馮 軍，康永征，2

(1.中央民族大學(xué) 民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院,北京 100081；2. 太原科技大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院,山西 太原 030024)

農(nóng)民工欠薪問(wèn)題的社會(huì)治理策略研究*

馮 軍1，康永征1，2

(1.中央民族大學(xué) 民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院,北京 100081；2. 太原科技大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院,山西 太原 030024)

農(nóng)民工的欠薪問(wèn)題已成為當(dāng)今社會(huì)的頑疾，且有愈演愈烈之勢(shì)。政府通過(guò)全面整治用人單位行為、提升農(nóng)民工維權(quán)意識(shí)、欠薪入刑等舉措應(yīng)對(duì)欠薪問(wèn)題，然而治理效果卻不容樂(lè)觀。文章在分析政府社會(huì)治理策略的基礎(chǔ)上，提出加強(qiáng)市場(chǎng)規(guī)范化建設(shè)，提升政府公信力，完善法規(guī)體系，利用第三方機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建農(nóng)民工多元支持系統(tǒng)與欠薪問(wèn)題長(zhǎng)效預(yù)防機(jī)制，從而有效應(yīng)對(duì)欠薪問(wèn)題。

農(nóng)民工；欠薪問(wèn)題；多元支持；長(zhǎng)效預(yù)防機(jī)制

一、問(wèn)題提出

農(nóng)民工為推動(dòng)城市建設(shè)作出了巨大的貢獻(xiàn)，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)發(fā)展具有積極作用。與此同時(shí)，農(nóng)民工也付出了巨大的犧牲，其中，欠薪問(wèn)題就是一個(gè)典型的例證。欠薪問(wèn)題一直困擾農(nóng)民工，不僅成為農(nóng)民工的一塊心病，也阻礙了社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，因而解決農(nóng)民工的欠薪問(wèn)題尤為重要。2016年，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)：農(nóng)民工是推動(dòng)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)要深化體制機(jī)制改革，著力穩(wěn)定和擴(kuò)大農(nóng)民工就業(yè)，切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)保障權(quán)益[1]。2017年2月，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議并重申,切實(shí)解決好農(nóng)民工欠薪問(wèn)題，是實(shí)施更加積極就業(yè)政策、增加農(nóng)民工打工收入、增進(jìn)社會(huì)公平正義的重要舉措[2]。政府通過(guò)多項(xiàng)舉措解決農(nóng)民工的欠薪問(wèn)題，并將解決欠薪問(wèn)題與維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益納入政策的頂層設(shè)計(jì)中，這對(duì)于合理解決農(nóng)民工的欠薪問(wèn)題起到了促進(jìn)作用。

即便如此，農(nóng)民工的欠薪事件還是時(shí)有發(fā)生，有關(guān)方面的媒體報(bào)道也頻頻出現(xiàn)，如2017年1月，西安某地建筑農(nóng)民工被欠薪12萬(wàn)余元，討薪無(wú)果反被打[3]；2017年4月，西安某地被曝光的欠薪單位共欠薪1056萬(wàn)元[4]。種種跡象表明，當(dāng)前欠薪問(wèn)題日益嚴(yán)重，欠薪形勢(shì)不容樂(lè)觀。這說(shuō)明，政府解決欠薪問(wèn)題的舉措效果不佳，存在著如缺乏政府自身的反思、對(duì)欠薪問(wèn)題的本質(zhì)認(rèn)識(shí)不足、缺乏欠薪問(wèn)題的長(zhǎng)效預(yù)防機(jī)制等一些亟待解決的問(wèn)題。這些問(wèn)題的有效處理也有助于更好地應(yīng)對(duì)與解決農(nóng)民工的欠薪問(wèn)題。

在解決農(nóng)民工的欠薪問(wèn)題上，已有研究更多集中于完善應(yīng)對(duì)欠薪問(wèn)題的法律體系、建立勞動(dòng)者工會(huì)組織、加大對(duì)企業(yè)的整治力度、增強(qiáng)農(nóng)民工的自我維權(quán)意識(shí)、建立欠薪保障金制度及政府繼續(xù)加大監(jiān)管力度等方面，從而使欠薪問(wèn)題在短時(shí)間內(nèi)得以有效解決。然而，已有研究只是針對(duì)某一具體層面展開(kāi)論述，缺少系統(tǒng)與整體性的分析，也缺少對(duì)預(yù)防與長(zhǎng)效防治欠薪問(wèn)題的思考。那么，如何有效預(yù)防農(nóng)民工的欠薪問(wèn)題？如何達(dá)到對(duì)農(nóng)民工欠薪問(wèn)題的長(zhǎng)效治理？這些正是本文所關(guān)注的焦點(diǎn)。本文在充分分析政府治理策略的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題與不足，并致力于構(gòu)建農(nóng)民工的多元支持系統(tǒng)，進(jìn)而探索建立欠薪問(wèn)題的長(zhǎng)效預(yù)防機(jī)制，以有效應(yīng)對(duì)欠薪問(wèn)題。

