趙森

摘要：本文運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，考察了不同階段上地監(jiān)察制度的演進(jìn)、安排及績(jī)效，認(rèn)為我國(guó)土地管理體制中委托代理機(jī)制失靈，土地監(jiān)察制度的供給受體制、法律、意識(shí)等的制約。土地監(jiān)察制度的創(chuàng)新路徑為：建立健全土地管理體制中的委托代理機(jī)制，改革土地監(jiān)察體制，完善土地管理法律法規(guī)，樹立正確的發(fā)展觀和政績(jī)觀。

關(guān)鍵詞：土地監(jiān)察制度；制度缺陷；制度變遷；創(chuàng)新

耕地保護(hù)已成為我國(guó)當(dāng)前土地管理中最重要的核心問題。然而，如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾是當(dāng)前我國(guó)而臨的重大難題。為此我國(guó)制定了周密的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，實(shí)施了嚴(yán)格的土地管理制度。土地監(jiān)察是對(duì)各種用地行為進(jìn)行監(jiān)督、查處的最后關(guān)口，土地監(jiān)察權(quán)的正確、有效行使是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和土地管理職能得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。但是，我國(guó)土地監(jiān)察制度一直沒有發(fā)揮其應(yīng)有的制度績(jī)效，土地監(jiān)察中出現(xiàn)了“執(zhí)法難、難執(zhí)法”的頑疾。我們有必要對(duì)現(xiàn)行的土地監(jiān)察的制度安排及制度績(jī)效進(jìn)行考察，為土地監(jiān)察制度的改革創(chuàng)新提供參考。

1998年，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，成立了國(guó)土資源部，在國(guó)土資源部?jī)?nèi)設(shè)立了執(zhí)法監(jiān)察局。1998年8月修訂后的土地管理法頒布，該法增加了“監(jiān)督檢查”一章?？梢哉f，此時(shí)的土地監(jiān)察工作已經(jīng)有法可依，逐步走上了法制化、制度化軌道。

隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，對(duì)土地的需求急劇增加，土地違法案件層出不窮，再次出現(xiàn)了“執(zhí)法難、難執(zhí)法”現(xiàn)象，并一度成為土地管理的頑疾。近年來，隨著土地違法行為的增加，國(guó)家采取了一系列措施，發(fā)布了一系列辦法。遺憾的是，這一系列由國(guó)家強(qiáng)制主導(dǎo)的、自上而下的制度變革并沒有有效遏制土地違法行為，制度績(jī)效并不明顯。

一、土地監(jiān)察的制度缺陷

（一）土地管理體制中委托——代理機(jī)制失靈

1.中央政府與地方政府的委托——代理機(jī)制失靈。目前中國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)土地所有者的法律地位界定非常明確，即城鎮(zhèn)土地屬于國(guó)家所有，國(guó)務(wù)院是法定的唯一所有權(quán)代表，具有對(duì)土地的完全占有、使用、收益、處置的權(quán)利。各級(jí)地方政府雖然不是產(chǎn)權(quán)的所有者，但它卻是事實(shí)上的土地占有者，對(duì)其所擁有的一切資源有一定的使用權(quán)和處置權(quán)。由于各級(jí)政府之間并沒有從法律上界定有效的委托代理機(jī)制，權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明確，在整個(gè)土地管理系統(tǒng)內(nèi)也就無法形成一個(gè)有效的自我約束機(jī)制，導(dǎo)致了土地管理監(jiān)督的外部性。土地管理仍然停留在“一管就死一放就亂”的狀態(tài)，暴露出越來越多的問題。

2.地方政府與土地管理部門的委托——代理機(jī)制失靈。雖然我國(guó)對(duì)省以下國(guó)土資源管理部門的領(lǐng)導(dǎo)干部管理體制進(jìn)行了改革，但是各級(jí)土地管理部門仍然對(duì)地方政府負(fù)責(zé)，地方政府與土地管理部門之間也形成了委托代理關(guān)系。政府將土地管理權(quán)委托給土地管理部門，土地管理部門是它的一個(gè)組成機(jī)構(gòu)，政府和土地管理部門之間不是經(jīng)濟(jì)契約關(guān)系，而是行政授權(quán)關(guān)系。一旦政府領(lǐng)導(dǎo)違法批地或干預(yù)對(duì)違反問題的處理，土地管理部門則束手無策，這種“單向性負(fù)責(zé)”的管理體制導(dǎo)致了它們之間的委托代理機(jī)制失靈。

（二）土地監(jiān)察制度的供給受諸多制約

我國(guó)土地監(jiān)察制度的演變是典型的供給主導(dǎo)型制度變遷。政府是政策的重要供給者，政策是政府提供的產(chǎn)品，并且許多政策在多數(shù)情況下是以政府法令的形式出現(xiàn)。因?yàn)檗r(nóng)民和地方政府而對(duì)中央政府所做出的土地監(jiān)察制度安排是無權(quán)選擇的，只能在既定的政策范圍內(nèi)活動(dòng)，每個(gè)參加者都受制于政府的強(qiáng)制性權(quán)力。對(duì)一個(gè)長(zhǎng)期集權(quán)且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的國(guó)家來講，供給主導(dǎo)型的制度變遷將起主要作用。在我國(guó)，土地監(jiān)察制度的選擇與演變始終是與我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的安排相適應(yīng)的。土地監(jiān)察制度的供給受到體制條件的約束：現(xiàn)行的土地管理體制是以“塊塊為主”各級(jí)國(guó)土資源管理部門隸屬同級(jí)人民政府，雖然國(guó)土資源管理部門領(lǐng)導(dǎo)人的任命是雙重管理，但主要的決定權(quán)在地方政府。這就使國(guó)土資源管理部門領(lǐng)導(dǎo)人在執(zhí)法和遵循地方政府目標(biāo)的兩種選擇中，尺度發(fā)生偏差，往往只能服從當(dāng)?shù)卣木植亢投唐谛枰＿@種管理體制決定了國(guó)土資源管理部門對(duì)同級(jí)政府違法行為的無能為力、無法監(jiān)督。

