒙縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)多被采用。

1.1.2 村委會(huì)牽頭，以集體帶動(dòng)流轉(zhuǎn) 村委會(huì)在我國農(nóng)村土地管理陣地中處于最基層、最前沿的“地位”。集體帶動(dòng)個(gè)人，是土地流轉(zhuǎn)過程中較為成熟的模式之一。這種模式可以規(guī)避農(nóng)戶個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)，也利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化快速發(fā)展。阜蒙縣新德村村委會(huì)推動(dòng)農(nóng)民“抱團(tuán)取暖”，走土地集約化道路。一是結(jié)合村情，成立合作社，以土地流轉(zhuǎn)方式建設(shè)29棟暖棚種植玫瑰，通過縣財(cái)政支持、村委會(huì)自籌、養(yǎng)殖戶集資方式建成生豬養(yǎng)殖暖棚。此外，玉米、苗木、花生等合作社也取得了很好的收益。二是發(fā)起農(nóng)民成立資金互助合作社，以不超過同期貸款利息為限，為農(nóng)民提供資金支持，年資金周轉(zhuǎn)量達(dá)到近百萬元。這種模式以基層組織信用為基礎(chǔ)，以政府背景為依托，形成村委—農(nóng)戶為基礎(chǔ)構(gòu)架的專業(yè)合作社，為土地流轉(zhuǎn)提供了資金支持、技術(shù)扶助及信用保障。

1.1.3 鼓勵(lì)個(gè)人合作，形成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的專業(yè)合作社 合作經(jīng)營是農(nóng)戶之間面對(duì)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)合行為，是由代耕勞務(wù)發(fā)展而來的土地流轉(zhuǎn)模式。阜蒙縣大固本村張樹春聯(lián)合15戶農(nóng)民成立合作社，采取“合作社+農(nóng)戶”模式，即農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股方式加入合作社。合作社初期為社員提供土地代耕代種及農(nóng)機(jī)農(nóng)具推廣、技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù)。由合作社統(tǒng)一購進(jìn)種子化肥農(nóng)藥，統(tǒng)一品種、統(tǒng)一化肥、統(tǒng)一防治病蟲害，并同農(nóng)戶簽訂正常年景保底單產(chǎn)11250 kg/hm2，超產(chǎn)部分由合作社與農(nóng)戶平分的協(xié)議。當(dāng)年，共有249戶加入了合作社，流轉(zhuǎn)耕地面積達(dá)800 hm2。2014年末，共有900余戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的方式加入合作社，流轉(zhuǎn)面積達(dá)2000 hm2。個(gè)人推動(dòng)成立的合作社，有助于經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，但由于股權(quán)分散，有可能導(dǎo)致合作社經(jīng)營中出現(xiàn)糾紛與問題。這種模式仍待進(jìn)一步改進(jìn)。

1.1.4 鼓勵(lì)家庭農(nóng)場，形成家庭流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的可靠模式 在土地流轉(zhuǎn)過程中，個(gè)人、家庭的能動(dòng)性使得“家庭農(nóng)場”形式在土地流轉(zhuǎn)中迅速發(fā)展，并得以壯大。阜蒙縣官營子村張慶年在合作社基礎(chǔ)上開展土地流轉(zhuǎn)，并投資創(chuàng)建家庭農(nóng)場，當(dāng)年簽訂土地流轉(zhuǎn)合同400余份，流轉(zhuǎn)土地933.33 hm2，實(shí)現(xiàn)年產(chǎn)值2500余萬元，盈利336萬元。2014年后，家庭農(nóng)場進(jìn)一步完善流轉(zhuǎn)協(xié)議，總面積達(dá)到1333.33 hm2。土地流轉(zhuǎn)后，規(guī)模經(jīng)營降低了單位種植成本，提高了耕作效率，提升了農(nóng)機(jī)裝備水平；經(jīng)濟(jì)效益顯著提升，進(jìn)一步增收3000元/hm2，效益提高了28.6%。家庭農(nóng)場是擴(kuò)大的農(nóng)戶家庭經(jīng)營模式，既具備傳統(tǒng)農(nóng)戶家庭經(jīng)營的所有優(yōu)勢，又有助于克服農(nóng)戶家庭經(jīng)營存在的弊端。家庭農(nóng)場是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織體系的基礎(chǔ)，是我國未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營的發(fā)展方向。

阜蒙縣在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中形成并推廣了上述模式，這些模式雖然代表了土地流轉(zhuǎn)的不同階段、不同形式，但從根本上來講，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形成的集約化、規(guī)?；?jīng)營模式有效降低了經(jīng)營土地成本，增加了農(nóng)戶收入，緩解了人口流動(dòng)、土地經(jīng)營成本增高等問題，值得推廣借鑒。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中阜蒙縣政府的主導(dǎo)作用