二、農(nóng)民工欠薪問(wèn)題的社會(huì)治理形式及困境分析

農(nóng)民工欠薪問(wèn)題屢禁不止、此消彼長(zhǎng)，逐步演變成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。它不僅損害了農(nóng)民工自身的合法權(quán)益，也對(duì)政府的公信力形成了巨大沖擊；同時(shí)對(duì)政府的社會(huì)治理技術(shù)提出了新的挑戰(zhàn)。有鑒于此，重新審視現(xiàn)有農(nóng)民工欠薪問(wèn)題的社會(huì)治理策略，對(duì)于治療和化解此種“社會(huì)頑疾”具有積極意義。具體來(lái)說(shuō)，政府的社會(huì)治理策略包括加大對(duì)用人單位的懲治力度、提升農(nóng)民工的自主維權(quán)能力與欠薪入刑三個(gè)方面。

(一)全面整治立規(guī)范，綜合治理解難題

2009年，人力資源和社會(huì)保障部為保障農(nóng)民工的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)益，加大對(duì)欠薪行為的打擊力度，并加強(qiáng)對(duì)建筑施工及其他曾發(fā)生過(guò)工資拖欠企業(yè)的排查[5]。這種專(zhuān)項(xiàng)排查既可以警醒企業(yè)自覺(jué)維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益，又能夠規(guī)范市場(chǎng)秩序、凈化市場(chǎng)環(huán)境，因而具有保障農(nóng)民工合法權(quán)益與促進(jìn)市場(chǎng)健康發(fā)展的雙重意義。此外，在欠薪問(wèn)題日益嚴(yán)峻的形勢(shì)下，2014年，人社部、住建部等八部門(mén)組成專(zhuān)項(xiàng)檢查小組在全國(guó)組織開(kāi)展農(nóng)民工工資支付情況專(zhuān)項(xiàng)檢查。對(duì)于惡意拖欠、情節(jié)嚴(yán)重的企業(yè)，將被依法責(zé)令停業(yè)整頓、降低或取消建筑施工企業(yè)的資質(zhì)，直至吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照[6]。通過(guò)責(zé)令停業(yè)整頓與降低營(yíng)業(yè)資質(zhì)的措施加大對(duì)違法企業(yè)的懲治力度，一方面能夠有效保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益，促進(jìn)市場(chǎng)的健康發(fā)展；另一方面也有助于增強(qiáng)政府公信力，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。

全面整治的舉措有效規(guī)范了用人單位的態(tài)度與行為，也在一定程度上杜絕了欠薪問(wèn)題的發(fā)生。然而近幾年欠薪問(wèn)題卻呈現(xiàn)出愈演愈烈之勢(shì)，究竟是何原因使得欠薪問(wèn)題屢禁不止，反而愈加嚴(yán)重？在本文看來(lái)主要與政府對(duì)欠薪問(wèn)題的本質(zhì)認(rèn)識(shí)不清及治理策略多數(shù)不具有長(zhǎng)效性有關(guān)。一方面，政府對(duì)于農(nóng)民工欠薪問(wèn)題的認(rèn)識(shí)只是局限于企業(yè)惡意克扣或拖欠農(nóng)民工工資，而忽略了企業(yè)背后存在的市場(chǎng)機(jī)制問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)不成熟、不合理、不健全及非科學(xué)化的勞務(wù)市場(chǎng)管理體系使得無(wú)資質(zhì)企業(yè)或個(gè)人出現(xiàn)承攬建設(shè)工程、出賣(mài)資質(zhì)、轉(zhuǎn)包、掛靠等不法行為[7]，他們相比于正規(guī)的企業(yè)有很大的自主權(quán)，這些無(wú)資質(zhì)的企業(yè)或個(gè)人在自身經(jīng)濟(jì)效益不高時(shí)，為盈利會(huì)將目光轉(zhuǎn)移到農(nóng)民工的工資上，通過(guò)拖欠或惡意克扣農(nóng)民工工資來(lái)維持自身的經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)，致使農(nóng)民工的合法權(quán)益受到侵害；另一方面，啟動(dòng)農(nóng)民工工資支付情況專(zhuān)項(xiàng)檢查項(xiàng)目、建立信用等級(jí)評(píng)價(jià)制度的舉措可以在短時(shí)間內(nèi)起到一定的作用，但是這種干預(yù)效果并不能維持長(zhǎng)久，不能徹底解決農(nóng)民工的欠薪問(wèn)題。隨著欠薪形勢(shì)的日益嚴(yán)峻，更需要探索建立具有長(zhǎng)效性與預(yù)防性的欠薪問(wèn)題應(yīng)對(duì)機(jī)制，以有效應(yīng)對(duì)欠薪問(wèn)題。

