聶洪輝

(上饒師范學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院，江西上饒334001)

土地確權(quán)與新生代農(nóng)民工土地權(quán)益保護

聶洪輝

(上饒師范學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院，江西上饒334001)

湄潭試驗“增人不增地，減人不減地”的土地分配制度引起了廣泛的爭論，特別是土地確權(quán)后，新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益如何保障，既有研究也沒有一致意見。學(xué)界在討論新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益時，常常將農(nóng)村土地當(dāng)作一個整體來分析。在城市化背景下，不但農(nóng)村村莊發(fā)生了變化，有征地型、未征地型村莊等不同類型，而且農(nóng)村土地也有不同類型，這就決定新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益不能一概而論。通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不同類型的村莊對新生代農(nóng)民工土地權(quán)益的保護并不相同，同一村莊不同類型土地給予新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益也不一樣。保障新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益，應(yīng)該根據(jù)村莊和土地的不同類型分別進行分析,并以多維度視角解決。

土地確權(quán)；新生代農(nóng)民工；土地權(quán)益

對農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)等權(quán)利的確定稱為土地確權(quán)。土地確權(quán)有利于保護農(nóng)民土地權(quán)益、促進土地流轉(zhuǎn)、實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營，對改善農(nóng)村治理環(huán)境具有十分重要的作用。2010年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》和2011年《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》兩個文件的頒布顯示了中央對土地確權(quán)工作的重視。土地確權(quán)對我國農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化將產(chǎn)生重要影響，不過，80后和90后新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益如何保障，以及農(nóng)村新增人口的土地權(quán)益如何得到保證，政學(xué)兩界對此頗有爭論。本文通過實地調(diào)查，結(jié)合已有研究，試圖探討新生代農(nóng)民工土地權(quán)益的保障問題。本研究在理論上可以拓展已有研究的視角，超越僅從土地問題討論新生代農(nóng)民工土地權(quán)益的分析視角；在實踐上探索保障新生代農(nóng)民工土地權(quán)益的可行路徑。

本文資料來自于實地調(diào)查和訪談。2015年7-8月，筆者調(diào)查了中部地區(qū)部分縣市的農(nóng)村土地確權(quán)工作，對土地確權(quán)工作中的新生代農(nóng)民工土地權(quán)益問題進行了訪談。筆者利用為某市作經(jīng)濟社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃的便利，作了5次集體訪談，對多位農(nóng)民、新生代農(nóng)民工、村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)作了深入訪談。

一、文獻述評：湄潭試驗及其爭論

1987年貴州湄潭試點試驗“增人不增地，減人不減地”土地分配制度。所謂“增人不增地，減人不減地”簡稱“生不增，死不減”，就是土地承包期延長至50年，且承包期內(nèi)無論人口增減都不調(diào)整其土地。湄潭試點的主要經(jīng)驗是有利于集中土地，有利于保障農(nóng)民的土地權(quán)益，有利于轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口并提高城市化率，等等。[1]隨后不久全國推廣了湄潭經(jīng)驗，“增人不增地，減人不減地”和“土地承包關(guān)系長久不變”也成為全國土地制度改革的藍本。在2014年新一輪的土地流轉(zhuǎn)試點中，湄潭成為全國新一輪第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)，承擔(dān)“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理”試驗。[2]但是，湄潭試驗也引起了廣泛的爭議。當(dāng)年土地分配制度試驗的倡導(dǎo)者周其仁充分肯定了湄潭試驗的貢獻，但反對的聲音在學(xué)術(shù)界和政界從來沒停止過。有研究認為，“增人不增地，減人不減地”使農(nóng)戶的權(quán)利剛性化，集體權(quán)利虛化，固化了土地細碎化，產(chǎn)生龐大的無地農(nóng)民群體會影響社會穩(wěn)定。[3]賀雪峰通過調(diào)研認為湄潭試驗存在著嚴重問題，“增人不增地、減人不減地”的土地政策，既不公平，又無效率，農(nóng)民也不滿意，要慎重考慮“長久不變”的農(nóng)村土地制度，否則會影響中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定基礎(chǔ)。[4]也有學(xué)者認為，“增人不增地、減人不減地”確實可以避免土地細化和促進土地流轉(zhuǎn)，但農(nóng)民對此并不愿接受，對發(fā)放到手中的經(jīng)營權(quán)證也無預(yù)期的熱情，保護好農(nóng)民的土地權(quán)利非常重要。[5]還有學(xué)者利用調(diào)查的數(shù)據(jù)進行了論證，調(diào)查顯示有90%的村民希望重新調(diào)整土地；而且，湄潭試驗使農(nóng)村土地分化明顯，一方面，1980年以后出生的農(nóng)民沒有土地，另一方面，出現(xiàn)了大量脫離村莊卻繼續(xù)擁有土地的人群，這樣既不利于村莊建設(shè)與發(fā)展，也不利于城市化目標的實現(xiàn)；將湄潭經(jīng)驗強行推廣到其他地區(qū)特別是糧食主產(chǎn)區(qū)，會產(chǎn)生不良后果。[6]不過，支持者卻認為，湄潭試驗證明“增人不增地、減人不減地”是可行的，是落實中央“現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變”政策的基礎(chǔ)性制度安排。[7]湄潭試驗中“穩(wěn)定家庭承包責(zé)任制，搞活土地使用權(quán)”的思路有力推動了農(nóng)村土地制度建設(shè)。[8]也有學(xué)者提出農(nóng)民市民化的對策以鞏固湄潭試驗的成果，認為湄潭試驗的政策效果是明顯的，因為勞動力非農(nóng)化加速，所以土地收入對農(nóng)民收入的影響程度減低；由于無地人口增加和人均分地制度已經(jīng)被打破，以后的政策措施是深化以成員權(quán)為基礎(chǔ)的集體所有制改革，促進農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶，建立無地人口社會安全網(wǎng)。[9]湄潭試驗可以促進土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和整個人地關(guān)系變化，對于全國具有十分重要的借鑒意義。25年的試驗成果破解了一個中國歷史難題，它所帶來的無地人口增加可以通過工業(yè)化和城鎮(zhèn)化來破解。[10]湄潭試驗完善了現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)理論，并且改革具有示范性。[11]還有學(xué)者對反對湄潭試驗的觀點進行了批駁，用詳細的數(shù)據(jù)和扎實的論據(jù)說明反對者提出的論據(jù)是不成立的，并認為反對者賀雪峰等人沒有提出明顯證據(jù)證明自己的論點。[12]