1.2.1 成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專屬機(jī)構(gòu) 為加快阜蒙縣農(nóng)業(yè)建設(shè)步伐，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，2014年阜蒙縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心成立?？h土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心成立以來積極開展各項(xiàng)工作，制定土地流轉(zhuǎn)信息收集發(fā)布、糾紛調(diào)解、登記備案、檔案管理4項(xiàng)制度；明確了村土地流轉(zhuǎn)信息員、流轉(zhuǎn)合同鑒證原則；制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)流出意向意向簿》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)流入意向簿》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)臺(tái)賬簿》；起草了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)抵押登記暫行辦法》及《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)意見》等文件，規(guī)范了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。

1.2.2 出臺(tái)農(nóng)地流轉(zhuǎn)扶持政策 為提升阜蒙縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作成效，阜新市政府出臺(tái)了《阜新市人民政府關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的實(shí)施意見》(阜政發(fā)[2014]16號(hào))，補(bǔ)助參與土地流轉(zhuǎn)的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體；阜蒙縣政府安排1000萬元，用于示范帶建設(shè)土地流轉(zhuǎn)貸款貼息；對(duì)當(dāng)年新增流轉(zhuǎn)面積達(dá)133.33 hm2以上的村，縣政府給予一次性以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金2萬元；對(duì)當(dāng)年新增流轉(zhuǎn)面積達(dá)333.33 hm2以上的村，縣政府給予一次性以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金5萬元。在政策推動(dòng)下，2015年上半年全縣新增流轉(zhuǎn)2.53萬hm2，流轉(zhuǎn)面積累計(jì)10.52萬hm2，占全縣耕地面積的33%。由此可見，扶持政策起到了應(yīng)有的效果。

1.2.3 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，保障農(nóng)戶利益和土地有序流轉(zhuǎn) 為建立土地流轉(zhuǎn)登記備案制度，探索完善合同鑒證機(jī)制，阜蒙縣現(xiàn)已完成6699份6.67 hm2以上土地流轉(zhuǎn)合同的備案、歸檔，涉及面積0.73萬hm2。同時(shí)，縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心在工作指導(dǎo)與監(jiān)督中要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)工作要做到程序公開、價(jià)格透明、合同規(guī)范、手續(xù)健全。對(duì)流出土地的農(nóng)戶要充分保護(hù)其應(yīng)得收益，確保自愿、公平。經(jīng)檢查驗(yàn)收，全縣土地集中連片的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種糧大戶等規(guī)模經(jīng)營主體，流轉(zhuǎn)土地手續(xù)合法、公平，符合規(guī)定。對(duì)合同合法性的規(guī)范，將保障農(nóng)戶的利益和流轉(zhuǎn)的有序性。

1.2.4 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作 在土地確權(quán)工作中，阜蒙縣2014年起進(jìn)行確權(quán)登記，涉及7000余農(nóng)戶、0.8萬hm2土地，實(shí)際測量耕地面積1.274萬hm2，建立承包方檔案和登記簿6891份，實(shí)現(xiàn)入戶權(quán)屬調(diào)查和外業(yè)測繪成果的有效對(duì)接。2015年，確權(quán)工作范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，共涉及49個(gè)村，25085戶，農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同面積近1.93萬hm2，已測量近1.33萬hm2。

1.2.5 開展土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)培訓(xùn) 2015年，阜蒙縣委多次對(duì)全縣土地流轉(zhuǎn)管理部門百余名業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行培訓(xùn)。培訓(xùn)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)建立基于計(jì)算機(jī)技術(shù)信息發(fā)布和登記備案平臺(tái)的必要性，培訓(xùn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌握土地流轉(zhuǎn)意向和流轉(zhuǎn)情況，建設(shè)縣級(jí)土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)庫，并要求建立獨(dú)立、高效的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，落實(shí)阜蒙縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)等重要任務(wù)。

1.2.6 成功申報(bào)省級(jí)土地流轉(zhuǎn)示范縣 土地流轉(zhuǎn)工作業(yè)績得到上級(jí)政府的認(rèn)可。2014年經(jīng)《遼寧省農(nóng)委關(guān)于確定省級(jí)推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)土地集約化經(jīng)營示范縣的通知》確定阜蒙縣為省級(jí)“推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)土地集約化經(jīng)營”示范縣。根據(jù)文件精神，阜蒙縣土地流轉(zhuǎn)應(yīng)著力推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流向家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等各類規(guī)模經(jīng)營主體，提高土地的集約化經(jīng)營。在土地流轉(zhuǎn)中突出管理和服務(wù)、土地經(jīng)營中突出規(guī)模和集約、政策導(dǎo)向上突出績效考評(píng)和持續(xù)性，盡快形成一批成規(guī)模、效益佳、示范作用強(qiáng)的示范項(xiàng)目。