(二)普法宣傳增意識(shí)，法律援助促維權(quán)

2008年，人力資源和社會(huì)保障部及建設(shè)部等部門(mén)組成專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)小組，通過(guò)加強(qiáng)普法宣傳及免費(fèi)提供勞動(dòng)合同文本等措施，提升農(nóng)民工勞動(dòng)合同簽訂率，有效規(guī)范農(nóng)民工用工制度[8]。普法宣傳與免費(fèi)提供勞動(dòng)合同文本能夠有效激發(fā)農(nóng)民工主動(dòng)維權(quán)的潛能，對(duì)于增強(qiáng)其法律維權(quán)意識(shí)有很好的促進(jìn)作用。此外，政府積極借助全國(guó)各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)通過(guò)法律援助受理和辦結(jié)民工工資的拖欠糾紛[9]。通過(guò)法律援助，一方面能夠增強(qiáng)農(nóng)民工自身的維權(quán)意識(shí)，有效保障其合法權(quán)益；另一方面通過(guò)法律的強(qiáng)制力與威懾作用，有利于促使企業(yè)及時(shí)歸還拖欠工資，解決欠薪問(wèn)題，推動(dòng)勞務(wù)市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制趨于合理化與規(guī)范化。

普法宣傳與法律援助能夠有效激發(fā)農(nóng)民工自身的潛能，促使其積極行動(dòng)，從而有效杜絕欠薪問(wèn)題的發(fā)生。然而在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民工自身的維權(quán)意識(shí)并沒(méi)有多少改變，欠薪問(wèn)題還是時(shí)有發(fā)生。那么，普法宣傳與法律援助到底對(duì)農(nóng)民工產(chǎn)生了多大的影響？政府的政令措施是否真正得以貫徹執(zhí)行？這就需要從農(nóng)民工和政府自身來(lái)分析。就農(nóng)民工自身而言，由于其受傳統(tǒng)文化影響過(guò)深，加之已習(xí)得的煎熬與堅(jiān)韌的習(xí)慣，使其易向困難低頭，得過(guò)且過(guò)，并且擔(dān)心過(guò)于繁雜的維權(quán)過(guò)程讓自己無(wú)所適從，因此即使具有維權(quán)意識(shí)，也不會(huì)有所作為。從政府角度來(lái)分析，一方面，政府在法律宣傳方面的執(zhí)行力度不足可能是導(dǎo)致農(nóng)民工自主維權(quán)效果不明顯的原因之一；另一方面，我國(guó)現(xiàn)存的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的排斥與區(qū)隔，使得農(nóng)民工的身份處于尷尬境地，維權(quán)更是無(wú)稽之談。因此，如何能夠切實(shí)促使農(nóng)民工自主維權(quán)，如何改變農(nóng)民工的不利地位及加強(qiáng)政策落實(shí)與執(zhí)行力度，這都是需要進(jìn)一步思考的問(wèn)題。

(三)欠薪立法保權(quán)益，司法介入懲惡行

2011年，人力資源和社會(huì)保障部積極配合司法機(jī)關(guān)，落實(shí)刑法修正案中新增的“惡意欠薪罪”相關(guān)規(guī)定，并以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工工資基本無(wú)拖欠為目標(biāo)[10]；在此背景下，2016年，人力資源和社會(huì)保障部等12個(gè)部委組成的專(zhuān)項(xiàng)檢查小組加大了對(duì)農(nóng)民工工資支付情況的專(zhuān)項(xiàng)檢查，涉嫌拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪案件及時(shí)移交司法處理[11]。通過(guò)法律的強(qiáng)制約束與威懾，一方面能夠有效解決欠薪問(wèn)題，另一方面能夠有效約束企業(yè)的行為，減少欠薪事件發(fā)生的頻率。

