彭桂玲

摘 要：縣級財(cái)政預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，直接關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)的發(fā)展、關(guān)系政府職能的實(shí)現(xiàn)、關(guān)系財(cái)政資金使用的效益。本文通過對縣級財(cái)政年度預(yù)算存在的問題進(jìn)行分析，并就如何完善縣級財(cái)政年度預(yù)算的提出了幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：完善；縣級財(cái)政年度預(yù)算；建議

“郡縣治，天下安”。 縣級政府擔(dān)負(fù)著縣域經(jīng)濟(jì)與社會事業(yè)進(jìn)步發(fā)展的責(zé)任，縣級財(cái)政是縣級政府履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，財(cái)政預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，直接關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)的發(fā)展、關(guān)系政府職能的實(shí)現(xiàn)、關(guān)系財(cái)政資金使用的效益。近年來，隨著財(cái)稅管理體制的不斷改革完善，縣級財(cái)政保障能力不斷提高，但也存在著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、社保民生支出增長過快、財(cái)力配置和財(cái)政支出責(zé)任不對等問題。本文通過對縣級財(cái)政年度預(yù)算存在的問題進(jìn)行分析，并就如何完善縣級財(cái)政年度預(yù)算提出了幾點(diǎn)建議。

一、縣級財(cái)政年度預(yù)算存在的主要問題

（一）上級轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助不確定

近年來，中央和省逐步加大了對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，并且在年初提前下達(dá)文件告知下級財(cái)政，提高了地方政府年初預(yù)算編制的完整性。但根據(jù)近兩年來上級財(cái)政提前下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助情況來看，提前下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助金額雖然在逐年提高，但占轉(zhuǎn)移支付總額的比重仍然不高，并且補(bǔ)助形式也不確定。因此，縣級財(cái)政編制出來的年初預(yù)算財(cái)力規(guī)模較小，從而限定了支出預(yù)算的規(guī)模?？h級年初安排的支出預(yù)算僅僅限于日常必需的剛性支出，如有余地，還要考慮當(dāng)年償還債務(wù)的問題。農(nóng)業(yè)、教育、科技等與經(jīng)常性財(cái)政收入、財(cái)政支出及GDP掛鉤的法定支出，“文明城市”、“體育強(qiáng)縣”、等各種考核支出，均無力保障。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金在年初無力安排，建設(shè)性資金只有等待上級專項(xiàng)資金或發(fā)行債券資金解決，地方財(cái)政預(yù)算的編制、執(zhí)行主要還是受上級補(bǔ)助因素控制，地方很難主動調(diào)節(jié)。

（二）縣級財(cái)政收入不穩(wěn)定

2016年5月，建筑業(yè)、房地產(chǎn)、金融保險、生活服務(wù)四大行業(yè)全面“營改增”，標(biāo)志著1994年分稅制后作為地方財(cái)政重要支柱和主體稅種的營業(yè)稅退出歷史舞臺。從有利方面看，“營改增”實(shí)現(xiàn)了企業(yè)減稅降負(fù)，釋放了改革紅利，擴(kuò)大了有效供給和消費(fèi)需求，規(guī)范了收入關(guān)系；從不利方面看，“營改增”后，必然帶來地方稅收的結(jié)構(gòu)性減收，地方收入大幅減少，地方政府面臨財(cái)力不足的困境，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)層次低及營業(yè)稅依賴度高的地區(qū)尤為明顯。而在預(yù)算執(zhí)行中，縣級政府還得按照上級下達(dá)的財(cái)政收入任務(wù)，想方設(shè)法保持縣級收入的增長水平?？h級政府不得不通過大量的非稅收入來支撐財(cái)政收入的增長，而非稅收入的實(shí)現(xiàn)很不穩(wěn)定，并且一次性因素占極大部分，實(shí)際上縣級可用財(cái)力并沒有增加。

（三）年度預(yù)算編制不準(zhǔn)確

在年初預(yù)算財(cái)力不足的情況下，大部分本應(yīng)列入年度財(cái)政預(yù)算的項(xiàng)目支出，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理等，大量資金需求無力列入年初預(yù)算，只有零星點(diǎn)滴式切塊安排。但在年度預(yù)算執(zhí)行中，為了社會和事業(yè)的發(fā)展，縣級政府不得不考慮對上述領(lǐng)域的協(xié)調(diào)平衡，通過努力爭取上級專項(xiàng)資金、從縣級預(yù)算資金中調(diào)整、申請發(fā)行債券資金等方式暫時緩解地方財(cái)力不足。由于年初預(yù)算難以全面統(tǒng)籌考慮，導(dǎo)致預(yù)算編制準(zhǔn)確性低、預(yù)算約束力不強(qiáng)，陷入惡性循環(huán)。

（四）財(cái)政預(yù)算執(zhí)行不均衡

政府年度財(cái)政預(yù)算經(jīng)人民代表大會審議通過后，就具有了法定約束力，要求均衡有序、科學(xué)合理地執(zhí)行預(yù)算。但在實(shí)際執(zhí)行中，縣級預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行存在很多矛盾與限制。一方面，有相當(dāng)一部分上級資金是在下半年下達(dá)，同時，地方政府許多工作的開展在上半年才剛剛開始，因此上半年預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度比下半年緩慢。另一方面，由于年初縣級財(cái)力有限，上級轉(zhuǎn)移支付收入又存在不確定性，縣級編制年初政府預(yù)算時財(cái)力規(guī)模較小，項(xiàng)目建設(shè)資金無法納入預(yù)算，項(xiàng)目單位在編制項(xiàng)目預(yù)算時對當(dāng)年能夠到位的項(xiàng)目資金無法全面準(zhǔn)確的預(yù)計(jì)，項(xiàng)目預(yù)算編報粗放，從而影響預(yù)算支出執(zhí)行進(jìn)度。