從以上爭論來看，以賀雪峰為代表的反方觀點顯得事實不足，他們更多地是從價值判斷上反駁，屬于規(guī)范性分析。反對湄潭試驗的學(xué)者還提出90%以上村民希望重新分配土地以證明自己的觀點。但是，值得注意的是，贊成分地的人多并不能說明想種田的人多或希望用土地保障生活的人多，贊成分地更多只是為了占有土地，作為一種資產(chǎn)，否則，我們怎么解釋種田的人越來越少？僅僅從分地的愿望反對“增人不增地，減人不減地”是缺乏說服力的，即使從農(nóng)村出去的大學(xué)生在城鎮(zhèn)有了固定工作，他們也贊成分地，能在家鄉(xiāng)占有一份土地就多了一份財富，何樂而不為？相反，贊成“增人不增地，減人不減地”的觀點更具有說服力，是實證性研究，論據(jù)資料詳實，事實確鑿可信。因此，也許正是“增人不增地，減人不減地”效果較好，才推動了全國土地確權(quán)政策的出臺。

這場爭論的啟示在于，土地確權(quán)后應(yīng)該保障新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益。目前的爭論和研究將農(nóng)村土地看作一個整體，存在視角上的盲點。其實，農(nóng)村土地有多種類型，比如，公共池塘、基本農(nóng)田(耕地)、菜地、林地和宅基地等。不同類型的土地，其性質(zhì)截然不同：耕地承擔(dān)著糧食生產(chǎn)功能，林地承載著生態(tài)保護功能，土地使用者和經(jīng)營者應(yīng)該服從國家土地規(guī)劃，不能隨意改變這些土地的用途；宅基地表現(xiàn)為財產(chǎn)功能，特別是附著在土地上的房屋更是如此。不同性質(zhì)的土地體現(xiàn)在農(nóng)民身上的權(quán)益特點是不一樣的，保障方式自然也不一樣。目前的討論忽視了征地和土地確權(quán)對新生代農(nóng)民工權(quán)益的影響，而且缺乏與其他地方的土地調(diào)整狀況進行比較研究。

本文通過中部省份各地區(qū)土地確權(quán)的實地調(diào)查，討論新生代農(nóng)民工土地權(quán)益保護問題，探討不同性質(zhì)的土地對新生代農(nóng)民工土地權(quán)益的意義，并提出有針對性的解決措施?？紤]到村莊而不是村委會是調(diào)整土地的主要單位，每個村的村民才是決定土地分配方案的實際執(zhí)行者，下文以村莊作為論述單位。