加強(qiáng)欠薪立法與欠薪入刑對(duì)于規(guī)范用人單位行為，有效解決欠薪問(wèn)題及保障農(nóng)民工合法權(quán)益具有積極意義。然而面對(duì)當(dāng)前日益嚴(yán)峻的欠薪問(wèn)題不禁要思考，為何“惡意欠薪罪”頒布后欠薪事件仍頻繁發(fā)生？這說(shuō)明現(xiàn)有的法律還存在漏洞。在我國(guó)現(xiàn)有的與欠薪相關(guān)的法律體系中，只有惡意欠薪罪的規(guī)定，具體來(lái)說(shuō)是欠薪行為達(dá)到一定程度時(shí)要承擔(dān)法律責(zé)任，但是對(duì)于程度的界定及責(zé)任承擔(dān)主體并未做出明確的解釋?zhuān)@也正是現(xiàn)有法律規(guī)定需要進(jìn)一步細(xì)化的地方。另外，將法律條文進(jìn)一步擴(kuò)充，落實(shí)“惡意欠薪罪”只是一個(gè)方面，還應(yīng)對(duì)薪金的流通過(guò)程與分配標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確界定，同時(shí)將維護(hù)農(nóng)民工的權(quán)益，明確規(guī)定勞動(dòng)者所享有的權(quán)利進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明，從而形成一套完整且系統(tǒng)的欠薪保障法律體系。

總體而言，現(xiàn)有的農(nóng)民工欠薪問(wèn)題的治理策略涉及政策法規(guī)、法律援助機(jī)構(gòu)、農(nóng)民工、用人單位和勞務(wù)市場(chǎng)五個(gè)層面，但沒(méi)有涉及政府自身以及第三方機(jī)構(gòu)的參與。作為在資金統(tǒng)籌與社會(huì)建設(shè)方面起關(guān)鍵作用的政府來(lái)說(shuō)，一方面，政府提供項(xiàng)目建設(shè)的資金，并將資金撥付給企業(yè)，由企業(yè)進(jìn)行具體的項(xiàng)目運(yùn)作與實(shí)施，因而政府對(duì)于資金的流動(dòng)與管理有著不可推卸的責(zé)任。另一方面，政府作為解決欠薪問(wèn)題的主體，有責(zé)任反思自身的工作效能，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)欠薪問(wèn)題中所凸顯的社會(huì)問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，采取積極有效的措施，杜絕欠薪問(wèn)題的發(fā)生。作為第三方機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府和用人單位兩主體之外，由對(duì)于欠薪問(wèn)題有一定認(rèn)識(shí)與了解的專(zhuān)家學(xué)者組成，以公正、客觀的態(tài)度，采用科學(xué)、高效的監(jiān)督與質(zhì)詢(xún)方法，通過(guò)征詢(xún)農(nóng)民工群體和社會(huì)公眾的意見(jiàn)，對(duì)用人單位進(jìn)行科學(xué)的質(zhì)詢(xún)，通過(guò)參與觀察與實(shí)地調(diào)查取證獲得真實(shí)具體的情況，并將真實(shí)的情形及發(fā)現(xiàn)的具體問(wèn)題及時(shí)向政府有關(guān)部門(mén)反饋，以推動(dòng)政府做出相應(yīng)決策，從而有效解決欠薪問(wèn)題。因此，如何通過(guò)動(dòng)員政府與第三方機(jī)構(gòu)有效解決欠薪問(wèn)題也是本文研究的重點(diǎn)。

