黃秀香

(福建行政學院公共管理教研部，福建福州350001)

ISO9000標準在地方政府管理中的實踐困境與出路

黃秀香

(福建行政學院公共管理教研部，福建福州350001)

當前一些地方政府在公共管理實踐中實施了ISO9000標準并取得了較好的成效。但是，作為一種從企業(yè)管理引入的理念,在地方政府的公共管理實踐過程中，存在技術理性與公共理性的沖突、操作層面難以把握、制度相容性偏低、體系運行的持續(xù)動力不足等困境。結合江蘇省淮安市實施ISO9000質量管理體系的典型個案，建議合理確立標準、加強認證培訓、完善體制機制、注重動力機制，使地方政府在公共管理實踐中能更好地運行ISO9000標準。

地方政府；ISO9000標準；政府管理

地方政府在公共管理實踐中推行ISO9000標準，有助于推進政府管理創(chuàng)新，提高政府行政效能，推動服務型政府建設，是一種符合國際規(guī)范的管理舉措。我國一些地方政府在管理過程中實施了ISO9000質量管理體系，服務質量和工作效率明顯得到提高。但是，ISO9000標準在地方政府管理實踐中也產生適應困境。為使地方政府在公共管理實踐中能更好地實施ISO9000標準，探討地方政府導入ISO9000標準的策略意義重大。

一、ISO9000標準的歷史演變及對地方政府管理的適用性

(一)ISO9000標準的歷史演變

ISO9000標準是由國際標準化組織(ISO)成立的質量管理和質量保證技術委員會(TC176)制定的。它源于制造業(yè)，是以企業(yè)為管理對象、以質量為核心同時強調過程和方法的質量管理體系。ISO9000標準是一個系列標準，在促進世界質量管理和質量保證水平不斷發(fā)展過程中，ISO9000標準經歷了一個從制定到不斷完善和持續(xù)改進的過程，在過去的30年間共進行了五次修訂。

1987年版的ISO9000標準。1986年ISO發(fā)布了ISO8402《質量——術語》標準、1987年發(fā)布了ISO9000《質量管理和質量保證標準——選擇和使用指南》、ISO9001《質量體系——設計開發(fā)、生產、安裝和服務的質量保證模式》、ISO9002《質量體系——生產和安裝的質量保證模式》、ISO9003《質量體系——最終檢驗和試驗的質量保證模式》、ISO9004《質量管理和質量體系要素——指南》等。這六項標準組成起來，通稱為ISO9000標準。ISO9000標準是發(fā)達國家企業(yè)質量管理的總結，已被全世界150多個國家和地區(qū)共同采用為國家標準和地區(qū)標準。[1]2-3

1994年版的ISO9000標準。1994年版的ISO9000標準是對質量保證要求(ISO9001、ISO9002、 ISO9003)和質量管理指南(ISO9004)的技術內容作局部的修改，引入了一些新的概念和定義，總體結構和思路不變，為2000年版的修改提供過渡的理論基礎。1994年版的ISO9000標準包括ISO8402：1994《質量管理和質量保證——術語》、ISO9000-1:1994《質量管理和質量保證標準第1部分:選擇和使用指南》、ISO9000-2: 1993《質量管理和質量保證標準第2部分: ISO9001、ISO9002、ISO9003實施通用指南》、ISO9000-3:1991《質量管理和質量保證標準第3部分: ISO9001在開發(fā)軟件、供應和維護中的使用指南》、ISO9000-4:1993《質量管理和質量保證標準第4部分:可信性大綱管理指南》、ISO9001：1994《質量體系設計、開發(fā)、生產、安裝和服務的質量保證模式》、ISO9002：1994《質量體系生產、安裝和服務的質量保證模式》、ISO9004-1：1994《質量管理和質量體系要素第1部分：指南》等。1994年到1999年底又陸續(xù)發(fā)布了其他一些支持性技術指南標準和文件，共計27項，將ISO9000系列標準作了進一步的擴展。[1]3