1.3 民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨突出問題

以往文獻(xiàn)表明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)問題主要表現(xiàn)為我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰、土地流轉(zhuǎn)市場不健全、農(nóng)村社會(huì)保障制度缺失等困境，應(yīng)完善土地流轉(zhuǎn)制度、健全社會(huì)保障體系、積極培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場和推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。以阜蒙縣為例，通過對(duì)政府、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)企業(yè)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)存在以下問題。

1.3.1 土地流轉(zhuǎn)合同周期短，組織形式多處于初級(jí)階段 短期合同較多。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民往往面臨“兩難問題”，一方面愿意以土地?fù)Q取收益，另一方面又擔(dān)心土地流出存在風(fēng)險(xiǎn)。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民對(duì)土地上生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品不再擁有支配權(quán)，一方面導(dǎo)致農(nóng)民需要自行購買農(nóng)產(chǎn)品，與其固有習(xí)慣不符，農(nóng)民固有的守土情節(jié)也使農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)積極性降低；另一方面，擔(dān)憂土地流轉(zhuǎn)價(jià)格會(huì)讓自己利益受損，法律意識(shí)的淡薄使得農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)模糊，降低了農(nóng)戶土地流出的意愿。所以除了村組織出租土地時(shí)一般會(huì)與企業(yè)簽訂比較長期的合同外，其他出租、轉(zhuǎn)包多不簽合同,即使簽訂合同，期限也很短。根據(jù)阜蒙縣多個(gè)村合同的統(tǒng)計(jì)，期限在3年以下的占90.5%，合同一年一訂的占78%。從以上的調(diào)查情況看，除非從事特種種植，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格較低，轉(zhuǎn)出方?jīng)]有積極性，轉(zhuǎn)入方利潤較低，流轉(zhuǎn)雙方均缺乏流轉(zhuǎn)積極性。甚至一些農(nóng)民還搞不清楚土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，因而不敢參與流轉(zhuǎn)(表1)。

此外，多數(shù)土地流轉(zhuǎn)處于代耕勞務(wù)階段。根據(jù)對(duì)阜蒙縣的調(diào)查，60%的土地流轉(zhuǎn)以代耕代種為流轉(zhuǎn)形式，這種形式存在較高的不穩(wěn)定性，從另一層面可以驗(yàn)證阜蒙土地流轉(zhuǎn)組織處于初級(jí)階段的現(xiàn)實(shí)。

表1 阜蒙縣土地流轉(zhuǎn)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)

注：數(shù)據(jù)來源于筆者調(diào)查整理。

1.3.2 合作社資金周轉(zhuǎn)壓力大，農(nóng)村土地金融有待進(jìn)一步發(fā)展 土地流轉(zhuǎn)需要大量資金。阜蒙縣的土地合作社發(fā)展尚處于初始階段，主要以代耕或村委會(huì)主導(dǎo)的形式出現(xiàn)。這主要源于農(nóng)戶自身融資能力差，組織管理欠規(guī)范，資金使用效率低，抗風(fēng)險(xiǎn)能力很差等方面。多名土地流轉(zhuǎn)帶頭人指出，土地流轉(zhuǎn)投入資金大，不但需要向農(nóng)戶繳納土地流轉(zhuǎn)金，還需購買種子、化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料，雇傭勞動(dòng)力，農(nóng)機(jī)具購置、維修等，資金壓力大。

1.3.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場需要進(jìn)一步的配套規(guī)范 從整體看，我國農(nóng)戶承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)尚處于探索階段，許多工作需要進(jìn)一步規(guī)范。從流轉(zhuǎn)程序合法性上看，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)程序以及流轉(zhuǎn)糾紛的處理程序都有不完備之處。農(nóng)民對(duì)土地的認(rèn)識(shí)發(fā)生了變化，由于以前農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)政策不完備、土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范引發(fā)的土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛不斷。從土地流轉(zhuǎn)價(jià)格來看，價(jià)格制定尚待改進(jìn)與發(fā)展。多數(shù)土地流轉(zhuǎn)只是事先簡單約定價(jià)格，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、土地市場發(fā)育和物價(jià)上漲，土地的遠(yuǎn)期價(jià)值難以準(zhǔn)確評(píng)估，事先簡單約定價(jià)格，容易損害農(nóng)民利益。土地使用產(chǎn)權(quán)改革中土地使用產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)市場體系尚待完善。阜蒙縣土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)場所、機(jī)構(gòu)等交易載體正在逐步完善中，原本土地使用產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出的信息傳播不通暢、土地流轉(zhuǎn)地域范圍小、缺乏大范圍、統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場等問題正在改善。