二、土地確權(quán)背景下新生代農(nóng)民工土地權(quán)益類型

在農(nóng)村土地確權(quán)工作中，同一省份不同農(nóng)村，甚至同一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同村莊的做法都有所不同。村莊的自然環(huán)境、經(jīng)濟狀況、風(fēng)俗習(xí)慣和“分田到戶”后的土地調(diào)整方法等有很大關(guān)系。自然環(huán)境惡劣、經(jīng)濟狀況差的地方基本上每年都要調(diào)整土地，與中央的第二輪土地調(diào)整和土地確權(quán)政策不一致；一些地方的習(xí)慣性做法是在“分田到戶”后的每3～5年調(diào)整一次承包地，這也與土地確權(quán)工作對接存在矛盾。只有在國家規(guī)定的承包期內(nèi)調(diào)整的村莊和征地型村莊，才不會與土地確權(quán)政策相抵觸。可見，土地確權(quán)工作非常復(fù)雜，有的地方矛盾反而增加了。如果新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益得不到解決，在若干年后矛盾還可能會激化。根據(jù)新生代農(nóng)民工土地權(quán)益保障狀況，村莊主要可以分為三類，即征地型、沒有調(diào)整型和定期調(diào)整型。在不同類型的村莊，新生代農(nóng)民工土地權(quán)益保障的側(cè)重點不一樣，制定的政策也應(yīng)有所不同。

(一)征地型村莊中的新生代農(nóng)民工土地權(quán)益

一般情況下，人們常常認為，征地會損害農(nóng)民的利益，農(nóng)民土地權(quán)益難以得到保障。但是，從土地補償款在村民間分配的公平性角度來看，新生代農(nóng)民工及其子女的土地權(quán)益依據(jù)集體成員權(quán)都能得到不同程度的保證和體現(xiàn)。所有征地型村莊無論獲得土地補償款的數(shù)額是多少，都會按一定比例在集體成員間進行分配。首先，在土地被征用的村莊，所有男性都可以得到一套安置房；其次，所有補償款都是按每戶承包土地數(shù)和集體成員數(shù)的一定比例分配。據(jù)調(diào)查，最常見的做法是拿出60%補償款按每戶承包土地數(shù)進行分配，40%補償款按人頭分配。也有很多村莊補償款的分配比例是7∶3，即按每戶承包土地數(shù)量分配土地補償款的70%，剩余的30%按人均分配。這種分配比例隨村莊的不同會有所變化，但基本符合公平原則。在農(nóng)業(yè)稅時期，農(nóng)戶承包的土地越多，當(dāng)年交的稅也越多，意味著其付出也更多。根據(jù)責(zé)任與收益對等原則，征地補償自然應(yīng)該更多。這符合農(nóng)民日常生活中樸素的公平思想：“按多少出，就按多少進”——“多出就(應(yīng)該)多進”是農(nóng)村贍養(yǎng)父母與繼承遺產(chǎn)方面的規(guī)則(訪談對象農(nóng)民工李師傅語)。

在留地安置方式中，村集體在留地安置的土地上建廠房或賓館等出租，這些經(jīng)營性資產(chǎn)的收益都是按股份分配，每戶得到的股份與前述分配方式相同。有的地方也會將留地安置的土地分配給農(nóng)民自行建房，每戶得到的宅基地面積與其原住房面積相同。在貨幣安置方式中，貨幣的分配方式也基本是按上述人地比例進行分配。

在以上不同的征地補償方式中，新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益得到了較好的保證和較為公平的體現(xiàn)。如果他們結(jié)婚生子，其配偶和子女也擁有集體成員權(quán)，土地權(quán)益同樣可以得到保障?？梢哉f，征地型的村莊對集體成員權(quán)較為重視，只要戶口在村里，村莊就會承認其集體成員權(quán)。不過，這種方式帶來的問題是，新生代農(nóng)民工變成失地農(nóng)民后的權(quán)益如何保障呢？據(jù)筆者調(diào)查，全國實行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策以來，農(nóng)村基層政府都將該政策當(dāng)作一項任務(wù)來完成，所以投保比例較高，但投保人主要是中年以上的農(nóng)民或失地農(nóng)民，且投保檔次均比較低，而新生代農(nóng)民工的養(yǎng)老保險和失業(yè)保險等卻沒有得到應(yīng)有的重視。