2000年版的ISO9000標準。為提高標準使用者的競爭力，ISO/TC176質量管理和質量保證技術委員對標準進行了修訂，2000年正式發(fā)布了2000年版的ISO9000標準。該標準在總結質量管理實踐經驗的基礎上，將朱蘭、戴明、費根堡姆等國際質量宗師對質量管理經營的理念和質量改進的方法等，全面地融合在標準中，編撰了ISO9000標準的指導原則——八項質量管理原則:領導作用、全員參與、以顧客為關注焦點、持續(xù)改進、過程方法、管理的系統(tǒng)方法、與供方互利的關系、基于事實的決策方法。2000年版的ISO9000標準包括ISO9000：2000《質量管理體系基礎和術語》、ISO9001:2000《質量管理體系要求》、ISO9004:2000《質量管理體系業(yè)績改進指南》。 2000年版的ISO9000標準的結構、理念、內涵都變化較大，標準引入了“過程方法”“以顧客為關注焦點”等基本理念，淡化了制造業(yè)的痕跡，適用性更強。[2]3-4

2008年版的ISO9000標準。2008年版的ISO9000標準是在2000年版的ISO9000標準的基礎上修訂的，是一次“編輯性修改”，并未發(fā)生顯著變化。該版標準更加明確地表述了2000版的ISO9001的內容，保持并提高其與ISO14001:2004的相容性并與ISO9004:2009協(xié)調一致。

2015年版的ISO9000標準。這次改版，ISO9001發(fā)生了較大的變化：一是明確了質量管理原則，即以顧客為關注焦點、領導力、員工契合、過程方法、改進、基于實事的決策方法、關系管理；二是強調建立的管理體系要適合組織具體要求；三是要求組織高層參與且能承擔責任，使質量與業(yè)務策略相適應；四是標準要有風險防范意識，鼓勵持續(xù)改進；五是對文件的規(guī)定性要求更少，組織機構可以決定什么信息需要記錄及采用何種文件格式；六是使用通用的新高層結構，以便與其他管理體系的標準保持一致。

(二)ISO9000標準對地方政府管理的適用性

源于制造業(yè)的ISO9000標準早已普遍適用于各個行業(yè)，當然也適用于地方政府的服務和管理。ISO9000標準明確指出：“規(guī)定的所有要求是通用的，適合于提供不同產品、不同規(guī)模、各種類型的組織”。標準要求“以顧客為關注焦點”，強調管理與服務的標準化、程序化，崗位、責任、權力的統(tǒng)一，這與政府的人員管理原則是一致的。[2]65因此，地方政府推行ISO9000標準是可行的。

我國地方政府在20世紀90年代末就在稅務局、政府采購中心、檢驗檢疫局等部門開始實施ISO9000標準。之后，ISO9000標準在政府其它部門乃至整個地方政府中推廣，比如北京市海淀區(qū)、江蘇省淮安市、浙江省寧波市、廣東省江門市、成都市金牛區(qū)政府等都在政府管理過程中實施了ISO9000質量管理體系，取得了顯著的成效。

二、ISO9000標準在地方政府管理中的實踐困境

盡管實施ISO9000標準使地方政府管理更加規(guī)范、辦事效率更高，但是作為從企業(yè)管理移植到政府公共管理的質量管理體系在政府治理這種十分復雜的情景下也會遭遇到實踐困境。

(一)技術理性與公共理性的沖突

將ISO9000質量管理體系導入地方政府管理是以技術理性為導向，而技術理性是以有效為目標，是一種實施定量計算的行為活動。然而，人不可能是完全理性的，人的理性受個體目標不確定的認知水平、精力等因素的影響，地方政府的基層工作人員不會都完全按要求辦事，在政府質量管理過程中，政府工作人員為了應付工作中的各種不可預測性和不確定性，可能會借助一些政策文件等工具將人為不確定的因素轉化成非人為的要求和標準化的流水線作業(yè)及相應的工作組織，人的創(chuàng)造性、自主性等可能會被這些整齊、標準的機械動作所淹沒。當然，過分追求理性也有弊病。一是政府質量管理這套理性化的管理模式是建立在“公正、客觀”的基礎上，而政府質量和績效很難計量，因此，政府質量管理“公正、客觀”也是相對的；二是雖然政府質量管理也鼓勵公民參與，也關注公眾需要，但將ISO9000質量管理體系導入地方政府管理更體現(xiàn)公共管理的“技術性”的一面，影響了“民眾滿意度”作為指標體系的政府管理的目標。[3]81