三、農(nóng)民工欠薪問(wèn)題的社會(huì)治理策略

農(nóng)民工的欠薪問(wèn)題涉及農(nóng)民工與用人單位間的利益沖突與對(duì)抗，因而對(duì)于農(nóng)民工欠薪問(wèn)題的研究多集中于社會(huì)沖突論的解釋視角。而在本文看來(lái)，解決欠薪問(wèn)題的目的是促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定與均衡發(fā)展，也是政府致力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。政府通過(guò)社會(huì)治理破解當(dāng)今社會(huì)的難題，通過(guò)調(diào)整不合理的社會(huì)結(jié)構(gòu)要素達(dá)到社會(huì)穩(wěn)定的目的，這與功能主義理論的理念是契合的。因此，本文借鑒西方學(xué)者帕森斯的“AGIL”功能模式分析框架為探索農(nóng)民工欠薪問(wèn)題的社會(huì)治理策略提供思路借鑒與理論支持?！癆GIL”理論模式認(rèn)為，社會(huì)是具有一定結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)，社會(huì)的各組成部分以有序的方式相互關(guān)聯(lián)，并對(duì)社會(huì)整體發(fā)揮著必要的功能。整體以平衡的狀態(tài)存在，任何部分的變化都會(huì)趨于新的平衡[12]。欠薪問(wèn)題作為當(dāng)今社會(huì)的頑疾，影響社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，因此，需要探求一種平衡機(jī)制用以抵消欠薪給社會(huì)帶來(lái)的不良影響。在“AGIL”模式的啟發(fā)下，本文嘗試提出構(gòu)建包含農(nóng)民工、用人單位、政策法規(guī)、政府以及第三方機(jī)構(gòu)五個(gè)主體在內(nèi)的農(nóng)民工多元支持系統(tǒng)(見(jiàn)圖1)，進(jìn)而探索建立欠薪問(wèn)題長(zhǎng)效預(yù)防機(jī)制，以有效應(yīng)對(duì)欠薪問(wèn)題。

圖1 農(nóng)民工多元支持系統(tǒng)模式圖

(一)加強(qiáng)市場(chǎng)規(guī)范化建設(shè)，提升政府公信力

1.健全市場(chǎng)體制，規(guī)范市場(chǎng)秩序。制定明確清晰的市場(chǎng)監(jiān)管準(zhǔn)入機(jī)制。通過(guò)制定嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，提升市場(chǎng)準(zhǔn)入的門(mén)檻，禁止一些無(wú)資質(zhì)、無(wú)誠(chéng)信的企業(yè)和個(gè)人進(jìn)入市場(chǎng)。此外，制定嚴(yán)格的懲治監(jiān)管機(jī)制，加大對(duì)無(wú)資質(zhì)、無(wú)誠(chéng)信企業(yè)與個(gè)人的監(jiān)督、排查及違規(guī)懲治力度，以?xún)艋袌?chǎng)環(huán)境，維護(hù)市場(chǎng)秩序，進(jìn)而促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

要積極探索建立長(zhǎng)期有效的監(jiān)管懲治體系。政府在采取應(yīng)對(duì)措施的同時(shí)，應(yīng)加快懲治措施與監(jiān)管約束條例制度化與規(guī)范化建設(shè)，并將之嵌入市場(chǎng)的監(jiān)管體系之中，一旦發(fā)現(xiàn)違法亂紀(jì)行為立即制裁。同時(shí)，將監(jiān)管與懲治違法企業(yè)及保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益列入政府的考核指標(biāo)，以督促政府公職人員形成強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)，致力于懲惡揚(yáng)善，以維護(hù)市場(chǎng)公平正義。

2.完善法規(guī)體系，維護(hù)民工權(quán)益。完善欠薪保障立法，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益。我國(guó)有關(guān)農(nóng)民工保障的法律條例數(shù)量眾多，但并未形成一套完整且系統(tǒng)的欠薪保障法律體系，這使得欠薪問(wèn)題在法制層面的保障力度不足。因此，應(yīng)繼續(xù)完善欠薪保障的法律條例，在對(duì)薪金的發(fā)放予以規(guī)范的基礎(chǔ)上，將勞動(dòng)合同制、勞動(dòng)者享有的權(quán)利及用人單位必須履行的義務(wù)等內(nèi)容列入欠薪保障體系中。加快法律的體系化與規(guī)范化建設(shè)，進(jìn)而使欠薪問(wèn)題的解決趨于法制化與合理化，以切實(shí)保障農(nóng)民工合法權(quán)益。

出臺(tái)欠薪處罰條例，將責(zé)任落實(shí)到人。通過(guò)規(guī)范勞務(wù)市場(chǎng)秩序，加大對(duì)用人單位的監(jiān)管及違法單位的懲治力度等措施有助于解決欠薪問(wèn)題。除此之外，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)繼續(xù)出臺(tái)欠薪處罰條例，并使其制度化與法制化。及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)問(wèn)題產(chǎn)生的原因，并追究導(dǎo)致問(wèn)題發(fā)生的具體責(zé)任人的責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重者要追究法律責(zé)任，進(jìn)而采取有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)舉措，以解決存在的問(wèn)題。將責(zé)任具體化有助于將問(wèn)題聚焦，同時(shí)能夠起到警示作用，以督促用人單位規(guī)范自身行為，有效減少欠薪問(wèn)題發(fā)生的頻率。