二、完善縣級財(cái)政年度預(yù)算的建議

鑒于上述縣級財(cái)政年度預(yù)算編制和執(zhí)行存在的問題，建議從以下幾個方面進(jìn)行完善。

（一）進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。

一是加大對縣級的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付力度。建議中央、省級財(cái)政加大對縣級及以下財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付力度，減少一些限制用途的一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，充分考慮縣級困難情況，建立更為科學(xué)的財(cái)力保障機(jī)制，以調(diào)動縣級的積極性，增強(qiáng)縣級財(cái)力保障能力。

二是提前下達(dá)次年度轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助項(xiàng)目及控制數(shù)。中央和省級財(cái)政在年末將下年度擬下達(dá)給縣級的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助項(xiàng)目及控制數(shù)全部下達(dá)給地方，使縣級財(cái)政編制年度預(yù)算時能初步掌握本年度項(xiàng)目情況、資金情況，盡可能將年度項(xiàng)目資金列入縣級年初預(yù)算，使編制的預(yù)算更加科學(xué)合理，進(jìn)一步提高項(xiàng)目資金的使用效率，

（二）增加縣級財(cái)政收入，提高財(cái)政收入質(zhì)量。

一是大力培育地方財(cái)源。一方面，要依托縣級優(yōu)勢大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，培植財(cái)源。另一方面，促進(jìn)招商引資由數(shù)量擴(kuò)張型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，著力提高縣級招商引資的質(zhì)量和水平。

二是進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革。一方面，在稅收分享比例上，充分考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，分地區(qū)、分類別制定有差別稅收分享比例，增強(qiáng)貧困地區(qū)的主動性，緩解財(cái)力過度向上集中的現(xiàn)象。另一方面，適當(dāng)降低增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅上劃的比例，給地方財(cái)政留有更多的可支配財(cái)力，增加縣級收入，增強(qiáng)地方自主發(fā)展的統(tǒng)籌能力。

三是建立科學(xué)的財(cái)政收入目標(biāo)考核體系。第一，要堅(jiān)決貫徹依法征收、應(yīng)收盡收的原則，從地方的財(cái)源實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合理確定財(cái)政收入目標(biāo)任務(wù)。第二，要建立科學(xué)的財(cái)政收入質(zhì)量評價體系。第三，要強(qiáng)化財(cái)政管理和監(jiān)督，定期或不定期的開展財(cái)政收入質(zhì)量的內(nèi)部監(jiān)督和上下級之間的監(jiān)督，明確處理處罰措施，有效扼制造假行為。

（三）進(jìn)一步改進(jìn)財(cái)政預(yù)算編制方式。

一是要清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)?！督逃ā?、 《農(nóng)業(yè)法》、《科技進(jìn)步法》規(guī)定的教育、農(nóng)業(yè)、科技等法定支出和《預(yù)算法》是有矛盾的，這就需要對其中涉及財(cái)政的條文作相應(yīng)的修改。各級黨委和政府出臺的有關(guān)政策法規(guī)、決議決定，凡涉及政府財(cái)政的，對財(cái)政預(yù)算應(yīng)該提出原則性的要求，不應(yīng)該制定具體的定量的要求，以維護(hù)國家政策法規(guī)的嚴(yán)肅性，給財(cái)政預(yù)算安排留有空間。

二是要合理界定政府財(cái)政的職能范圍。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政困難也會成為新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展都需要財(cái)政的介入，再多的收入也難以滿足支出的需要。要避免財(cái)政預(yù)算困難，使財(cái)政能夠輕裝上陣，要從政府財(cái)政的職能著手，區(qū)分政府和市場的界限。

三是要堅(jiān)持按照“量入為出，收支平衡”的思路編制財(cái)政預(yù)算。我國的預(yù)算法對地方政府債務(wù)有嚴(yán)格的限制，而現(xiàn)實(shí)是目前我國縣級財(cái)政都存在大量的負(fù)債。因此，政府編制財(cái)政預(yù)算，必須以預(yù)算法為統(tǒng)領(lǐng)，在“收支平衡”的前提下編制財(cái)政預(yù)算，以確保財(cái)政持續(xù)、平穩(wěn)、健康發(fā)展。

四是要統(tǒng)籌財(cái)力編制財(cái)政綜合預(yù)算。長期以來，各級政府財(cái)政預(yù)算編制的主體是一般公共預(yù)算收入，局限于預(yù)算內(nèi)的財(cái)力，政府預(yù)算對舉辦許多公共事業(yè)心有余而力不足。因此，各級政府安排預(yù)算就要將政府的財(cái)力綜合考慮，統(tǒng)籌安排，編制綜合預(yù)算，將分散的財(cái)力變?yōu)榧械呢?cái)力，集中財(cái)力辦大事，確保政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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