(二)操作層面難以把握

地方政府質量管理體系的設計總體來說還是較為清晰的，有一定的可操作性，但由于嵌入式改革的沖突，在具體的操作過程中某些方面難以把握。一是操作程序復雜。ISO9000質量管理體系的管理文件通常較為精細，管理文件通過嚴格的行政流程把復雜的行政事務控制在每個環(huán)節(jié)、每個時段及每個工作人員，可能導致細致而龐雜的管理規(guī)則，使基層工作人員難于理解和接受。二是質量測量標準難以準確量化。由于ISO9000質量管理體系是從企業(yè)借鑒和移植來的，而政府與企業(yè)不同，政府產品一般是中間產品，不好劃分責任主體，在操作過程中難以把握。三是質量測量的偏差。質量測量方式通常是外部認證與內審相結合，由于組織機構內外信息的不對稱易使外部認證流于形式；而內審是由各個部門的內審員來完成，由于內審員的素質不同也容易出現(xiàn)偏差。四是質量認證機構的能力較弱。多數(shù)認證機構的咨詢師只有企業(yè)的認證經驗，對地方政府運行的程序不夠熟悉，無法設計具有地方特色的認證程序和標準，認證設計容易出現(xiàn)形式化、同質化、模式化；在標準和程序設計上的某個環(huán)節(jié)或某個參數(shù)往往容易與地方政府的實際需求脫節(jié)，這樣即使嚴格按照標準和程序操作也會出現(xiàn)偏差。

(三)制度的相容性偏低

將ISO9000質量管理體系導入地方政府的管理中是一種嵌入式的改革，存在制度的不相容。一是導入后與政府管理原有的官僚體制穩(wěn)定特性的沖突。在政府內部每個官員都有明確的高低職位，擁有特定的權限，實行嚴格的上下級制度，上級命令下級執(zhí)行，下級官員嚴格對上級負責。這種嚴格的政府層級制度十分不利于質量管理體系在政府管理中的實施，不利于發(fā)揮下級政府工作人員的作用。二是在導入標準之前，地方政府已形成了一套穩(wěn)定的工作模式，如條塊分割的職能業(yè)務、自上而下的指令控制等，導入過程中ISO9000質量管理體系與地方政府原有的行政管理體系的具體工作機制較難有效銜接和整合，容易造成ISO9000質量管理體系與原來的行政管理體系脫離，無法與日常工作很好融合；另外，在行政管理中績效考核設置不夠科學、有效，也容易使質量認證工作與地方政府的實際工作相脫離。三是我國地方政府在運作時的人治色彩較濃，運動式的管理及自上而下壓力型的管理等與ISO9000質量管理體系標準的“持續(xù)改進”“精細化管理”“規(guī)范化管理”等理念存在矛盾，這些都會形成了制度障礙。因此，質量管理體系的運行很難從根本上改變地方政府各級人員“對上而不對下負責”的價值取向。

(四)體系運行的持續(xù)動力不足

一是領導更換過于頻繁。質量管理體系只有持續(xù)運行才能發(fā)揮作用，但在實際工作中地方政府領導因為換屆而經常更換，繼任者很少會對前任的工作保持高度熱情。領導的熱情與偏好對ISO9000質量管理體系的可持續(xù)性有舉足輕重的作用，“一把手”更替過于頻繁是ISO9000質量管理體系運行持續(xù)動力不足的重要原因。二是中層及基層工作人員既是ISO9000質量管理體系的執(zhí)行者又是評估對象，他們在質量認證時負責具體貫標工作的落實，同時還承受著作為被評估對象的壓力，也是ISO9000質量管理體系質量論證持續(xù)動力不足的一個原因。有些基層工作人員在質量認證過程中沒有堅持“民眾為本”和“結果是提供高質量的行政管理和服務”的理念。因此，他們在質量認證過程中多是被動地執(zhí)行上級文件和領導的命令，積極性普遍不高。三是原有的組織文化的影響。組織文化是組織中共有的、非正式的價值和信念，通過個體的思想、意識、心理、習慣等影響組織的績效。政府官員是一個專職的薪金階層，其職務穩(wěn)定，并有望正常晉升，官僚既得的特權地位會鼓勵保守主義和穩(wěn)定至上，“息事寧人”是管理者最常用的策略，這就會阻礙政府管理的變革和創(chuàng)新，不利于創(chuàng)新行動和措施的導入。