(二)沒有調(diào)整型村莊中的新生代農(nóng)民工土地權(quán)益

貴州湄潭試驗因為學(xué)者的爭論和經(jīng)驗推廣到全國而一舉成名，但是，湄潭經(jīng)驗?zāi)軌蛟谌珖茝V并非沒有社會基礎(chǔ)。事實上，自“分田到戶”及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施后，中部地區(qū)的很多村莊一直沒有重新調(diào)整土地，最多也只是利用村莊內(nèi)的公共土地作微調(diào)，他們堅持的就是“增人不增地，減人不減地”原則。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的村莊在第二輪土地承包期之后就一直沒有調(diào)整土地，這樣的村莊在中部地區(qū)大概占30%。因為國家征用土地建設(shè)高速公路等公共設(shè)施，有些村民實際上在十多年前就沒有土地了，因此，農(nóng)村沒有土地的農(nóng)民不只是沒有分配到土地的新生代農(nóng)民工，還包括因上述原因失去土地的農(nóng)民；而且村集體已經(jīng)沒有機動性的公共土地可用于調(diào)節(jié)，新生代農(nóng)民工沒有土地可分的狀況已經(jīng)很常見了。這種沒有調(diào)整土地的村莊，如果是因為城鎮(zhèn)化建設(shè)而被征地的，新生代農(nóng)民工的集體成員權(quán)可以得到保證，即按前文所說的方式分配補償款；如果是其承包地因修建公路和鐵路等公共設(shè)施被征用，一般由承包人自己獲得土地補償款，村莊不再為其調(diào)整承包地。也就是說，征了誰的地，誰就拿補償款，這一點和因城市化全村土地被征用的情況不一樣。當(dāng)然，如果此后這個村莊的土地全部被征用，誰承包的土地誰拿補償款，但公共用地的補償款還是按承包土地數(shù)和人頭的比例進行分配。對于舉家外遷、上大學(xué)或人口自然消失等人群的承包地，一般由其在村莊的近親屬耕種，村莊不會再作另外的調(diào)整。土地確權(quán)后，新生代農(nóng)民工土地權(quán)益的最好保障是宅基地和菜地，可以從上輩繼承。菜地大多數(shù)是集體時期的私留地，少數(shù)為農(nóng)戶自己開墾的荒地。因此，農(nóng)村宅基地和菜地實際上是私有性質(zhì)最強的土地，宅基地可以自由買賣，只是按風(fēng)俗須優(yōu)先賣給其家族成員，村莊有權(quán)調(diào)整的只有耕地和林地。因為集體時期分得的宅基地比較平均，菜地來自開墾或私留地，每戶相差不大，所以，新生代農(nóng)民工占有的宅基地和菜地總體也相差不大。但在沒有調(diào)整土地的村莊中，新生代農(nóng)民工只能繼承父輩承包期內(nèi)的承包地，這樣的一個后果是，隨著時間的推移，各家庭人口增減相差較大，其占有的耕地面積相差會比較大。

那么，在這種類型的村莊中，新生代農(nóng)民工的耕地權(quán)益如何保證？從調(diào)查來看，絕大多數(shù)沒有承包地的新生代農(nóng)民工并沒有意見，生活也沒有受到影響。因為他們當(dāng)中的大多數(shù)人不再種地，也不會種地，其主要收入來自打工工資，耕地收入不多且占其總收入的比例很小，只有在被征地時他們才會要求自己的土地權(quán)益；而且，耕地在新生代農(nóng)民工眼中已經(jīng)變成了資本，他們要求分地實際上是要求分配利益，并希望得到改變土地用途時的財產(chǎn)增值收益，而不是生存保障權(quán)和發(fā)展權(quán)。事實上，農(nóng)民對生活水準的要求在不斷提高，家庭承包的小塊土地在不改變用途的情況下，已經(jīng)無法起到生存保障功能和發(fā)展功能。不過，仍然值得追問的是，承包制下細碎化的土地已經(jīng)不能保證新生代農(nóng)民工的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，那么，他們的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)又在哪里呢？除了通過土地規(guī)模經(jīng)營的途徑外，解決這個問題還需要更開闊的思維。

(三)定期調(diào)整型村莊中的新生代農(nóng)民工土地權(quán)益

從分田到戶起，有的村莊每3～5年調(diào)整一次承包地(耕地)，這類村莊以山區(qū)居多，其次為人均耕地面積較多的村莊。調(diào)整標準是：第一，戶口在村莊上的村民；第二，宅基地與菜地基本上是作為家庭私有財產(chǎn)，不作調(diào)整；第三，村莊中的大學(xué)生，不管其戶口是否在村莊內(nèi)都不能參與分土地。在2014年開展的土地確權(quán)工作中，這種類型的村莊表面上執(zhí)行了上級規(guī)定，但是，土地確權(quán)證都放在村委會，沒有下發(fā)給村民。有村干部表示，土地確權(quán)后的實際操作仍然按從前的做法，即每3～5年調(diào)整一次承包地。令人擔(dān)心的是，若干年以后，如果新生代農(nóng)民工要求土地確權(quán)證上的耕地權(quán)利，就會造成法律與風(fēng)俗的沖突，可能會影響社會穩(wěn)定。