1.3.4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多限于社群關(guān)系，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化有待發(fā)展 以阜蒙縣為代表的區(qū)域土地流轉(zhuǎn)行為多是自發(fā)的，農(nóng)戶內(nèi)部流轉(zhuǎn)情況較多，通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的案例較少。建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作社或者把土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)的情況在調(diào)研中較少。阜蒙縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集聚度不強(qiáng)，產(chǎn)品競爭力偏弱。主要表現(xiàn)在以下方面：(1)企業(yè)規(guī)模小。全縣57家農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)中，年產(chǎn)值超過1億元的只有9家，多數(shù)企業(yè)規(guī)模較小。(2)加工業(yè)發(fā)展滯后。主要農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率為24.8%，低于全國5個(gè)百分點(diǎn)。(3)產(chǎn)品研發(fā)能力弱，企業(yè)產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重，未能形成較強(qiáng)品牌，也未能在上、下游產(chǎn)品開發(fā)上取得創(chuàng)新。(4)基地建設(shè)需進(jìn)一步加強(qiáng)，規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化和質(zhì)量品質(zhì)都有待進(jìn)一步提升。

2 政府主導(dǎo)下民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題對(duì)策

2.1 強(qiáng)化機(jī)構(gòu)和平臺(tái)建設(shè)，改善土地流轉(zhuǎn)環(huán)境

為保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的順利實(shí)施和有序推進(jìn)，市政府應(yīng)成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。各縣區(qū)也要成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，組織編制發(fā)展規(guī)劃，制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠政策和實(shí)施方案。建立健全信息資源系統(tǒng)，完善流轉(zhuǎn)意向匹配平臺(tái)建設(shè)。鼓勵(lì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極發(fā)布土地流轉(zhuǎn)供求信息，促成農(nóng)戶與流轉(zhuǎn)主體之間的土地流轉(zhuǎn)和信息溝通。鼓勵(lì)農(nóng)戶、土地流轉(zhuǎn)委托方、經(jīng)紀(jì)人及中介組織在土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心登記備案。建立健全專門的服務(wù)窗口，為流轉(zhuǎn)雙方提供全面、專業(yè)的信息資訊服務(wù)。包括與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的各種法律服務(wù)、價(jià)格評(píng)估服務(wù)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營及管理咨詢服務(wù)、金融及保險(xiǎn)服務(wù)等。

2.2 保護(hù)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)收益，推進(jìn)土地自愿有序流轉(zhuǎn)

加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊違背農(nóng)民意愿、違反土地政策、擾亂土地流轉(zhuǎn)市場秩序等非法流轉(zhuǎn)。確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的指導(dǎo)意見，要充分考慮土地流轉(zhuǎn)者既不會(huì)再重復(fù)中低產(chǎn)田傳統(tǒng)生產(chǎn)，又要承擔(dān)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任，所以獲得效益應(yīng)高于中低產(chǎn)田而低于高產(chǎn)田。

2.3 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，加強(qiáng)土地確權(quán)與土地流轉(zhuǎn)管理

認(rèn)真監(jiān)督各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)管理部門履行職責(zé)。監(jiān)督各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)流轉(zhuǎn)方案、流轉(zhuǎn)面積、“四至”等信息進(jìn)行公示，確實(shí)存在爭議的，爭議解決前不得流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)合同簽訂后，必須在土地流轉(zhuǎn)管理部門備案。堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)與土地確權(quán)登記相結(jié)合的原則，按照現(xiàn)有土地承包經(jīng)營關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的要求，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)?？h級(jí)完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)完善土地流轉(zhuǎn)市場，村級(jí)完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站。在全縣范圍內(nèi)逐步完善規(guī)范有序、信息快捷、公平合理的縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。

2.4 配合有關(guān)部門，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)行為的信貸和財(cái)政支持