3.規(guī)范政府職能，重塑民工形象。建立欠薪問(wèn)題問(wèn)責(zé)機(jī)制，反思自身工作效能。政府在治理欠薪問(wèn)題的過(guò)程中頒布了很多政令，然而農(nóng)民工的維權(quán)意識(shí)并沒(méi)有多少改變，欠薪現(xiàn)象還是時(shí)有發(fā)生。為何欠薪問(wèn)題屢禁不止呢？這說(shuō)明，政令在執(zhí)行的過(guò)程中出現(xiàn)了問(wèn)題。為此，政府部門(mén)建立責(zé)任問(wèn)責(zé)機(jī)制，秉承“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”的工作態(tài)度，弄清出現(xiàn)問(wèn)題的政府相關(guān)責(zé)任人，給予一定的處罰，并將這種責(zé)任問(wèn)責(zé)機(jī)制制度化、規(guī)范化。同時(shí)，不斷反思自身的工作效能，對(duì)政府政令的頒布與實(shí)施情況進(jìn)行徹查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政令執(zhí)行過(guò)程中的具體問(wèn)題，并通過(guò)權(quán)力問(wèn)責(zé)、原因分析、問(wèn)題反饋、推進(jìn)決策等一系列具體措施改進(jìn)工作方法，提升政府工作效率。

加強(qiáng)政府自身廉政建設(shè)。政府的資金支持是項(xiàng)目建設(shè)的重要保障，部分相關(guān)政府部門(mén)的貪污腐敗行為是導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)與農(nóng)民工工資發(fā)放滯后，進(jìn)而產(chǎn)生欠薪問(wèn)題的重要原因之一。因此，政府應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)自身廉政建設(shè)，并在政府內(nèi)部建立長(zhǎng)期有效的監(jiān)督管理制約機(jī)制，有效約束政府公職人員的行為，從而避免因廉政建設(shè)出問(wèn)題而導(dǎo)致欠薪問(wèn)題的發(fā)生。

改變現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)，致力于農(nóng)民工形象重塑。通過(guò)改革現(xiàn)存的戶(hù)籍制度與實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的財(cái)政體制、公共服務(wù)、社會(huì)保障與教育制度，改變現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，給予農(nóng)民工平等的身份待遇。同時(shí)，通過(guò)引導(dǎo)社會(huì)主流價(jià)值觀與宣傳教育，消除社會(huì)成員對(duì)農(nóng)民工的錯(cuò)誤認(rèn)知，改變農(nóng)民工自身的弱勢(shì)標(biāo)簽，以獲得社會(huì)對(duì)農(nóng)民工的支持與認(rèn)同[13]。

(二)利用第三方機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)農(nóng)民工自主維權(quán)能力

發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)充分監(jiān)督，科學(xué)質(zhì)詢(xún)的功能。借助第三方機(jī)構(gòu)科學(xué)、系統(tǒng)的運(yùn)作程序?qū)φ畹念C布實(shí)施及廉政建設(shè)情況、用人單位的財(cái)務(wù)管理、企業(yè)運(yùn)營(yíng)狀況等進(jìn)行有效監(jiān)督，以有效提升政府工作效率與規(guī)范用人單位行為。另外，第三方機(jī)構(gòu)通過(guò)實(shí)地調(diào)研、收集勞工與社會(huì)公眾對(duì)用人單位的評(píng)價(jià)意見(jiàn)，以對(duì)用人單位進(jìn)行全面的分析，以求真實(shí)客觀反映其現(xiàn)狀與問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出合理化意見(jiàn)，并將問(wèn)題與意見(jiàn)及時(shí)反饋政府，以影響政府做出相應(yīng)決策，從而有效解決欠薪問(wèn)題。