二、土地監(jiān)察制度創(chuàng)新的取向

（一）健全土地管理體制中的委托——代理機(jī)制

為了降低監(jiān)督費(fèi)用，提高委托代理效率，中央政府必須為“中央——地方”這一“委托——代理”關(guān)系設(shè)計(jì)符合“激勵(lì)相容約束”的機(jī)制，協(xié)調(diào)委托人和代理人的目標(biāo)函數(shù)，使代理人在追求個(gè)人財(cái)富最大化的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)委托人預(yù)期效用的最大化。具體來講，就是中央通過一系列利益協(xié)調(diào)手段（加大對(duì)地方政府依法用地的行為獎(jiǎng)勵(lì)力度和違法行為的懲罰力度，將違法用地率引入政績(jī)考核體系中，使中央保護(hù)耕地、合理利用土地、促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，與地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入的地方主義目標(biāo)逐漸趨于一致。

（二）增加土地監(jiān)察制度的有效供給

1.改革土地監(jiān)察體制

責(zé)權(quán)明晰是一項(xiàng)權(quán)力有效運(yùn)行的重要保證。而我國(guó)土地監(jiān)察權(quán)既包含行政執(zhí)法權(quán)，又包含部分行政監(jiān)督權(quán)，也就是說一個(gè)主體同時(shí)擁有執(zhí)法跟監(jiān)督兩項(xiàng)權(quán)力，也因此阻礙了我國(guó)土地監(jiān)察權(quán)的有效行使，改革的方向是必須厘清兩種權(quán)力。

為增強(qiáng)土地行政監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性，將其設(shè)置為完全垂直的管理體制。近期內(nèi)，為保證改革的平穩(wěn)性，將土地行政監(jiān)督權(quán)與督察制度銜接，接受國(guó)家土地總督察辦公室領(lǐng)導(dǎo)。土地行政督察系統(tǒng)享有對(duì)本系統(tǒng)的人事任免權(quán)，其經(jīng)費(fèi)納入中央財(cái)政預(yù)算。通過督察機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，土地督察機(jī)構(gòu)可以不受地方本位主義的干擾，獨(dú)立行使監(jiān)督土地管理法律、法規(guī)落實(shí)和執(zhí)行情況的權(quán)力，獨(dú)立行使對(duì)土地違法案件中違規(guī)、違紀(jì)行為的處理權(quán)力。長(zhǎng)期內(nèi)，土地行政監(jiān)督權(quán)屬于國(guó)家行政監(jiān)察的范疇，應(yīng)與土地管理權(quán)相分離；考慮修改《中華人民共和國(guó)土地管理法》，還土地監(jiān)察以明確的執(zhí)法職能，將監(jiān)督權(quán)歸還監(jiān)察部，如此便能徹底的保證土地監(jiān)察權(quán)的有效運(yùn)行。

2.完善土地管理法律法規(guī)

第一，城鄉(xiāng)土地權(quán)屬具體化，即要將現(xiàn)行社會(huì)主義土地公有制形式，具體落實(shí)到每塊土地上。第二，土地所有權(quán)主體或代表明確化。目前農(nóng)村集體土地的所有者即土地所有權(quán)的主體不夠明確，甚至存在真空狀態(tài)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，原則上應(yīng)由獨(dú)立核算的地區(qū)性經(jīng)濟(jì)合作組織來充當(dāng)。第三，建立健全土地監(jiān)察的日常工作制度，如建立培訓(xùn)、激勵(lì)機(jī)制，建立土地執(zhí)法監(jiān)察人員競(jìng)爭(zhēng)上崗制，建立崗位考核制和責(zé)任追究制度，建立廉政教育與學(xué)習(xí)相結(jié)合機(jī)制，為土地監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行提供動(dòng)力。

3.樹立正確的發(fā)展觀和政績(jī)觀

科學(xué)的發(fā)展觀是以高效發(fā)展為前提，以協(xié)調(diào)發(fā)展為中心，以可持續(xù)發(fā)展為根本，以促進(jìn)人的全面發(fā)展為目的。與之相適應(yīng)的政績(jī)觀，應(yīng)該是辦實(shí)事、務(wù)實(shí)效、求實(shí)績(jī)的政績(jī)觀，核心是實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。土地是珍貴的自然資源，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)；依法、合理利用土地、保護(hù)耕地是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要保證，也是對(duì)人民負(fù)責(zé)的具體體現(xiàn)。要樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀，必須走出過去發(fā)展觀的盲區(qū)和政績(jī)觀的誤區(qū)。各地政府部門和領(lǐng)導(dǎo)既要嚴(yán)格依法用地，更要積極配合土地監(jiān)察工作的開展。endprint