土地確權(quán)后，農(nóng)村出現(xiàn)了熟人范圍內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)，大多都是口頭合同，隨時有悔約的可能。即使由政府牽頭的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，已簽訂了10～15年的合同，農(nóng)民也會為了利益而不遵守合同，采取各種手段收回土地。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)公司或種田大戶在流轉(zhuǎn)土地時不但經(jīng)過了村民同意，而且簽訂了合同；在耕作過程中，他們也會優(yōu)先雇用本村農(nóng)民。這本來是一舉兩得的好事，但是，有些農(nóng)民看到他們贏利后，尤其是覺得自己在務(wù)工中已學(xué)到了技術(shù)，就悔約要求收回土地。不過在收回土地后，農(nóng)民自己的經(jīng)營常常失敗且虧損嚴重，因為他們所學(xué)到的只是皮毛，對種植原理、管理手段、銷售渠道和營銷理念等則一無所知。這些悔約情況大多出現(xiàn)在每3～5年調(diào)整一次土地的村莊。土地確權(quán)與村莊風(fēng)俗習(xí)慣的沖突和矛盾如何解決值得進一步研究。土地規(guī)?；?jīng)營已成趨勢，土地流轉(zhuǎn)也勢不可擋。雖然每3～5年調(diào)整土地保證了新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益，但他們的土地權(quán)益仍會處于尷尬狀態(tài)。定期調(diào)整承包土地的做法不但與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢相沖突，而且與他們在城市工作生活或在縣城買房居住相矛盾。因為這些沖突存在，定期調(diào)整土地雖然能有效地保護新生代農(nóng)民工及其子孫后代的土地權(quán)益，但并不能保證他們土地權(quán)益的有效實現(xiàn)，即便土地可以抵押，實踐操作的難度也非常大，土地權(quán)益難以變現(xiàn)。也就是說，定期的土地調(diào)整是無法真正有效地保護新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益，即便在土地確權(quán)后，新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益仍處于矛盾的境地，無法起到保護他們生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的作用。

為什么這些村莊不保護大學(xué)生的土地權(quán)益？人們通常認為，大學(xué)生就是國家的人，權(quán)益就不在村莊了；大學(xué)生不但能夠享受到與城市居民平等的社會保障權(quán)和就業(yè)權(quán)，而且在城市有生存能力與發(fā)展能力。這對解決新生代農(nóng)民工土地權(quán)益問題的啟發(fā)是：應(yīng)提高新生代農(nóng)民工在城市中的生存能力和發(fā)展能力，并保證其享受與城市居民同等的公民權(quán)，才能起到替代土地權(quán)益的功能，從而提高我國的城市化水平。

三、多維度保障新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益

湄潭試驗的啟示是，“增人不增地，減人不減地”有利于解決土地規(guī)模化經(jīng)營問題。不過，調(diào)查發(fā)現(xiàn)：一方面，土地調(diào)整或被征用的情況不一樣，村莊會呈現(xiàn)不同的類型；另一方面，村莊的土地也有不同的種類——公共用地(祖墳地、祠堂地、道路和池塘)、林地、耕地、菜地和宅基地等。因此，土地確權(quán)后，應(yīng)該從多維度解決新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益問題。

(一)城鄉(xiāng)權(quán)利統(tǒng)一解決新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益

人們關(guān)注新生代農(nóng)民工無地可分問題的主要原因是，認為他們離開土地可能會失去最后的依托而無法生存。但是，問題的實質(zhì)在于，土地實現(xiàn)的是人們的生存功能和發(fā)展功能，甚至是財產(chǎn)功能，而這些功能完全是可以被替代的，不一定要依賴土地或者依賴每個人擁有一小塊土地來實現(xiàn)。工業(yè)化以后，這些功能可以通過提高新生代農(nóng)民工的生存能力、發(fā)展能力以及獲取資源的能力來實現(xiàn)，具體體現(xiàn)在提高其職業(yè)技能，正如農(nóng)村俗語所說，“技不壓身，走到哪都有飯吃”。通過提高新生代農(nóng)民工的整體素質(zhì)，給予他們在城市平等的社會保障權(quán)、不限戶口購買住房或享受廉租房的權(quán)利，進而實現(xiàn)資產(chǎn)和能力的積累。在農(nóng)村土地確權(quán)后，他們還可以通過繼承獲得上一輩承包期內(nèi)的耕地權(quán)益、宅基地和菜地的權(quán)益等。