合理運(yùn)用第三方機(jī)構(gòu)支付農(nóng)民工工資。第三方支付農(nóng)民工工資是指企業(yè)向第三方機(jī)構(gòu)繳納保證金，由企業(yè)負(fù)責(zé)人、中介第三方(如銀行)、農(nóng)民工簽訂三方合約，形成支付勞務(wù)費(fèi)法律關(guān)系，由企業(yè)負(fù)責(zé)人按合約約定將勞務(wù)費(fèi)支付給第三方機(jī)構(gòu)，由農(nóng)民工與第三方機(jī)構(gòu)完成結(jié)算[14]。第三方機(jī)構(gòu)支付農(nóng)民工工資既能夠有效保證工資的及時(shí)發(fā)放，又可以有效避免欠薪問(wèn)題的發(fā)生。在運(yùn)用第三方機(jī)構(gòu)支付農(nóng)民工工資時(shí)各相關(guān)部門(mén)應(yīng)互相配合，建立長(zhǎng)期有效的合作與配合機(jī)制以及長(zhǎng)期有效的監(jiān)督與質(zhì)詢(xún)機(jī)制，以保證第三方機(jī)構(gòu)支付農(nóng)民工工資的合理運(yùn)行。

面向農(nóng)民工提供法律咨詢(xún)服務(wù)。第三方機(jī)構(gòu)能夠根據(jù)有關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)、合同所進(jìn)行的成果檢驗(yàn)或提供相關(guān)建議與質(zhì)詢(xún)。因此，欠薪問(wèn)題需要專(zhuān)門(mén)的第三方機(jī)構(gòu)面向農(nóng)民工進(jìn)行咨詢(xún)，并提供遭遇欠薪如何處理及勞動(dòng)者享有的權(quán)利等咨詢(xún)服務(wù)。第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)定期向農(nóng)民工提供法律咨詢(xún)?cè)?wù)，傳授法律維權(quán)的知識(shí)和方法，提升農(nóng)民工對(duì)法律維權(quán)的重視程度及自主維權(quán)意識(shí)，鼓勵(lì)并協(xié)助農(nóng)民工積極行動(dòng)，自覺(jué)維護(hù)其自身的合法權(quán)益，在此基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大法律維權(quán)的影響力，鼓勵(lì)更多勞動(dòng)者運(yùn)用法律自主維權(quán)。

(三)構(gòu)建農(nóng)民工多元支持系統(tǒng)，增加農(nóng)民工的社會(huì)資本

農(nóng)民工、用人單位、政府、第三方機(jī)構(gòu)及政策法規(guī)與欠薪有著密切聯(lián)系，農(nóng)民工作為欠薪問(wèn)題的受害者，合法權(quán)益理應(yīng)得到強(qiáng)有力的保障，用人單位、政府、第三方及政策法規(guī)有責(zé)任重視欠薪問(wèn)題，并加快解決欠薪問(wèn)題以保障農(nóng)民工的合法權(quán)益?；诖耍疚奶岢鰳?gòu)建包含農(nóng)民工、用人單位、政策法規(guī)、政府及第三方機(jī)構(gòu)五主體在內(nèi)的農(nóng)民工多元支持系統(tǒng)，旨在運(yùn)用系統(tǒng)有效資源增加農(nóng)民工的社會(huì)資本，進(jìn)而合理解決欠薪問(wèn)題，有效保障農(nóng)民工切身利益。

帕森斯在功能主義理論中強(qiáng)調(diào)，系統(tǒng)內(nèi)各要素彼此之間相互聯(lián)系，進(jìn)而構(gòu)成相互聯(lián)接的有機(jī)整體[15]。也就是說(shuō)，系統(tǒng)各要素之間是相互協(xié)調(diào)、相互作用的，以此形成合力維持系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。農(nóng)民工的多元支持系統(tǒng)也是如此。如上所述，農(nóng)民工的多元支持系統(tǒng)涉及農(nóng)民工、用人單位、政策法規(guī)、政府及第三方機(jī)構(gòu)五個(gè)主體，政府、用人單位、第三方機(jī)構(gòu)、政策法規(guī)與農(nóng)民工的利益有著緊密的聯(lián)系。在這個(gè)系統(tǒng)中，用人單位受到來(lái)自政府、政策法規(guī)和第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與質(zhì)詢(xún)，并擔(dān)負(fù)著向政府反饋工作情況與委托第三方機(jī)構(gòu)支付工資的責(zé)任；政府受到政策法規(guī)的監(jiān)管及第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，同時(shí)擔(dān)負(fù)著維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益、監(jiān)管用人單位及制定與修訂政策法規(guī)的責(zé)任；第三方機(jī)構(gòu)受政府監(jiān)管與約束，同時(shí)承擔(dān)著為農(nóng)民工提供法律咨詢(xún)服務(wù)及監(jiān)督與質(zhì)詢(xún)用人單位，并將意見(jiàn)反饋給政府的責(zé)任；政策法規(guī)為農(nóng)民工維權(quán)提供強(qiáng)有力的保障，同時(shí)有效監(jiān)管與約束用人單位、政府與第三方機(jī)構(gòu)的行為。在此基礎(chǔ)上，政府、用人單位、第三方機(jī)構(gòu)及政策法規(guī)四個(gè)主體之間形成相互協(xié)調(diào)、互相監(jiān)督的關(guān)系，既能夠避免各個(gè)主體因自身出現(xiàn)問(wèn)題而影響整個(gè)系統(tǒng)功能，又能夠提升系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的效能。