三、地方政府實施ISO9000標準的典型個案

江蘇省淮安市2007年開始實施ISO9000質量管理體系，是全國較早全面實施ISO9000標準的地級市，也是地級市能夠持續(xù)實施ISO9000標準的典型。該市在出臺相關制度時注意合理吸收地方政府原有的有效辦法和規(guī)章制度，使之內化為政府質量管理的一部分，并將質量管理體系的考評與個人的績效和晉升掛鉤?；窗彩虚L期注重質量認證的“內審”制度，而不是只依賴外部的認證機構。其“內審”有市和部門兩個層級。市一級的“內審”有兩個機構：一是負責內審組織領導工作的市軟環(huán)境建設辦公室(隸屬市紀委和監(jiān)察局)；二是專門的“市直部門導入ISO9000質量管理體系專家指導委員會”。每個部門在綜合處或辦公室設總內審員1名，其他處室設內審員各1名，由總內審員牽頭，各部門內審員組成幾個小組進行內部交叉內審。[4]市一級內審要對所有部門的實施情況打分，其結果納入每個部門都很關注且很有影響力的軟環(huán)境效能系統(tǒng)中，作為考評的一部分。雖然質量管理體系的考評結果在軟環(huán)境效能系統(tǒng)中所占比例只有10%，但由于其他考核指標在分值上拉不開距離，質量管理體系的考評分值對綜合排名起著決定性的作用。因此，質量管理體系的運行情況決定著該部門能否評上“十佳單位”“優(yōu)勝單位”，進而獲得市委、市政府的表彰和獎勵，因此各每個部門對質量管理體系的運行不敢怠慢。在出臺相關制度的同時淮安市還注重組織文化的變革，注意加大宣傳力度，加強培訓，使所有人員特別是領導樹立質量理念并內化為自己的自覺意識，使基層工作人員在工作中慢慢形成重記錄、重程序的良好習慣，使淮安市在政府管理中實施ISO9000標準能持續(xù)至今并運行良好。

四、ISO9000標準在地方政府管理中有效運行的思考

(一)合理確立標準，促進技術理性與公共理性的融合

質量管理體系文件是組織運行的依據(jù)，即行動的指南。制定文件是一項技術性很強的工作，在制定質量計劃、質量目標、編寫質量手冊及程序文件的過程中，不但要注意技術要求的科學性，還要結合政府公信力及社會自治機制的要求。標準的制定還要體現(xiàn)地方政府管理工作的客觀規(guī)律，要以公共需求為導向，加大公共參與力度，加強對政府行政效能的監(jiān)督，盡量促使技術理性與公共理性的融合。

(二)加強認證培訓，確保理論與操作的對接

將ISO9000質量管理體系導入政府管理，要加強對相關人員的培訓，包括對領導層、內審員和基層工作人員的培訓。對管理層的培訓主要是使管理者能主動承擔在質量管理體系建立、實施、保持和改進中的領導職責；對內審員的培訓主要是提高人員的素質和能力，保證質量認證工作有序進行；對一般基層工作人員的培訓主要是使他們掌握質量體系的相關方法，使他們在實際工作中能準確地運用執(zhí)行?？傊?，通過培訓使他們掌握ISO9000質量管理體系的內涵、本質和基本術語，要求他們在體系運行過程中用ISO9000質量管理體系的方法、理念和規(guī)范進行工作。

此外，要挑選資質較好、知名度高并經過國家認證機構管理委員會(CNAB)審核批準的認證機構進行質量認證。該類認證機構一般管理制度較為完善，專職審核員的人數(shù)較多且素質較高，可以避免在質量認證設計上出現(xiàn)形式化、同質化、模式化，避免在標準和程序設計上與地方政府的實際需求脫節(jié)。