從不同類型村莊看，完全失地的村莊實現(xiàn)了新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益，但城市化后，仍然需要增強他們生存能力和發(fā)展能力，所以，完全靠土地權(quán)益的實現(xiàn)也并不能一勞永逸地解決新生代農(nóng)民工的生存和發(fā)展問題。從不調(diào)整土地的村莊來看，新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益雖然沒有得到保障，但問題并不突出，并不是人們所想象的那么嚴重。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在土地確權(quán)期間，中部地區(qū)很多農(nóng)民工并沒有回村莊確權(quán)，這從一個側(cè)面證明土地賦予農(nóng)民的生存功能和發(fā)展功能在下降，新生代農(nóng)民工也不重視承包土地的權(quán)益。堅持要分土地的新生代農(nóng)民工并不是為了生存，而是為了利益，希望在土地被征收時獲取高額征地補償。定期調(diào)整土地的村莊似乎很好地保障了新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益，但細碎化和不確定的土地占有方式并不能有效地實現(xiàn)其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。農(nóng)民并不在意土地確權(quán)證保存在集體，這間接地說明如果有人堅持確權(quán)的土地，這類村莊重新分田工作就不會如此順利。實際上，對農(nóng)村大學(xué)生不分田地但仍可繼承宅基地及房屋的現(xiàn)實，也反面證明了只有保證新生代農(nóng)民工在城市中的各種權(quán)利，以替代土地背后的功能，才能從根本上解決他們的土地權(quán)益問題。引申開來，解決新生代農(nóng)民工問題可以借用保證農(nóng)村大學(xué)生權(quán)利的思路，即提高他們的生存能力和發(fā)展能力，實現(xiàn)與城市居民同等的公民權(quán)。事實上，世界上沒有哪個國家的哪次經(jīng)濟危機是靠農(nóng)民每人擁有一小塊土地走出來的，也不是靠低效的農(nóng)業(yè)解決失業(yè)和大學(xué)生就業(yè)問題的。只有像發(fā)達國家那樣依靠發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化技術(shù)以獲得更高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，才能保障人們的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。因為農(nóng)業(yè)國家更缺少解決自己吃飯問題的能力，他們反而要向工業(yè)國家乞食。[13]農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城市化的雙輪趨動才是解決新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益，乃至農(nóng)民工問題的根本。改革開放后，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程本身也證明，現(xiàn)代化、城市化、工業(yè)化是促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要前提。

(二)權(quán)責(zé)對等解決新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益

人們通常認為，土地確權(quán)后就可以任意使用、支配自己承包的耕地和林地。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村亂占耕地建房、在耕地中間“開天窗”、棄耕拋荒等現(xiàn)象較為普遍。特別是外出的新生代農(nóng)民工家庭擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后難以收回，加上在中部地區(qū)一畝耕地的流轉(zhuǎn)費大約是400～600元，土地流轉(zhuǎn)收入占其總收入的比重非常低，因此寧愿撂荒也不流轉(zhuǎn)。國家對此要加強監(jiān)管，重視耕地規(guī)劃，加大對亂占耕地建房和撂荒土地的懲處力度。有必要成立像森林公安一樣的單位，比如成立土地公安，專門負責(zé)耕地的保護與懲處。土地確權(quán)確的不僅僅是權(quán)利——享受土地流轉(zhuǎn)收益、種田補貼、農(nóng)村公共服務(wù)和福利，還應(yīng)包括責(zé)任——保護環(huán)境、防治水土流失、承擔(dān)公共服務(wù)的相應(yīng)義務(wù)等。特別是耕地承載著國家糧食的供給功能，林地承載著生態(tài)環(huán)境的保護功能，不能隨意改變用途或任意開發(fā)。因此，新生代農(nóng)民工擁有土地權(quán)利、分享土地收益時，也應(yīng)服從土地規(guī)劃、保持耕地肥力和承擔(dān)農(nóng)村社區(qū)公共責(zé)任。與過去只重視農(nóng)民的義務(wù)相反，在免除農(nóng)業(yè)稅后的農(nóng)村福利時代，農(nóng)民的權(quán)利意識膨脹，而義務(wù)和責(zé)任意識相對不足，導(dǎo)致《土地管理法》和土地規(guī)劃難以執(zhí)行到位，土地拋荒和占地建房屢禁不止。因此，對新生代農(nóng)民工土地權(quán)益的保護既要保證其土地的集體成員權(quán)，也要讓他們承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)。對土地確權(quán)以后拋荒的耕地，集體有權(quán)收并流轉(zhuǎn)給他人。