設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)基金，用于土地規(guī)模經(jīng)營主體修建，直接用于種養(yǎng)業(yè)生產(chǎn)、管理、服務(wù)永久性建筑物相關(guān)用地手續(xù)費(fèi)用和添置、更新機(jī)耕設(shè)備的貸款貼息等；配合扶貧部門和涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)工作，提供專業(yè)意見，通過“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款等信貸政策，加大對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營企業(yè)和大戶信貸投入力度，保證土地流轉(zhuǎn)政策的切實(shí)落實(shí)。對(duì)土地集中連片的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種糧大戶等規(guī)模經(jīng)營主體，流轉(zhuǎn)期限在5年以上，并與土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶簽訂了規(guī)范性土地流轉(zhuǎn)合同的，給予政策性補(bǔ)助。

2.5 繼續(xù)推進(jìn)全縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作

為進(jìn)一步響應(yīng)2013年中央一號(hào)文件“用5年時(shí)間基本完成全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作”的要求，貫徹落實(shí)《遼寧省人民政府關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)土地集約化經(jīng)營的實(shí)施意見》(遼政發(fā)[2014]10號(hào))對(duì)確權(quán)登記頒證工作“從2015年起全面實(shí)施，力爭到2017年基本結(jié)束”的計(jì)劃安排，阜蒙縣政府應(yīng)制定土地確權(quán)年度工作計(jì)劃，利用4年(2014～2017年)時(shí)間完成全縣的土地確權(quán)工作，基本解決全縣農(nóng)戶土地面積不準(zhǔn)、“四至”不清的問題；阜蒙縣可在2年工作成果的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并于2016～2017年全面鋪開剩余31個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的確權(quán)登記工作。

2.6 加強(qiáng)全縣土地流轉(zhuǎn)的宣傳工作，培養(yǎng)示范典型，拓寬流轉(zhuǎn)渠道

發(fā)布、宣傳農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)須知，提高農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)和城鎮(zhèn)化的原則、規(guī)范、流轉(zhuǎn)方式、合同效力、登記備案必要性等各方面的認(rèn)識(shí)；對(duì)農(nóng)戶或農(nóng)戶代表進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策法律的培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)戶法律意識(shí)，維護(hù)自身權(quán)益。繼續(xù)執(zhí)行《阜新市人民政府關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的實(shí)施意見》(阜政發(fā)[2014]16號(hào))和《阜新蒙古族自治縣人民政府關(guān)于沈阜13.33萬畝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范帶建設(shè)招商引資優(yōu)惠政策和財(cái)政扶持意見》(阜蒙政發(fā)[2014]46號(hào))土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策。通過技術(shù)服務(wù)、資金傾斜、項(xiàng)目支持等措施，支持種植大戶、農(nóng)事企業(yè)、合作社等發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)模經(jīng)營，起到帶頭作用和示范效果，帶動(dòng)社會(huì)資本在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的參與度。

3 小結(jié)

土地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)，就是推進(jìn)土地要素的市場化，必然會(huì)引發(fā)其他要素市場包括農(nóng)村資本市場的發(fā)育。習(xí)近平同志一再強(qiáng)調(diào)，土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向。阜蒙縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，為地方政府出臺(tái)有效的土地流轉(zhuǎn)政策，摸清實(shí)際情況，認(rèn)清工作進(jìn)展，找出實(shí)際問題，尋找解決方案提供了借鑒。阜蒙縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題相應(yīng)對(duì)策的探索，也為阜蒙縣制定、完善“十三五規(guī)劃”奠定了良好基礎(chǔ)，有助于阜蒙縣的土地流轉(zhuǎn)政策制定，也可供其他地區(qū)借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作有序進(jìn)行，并產(chǎn)生了積極的社會(huì)效應(yīng)。

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(責(zé)任編輯：管珊紅)

Current Situation, Problems and Countermeasures of Rural Land Transfer in Minority Areas under Guidance of Government: A Case Study of Fumeng County

TENG Fei1,2, ZHANG Shu-an1

(1. Dalian Minzu University, Dalian 116600, China; 2. Dalian University of Technology, Dalian 116600, China)

Taking Fumeng county as an example, we investigated the rural land transfer in minority areas, stated the current situation of rural land transfer in Fumeng county under the guidance of the government, analyzed the existent problems in the process of rural land transfer, such as short period of land transfer contract, primary organizational form, and high-pressure capital turnover in cooperatives, and put forward some corresponding development countermeasures based on the particularity of minority areas.

Minority area; Rural land transfer; Government-led

2017-05-22

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(71672024)；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目(20150321)；大連金州新區(qū)軟科學(xué)項(xiàng)目 (2015-2kx2-004)。

滕飛(1984—)，男，吉林樺甸人，講師，博士，主要從事創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)管理研究。

S-9；F301

A

1001-8581(2017)09-0142-05