(三)完善體制機制，實現(xiàn)嵌入后制度兼容

一是盡量改變原有的各自為政、只為上而不為制度等官僚體制，加強民主監(jiān)督。通過培訓、座談會等使地方政府工作人員在ISO9000質量管理體系導入政府管理過程中注重“以顧客為關注焦點”，堅持“民眾為本”，從而在思想觀念上從“管制”轉變?yōu)榉?、在角色上從“官員”轉變?yōu)椤胺諉T”。二是根據(jù)地方政府的具體情況，針對ISO9000質量管理體系標準應用于政府工作時的矛盾與沖突，在導入時要加強與政府日常工作的緊密結合，要注意與其他制度的兼容，實現(xiàn)集成管理，如建立科學的、有效的與質量認證有所關聯(lián)的績效評價體系，把ISO9000質量管理體系標準的要求與日常工作相結合進行評價，防止質量認證工作與地方政府的實際工作相脫離。在實施時既要注重政府質量管理與政府日常工作的融合，又要注重質量評估與組織考核的融合，保證質量管理體系的正常運行。三是針對我國地方政府濃厚的人治色彩、運動式及自上而下的壓力型管理等特點，對質量認證要按部門分步推進。

(四)注重動力機制，保證政府質量管理的可持續(xù)性

制度的可持續(xù)性主要取決于動力機制(包括領導承諾、員工認同、組織文化等政治性因素)。[3]80為保證政府質量管理的可持續(xù)性，在ISO9000質量管理體系導入政府管理過程中要注重以下幾方面的工作：一是領導不宜頻繁更換。人力物力財力等資源是體系運行不可或缺的因素，而只有領導者才能確保體系運行所需資源的獲得。因此，領導不宜頻繁更換，才能保證政府質量管理的可持續(xù)性。二是出臺相關制度。用制度管人，在出臺相關制度時合理吸收政府原有的有效辦法和規(guī)章制度使之內化為政府質量管理的一部分，將質量管理體系運行的效果與個人績效、評先、評優(yōu)、晉升等掛鉤。要讓全體人員體會到質量認證的好處，真正樹立質量意識，使ISO9000的管理理念、規(guī)范等真正內化為他們的自覺行動。三是變革原有的組織文化。地方政府質量管理將政府官僚制自我本位、追求穩(wěn)定和不思變革的組織文化轉變?yōu)槌掷m(xù)改進的組織文化是一項很重要的工作，組織文化的變化是較深層次的變革，要使所有人員尤其是領導樹立質量理念并內化為自己的自覺意識，要使基層工作人員在平常工作中逐步形成重記錄、重改進、重程序的良好工作習慣。有意識地推廣持續(xù)改進的組織文化，為民眾提供高質量的行政管理和服務。

[1] 樊恩健.質量管理體系認證咨詢師培訓教程[M].北京：中國計量出版社，2005.

[2] 吳小瑩，蒲愛平.基于ISO9000標準的公共部門質量管理體系及其實施[J].中共浙江省委黨校學報，2009(5).

[3] 孔祥利.地方政府導入ISO9000質量管理體系的困境與思考[J].中國行政管理，2013(11).

[4] 周志忍，陳雪嵩.公共部門質量體系認證的可持續(xù)性研究——基于淮安市相關實踐的調查與思考[J].中國行政管理，2011(8)：14-15.

[責任編輯：林麗芳]

Dilemmas and Outlets of ISO9000 Standard in Local Government Management

HUANG Xiu-xiang

(Department of Public Administration, Fujian Provincial Party School, Fuzhou 350001, Fujian, China)

At present, some local governments have implemented ISO9000 standards in public management practice and achieved good results. However, as a kind of introduction from the concept of enterprise management, in the process of local government’s public management practice, there are some dilemmas, such as the conflict between technical reason and public reason, difficulty on the operational level, low system compatibility, and lack of sustainable power. Combined with a typical case in Huai’an City of Jiangsu Province for the implementation of ISO9000 quality management system, it is suggested that the standard should be established reasonably, the certification training should be strengthened, the system mechanism should be improved, and the power mechanism should be paid attention to, so that the local government can run the ISO9000 standard better in the practice of public management.

local government; ISO9000 Standard; government management

2016-08-26

中共福建省委黨校福建行政學院2016年校院科研項目(2016B05)

黃秀香(1968-)，女，福建莆田人，福建行政學院公共管理教研部副教授。

D63-<3文獻標識碼：A class="emphasis_bold">3文獻標識碼：A文章編號：16743文獻標識碼：A

1674

A文章編號：1674-3199(2017)01-0030-06