(三)土地分類解決新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益

目前的研究是將農(nóng)村土地當(dāng)作一個整體來分析，當(dāng)然也就希望從整體上保障新生代農(nóng)民工的土地權(quán)利，這樣的出發(fā)點沒有錯，但實施困難大且復(fù)雜。實際上，農(nóng)村土地可以分為不同類型，根據(jù)不同土地類型保證新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益是較為現(xiàn)實的選擇，也具有可操作性。村莊集體土地可以分為公共祖墳地、公共池塘、公共道路、打禾場或曬谷場、耕地、菜地和宅基地等。值得注意的是，村莊根據(jù)需要可以給集體成員分配宅基地，但隨著土地日益緊張和國家土地政策日趨嚴格，村集體一般不會再批宅基地給個人——已基本無地可分。宅基地的固定化，為土地確權(quán)奠定了基礎(chǔ)。這些不同類型的土地，有的可以分配到人即確權(quán)，有的難以分割并量化到個人，只有在征地時個人才有權(quán)按集體成員權(quán)獲得部分補償。所以，根據(jù)土地不同類型，保障新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益有三種方法：一是遵循慣例，繼承父輩的宅基地和菜地，有權(quán)在村莊購買家族成員的宅基地或菜地。只要農(nóng)村出生的人，包括升學(xué)、參軍、招工進城工作的人，都享有這項權(quán)利。二是保證公共用地的集體成員權(quán)，即分配征地補償款時他們有權(quán)獲得集體成員應(yīng)有的份額。三是保證承包期內(nèi)的土地權(quán)益。新生代農(nóng)民工擁有繼承父輩承包期內(nèi)的耕地和林地的權(quán)利，他們作為農(nóng)村集體成員也有權(quán)流轉(zhuǎn)他人的土地用于耕種，但不得隨意改變用途和拋荒，也不得任意開發(fā)，使用耕地還要符合政策規(guī)劃。土地確權(quán)政策的主要對象是耕地和林地。不管學(xué)界爭議如何，土地確權(quán)政策符合中國農(nóng)村現(xiàn)實，也是今后我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。以上三種方法既符合鄉(xiāng)村風(fēng)俗，也符合國家政策。保證新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益，就是保證其土地流轉(zhuǎn)收益和農(nóng)村集體成員權(quán)，進而保證農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

(四)長時段解決新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益

與農(nóng)村大學(xué)生不一樣，新生代農(nóng)民工因缺乏良好的教育而缺少具有發(fā)展功能的技術(shù)與知識，在城市競爭中處于弱勢地位，在短期內(nèi)不但難以找到能替代土地生存功能和發(fā)展功能的工作，而且難以享有與城市居民平等的公民權(quán)。只有具備了在城市中的生存能力和發(fā)展能力，他們才能獲得更多的權(quán)利與工作機會，土地收益占其總收入的比重才能相對“無關(guān)緊要”，這樣，他們就會主動放棄土地(主要指耕地和林地)權(quán)利。因此，除土地分類保障外，還需要從長時段的安排來解決他們的土地權(quán)益。首先，長期保障新生代農(nóng)民工擁有宅基地和菜地的所有權(quán)、村莊公共用地的集體成員權(quán)。他們可以平等地享有村莊公共土地的收益權(quán)，也可以抵押、出賣或出租自己家庭的宅基地和菜地，還有權(quán)在其宅基地上建房，從而實現(xiàn)新生代農(nóng)民工的工作城市化和休閑農(nóng)村化。其次，新生代農(nóng)民工有權(quán)擁有或繼承其父母承包期內(nèi)土地流轉(zhuǎn)的收益，也有權(quán)流轉(zhuǎn)他人土地從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。最后，對因人口外流和自然消失而拋荒的土地，村莊不再分配給個人，可以統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給個人或公司，實現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化打基礎(chǔ)。在符合規(guī)劃的前提下，開發(fā)后的土地出租收益作為村莊公共事業(yè)費用，或按人頭進行分配。為了防止土地拋荒，還可以將新生代農(nóng)民工確權(quán)后的土地統(tǒng)一打包出租。從調(diào)查情況看，新生代農(nóng)民工主要靠工資收入并不需要依賴土地生活。接受筆者訪談的新生代農(nóng)民工都表示，只要補償合理，就愿意放棄確權(quán)后的承包地(林地和耕地)。一個不可忽視的現(xiàn)象是，新生代農(nóng)民工在城市購房后，其子女在城市出生和上學(xué)，沒有任何鄉(xiāng)村記憶，已經(jīng)從農(nóng)村“拔根”而起了。換言之，即使新生代農(nóng)民工不放棄土地承包權(quán)，他們長期生活在城市的子女也必將放棄。在農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)村居民基本上對土地只有權(quán)利沒有義務(wù)。不過，村莊也逐漸強調(diào)村民的社區(qū)責(zé)任，根據(jù)權(quán)利與責(zé)任對等原則，獲得土地承包權(quán)的村民將被要求承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。在這種情況下，新生代農(nóng)民工或其子女便會作出主動放棄農(nóng)村承包地權(quán)利的理性決策。到那時，自然就解決了新生代農(nóng)民工的土地權(quán)益，乃至其所有權(quán)利，“農(nóng)民工”一詞也就在中國詞語中成為歷史。

[1] 周其仁.湄潭的貢獻[N].經(jīng)濟觀察報，2013-04-15(47).

[2] 蒙煥琴，詹仕飛.湄潭躋身全國新一輪第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)行列[EB/OL].(2014-11-28)[2016-10-06].http://news.12371.cn/2014/11/28/ARTI1417130058907861.shtml.

[3] 孫新華.湄潭貢獻還是湄潭教訓(xùn)——與周其仁教授商榷“增人不增地，減人不減地”[EB/OL]. (2014-10-14)[2016-10-06].http://www.snzg.cn/article/2014/1014/article_39589.html.

[4] 賀雪峰.評“增人不增地、減人不減地”[EB/OL].(2012-05-13)[2016-10-06].http://www.snzg.cn/article/2012/0513/article_28682.html.

[5] 吳敬斌.從“湄潭試驗”反思農(nóng)村土地承包權(quán)的真正內(nèi)涵[EB/OL].(2012-06-20)[2016-10-06]. http://www.zgxcfx.com/Article/47479.html.

[6] 劉燕舞.要反思湄潭土地試驗經(jīng)驗——基于貴州鳴村的個案研究[J].學(xué)習(xí)與實踐，2009(6)：116-120.

[7] 徐谷明，江宜航.貴州湄潭土地制度改革成效調(diào)查[EB/OL].(2015-08-24)[2016-10-06].http://www.cet.com.cn/ycpd/sdyd/1618657.shtml.

[8] 鄭蔚，肖文.湄潭全國農(nóng)村改革試驗區(qū)成立二十五周年座談會[EB/OL].(2012-09-27)[2016-10-06].http://www.gz.xinhuanet.com/2012-09/27/c_113232886.html.

[9] 劉守英，邵夏珍.貴州湄潭實行“增人不增地,減人不減地”24年的效果與啟示[J].中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)，2012(4)：32-36.

[10] 劉守英.湄潭土地改革：實踐意義與未來走向[EB/OL].(2012-11-27)[2016-10-06].http://www.zgxcfx.com/Article/51707.html.

[11] 黃祖輝.湄潭縣農(nóng)村土地制度改革的實踐、貢獻與啟示[J].中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)，2012(4)：20-27.

[12] 趙俊臣.賀雪峰“評‘增人不增地、減人不減地’”的論據(jù)錯在哪？[EB/OL].(2012-06-01)[2016-10-06].http://www.zgxcfx.com/Article/46902.html.

[13] 孟德拉斯.農(nóng)民的終結(jié)[M].李培林，譯.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2010：3.

[責(zé)任編輯：郭艷云]

Confirmation and Protection of Land Rights for New Generation of Migrant Workers

NIE Hong-hui

(School of Economics and Management, Shangrao Normal University, Shangrao 334001, Jiangxi, China)

In the land allocation system, the method of keeping the land area the same no matter the number of a family changes or not in the Meitan test, has aroused a wide range of controversy. In particular, there is no consensus on the study about how to guarantee the land rights of the new generation of migrant workers after the land ownership is confirmed. When discussing the land rights and interests of the new generation of migrant workers, the academic circle often analyzes rural land as a whole. Under the background of Urbanization, not only the rural villages have changed--there are different types of land acquisition, landless type of villages, but also different types of rural land, which determine that the land rights and interests of the new generation migrant workers can’t be generalized. Through field investigation, it is found that different types of villages have different protection of the land rights and interests of the new generation of migrant workers, and the land rights and interests of the new generation of migrant workers in different types of land are different in the same village. To protect the land rights and interests of the new generation of migrant workers, we should analyze on basis of different types of villages and land, and solve the problem by multi-dimensional perspective.

confirmation of land rights; new generation of migrant workers; land rights and interests

2016-12-06

國家社科基金項目(14BSH037)；江西省社科規(guī)劃項目(14FX16)

聶洪輝(1973-)，男，江西豐城人，上饒師范學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院教授。

F321.1；D922.3

A

1674-3199(2017)01-0099-08