同時(shí)，農(nóng)民工的多元支持系統(tǒng)對(duì)于長(zhǎng)效治理與預(yù)防欠薪問(wèn)題具有積極意義。長(zhǎng)效治理方面，第一，政策法規(guī)的時(shí)效性與強(qiáng)制力能夠有效約束用人單位的態(tài)度與行為，防止欠薪等違法行為的發(fā)生；第二，第三方機(jī)構(gòu)的客觀公正性與科學(xué)高效的調(diào)查分析方法及時(shí)向政府反饋欠薪問(wèn)題的最新進(jìn)展以影響政府做出決策，有助于切實(shí)解決欠薪問(wèn)題；第三，市場(chǎng)監(jiān)管準(zhǔn)入機(jī)制的嚴(yán)格約束性與制度規(guī)范化促使用人單位自覺(jué)遵守市場(chǎng)秩序，規(guī)范自身建設(shè)與提升自身信譽(yù)，進(jìn)而有效避免欠薪問(wèn)題的發(fā)生。因此，借助于政策法規(guī)、第三方機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)監(jiān)管準(zhǔn)入機(jī)制既能夠有效約束用人單位的不法行為，又可以切實(shí)解決農(nóng)民工的欠薪問(wèn)題，從而達(dá)到對(duì)欠薪問(wèn)題的長(zhǎng)效治理。預(yù)防方面，第一，第三方機(jī)構(gòu)自身豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)檗r(nóng)民工提供法律咨詢(xún)服務(wù)，鼓勵(lì)其積極運(yùn)用法律維權(quán)，從而有效避免欠薪問(wèn)題的出現(xiàn)；第二，第三方機(jī)構(gòu)科學(xué)、合理的運(yùn)行與管理體系使其在支付農(nóng)民工工資時(shí)，既能夠有效保證工資的及時(shí)發(fā)放，又可以避免用人單位不能及時(shí)發(fā)放薪金而發(fā)生欠薪問(wèn)題；第三，政策法規(guī)的強(qiáng)制性與約束力能夠有效規(guī)范用人單位內(nèi)部的資金管理制度，以防止發(fā)生工資拖欠現(xiàn)象。因此，借助于農(nóng)民工維權(quán)、第三方機(jī)構(gòu)支付工資與政策法規(guī)的有效約束能夠達(dá)到預(yù)防欠薪問(wèn)題產(chǎn)生的目的。綜上所述，農(nóng)民工的多元支持系統(tǒng)具有長(zhǎng)效治理與預(yù)防欠薪問(wèn)題的雙重功能?；诖?，本文嘗試提出建立欠薪問(wèn)題長(zhǎng)效預(yù)防機(jī)制。該機(jī)制主要有以下三方面的作用：其一，有利于促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，進(jìn)而提升政府的公信力；其二，有效預(yù)防農(nóng)民工欠薪問(wèn)題的發(fā)生，進(jìn)而保障農(nóng)民工的合法權(quán)益；其三，動(dòng)員多方主體致力于解決現(xiàn)存的欠薪問(wèn)題，有效保障勞動(dòng)者的切身利益，從而有利于促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展與社會(huì)復(fù)雜性的逐漸加深，農(nóng)民工的多元支持系統(tǒng)需要不斷得到更新與發(fā)展。這就需要在多元社會(huì)治理理念下，繼續(xù)發(fā)掘有助于解決欠薪問(wèn)題的元素，不斷完善農(nóng)民工的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，不斷提升農(nóng)民工群體的社會(huì)資本。在此基礎(chǔ)上，欠薪問(wèn)題的長(zhǎng)效預(yù)防機(jī)制也將朝向更加科學(xué)化、合理化、規(guī)范化方向發(fā)展，進(jìn)而更有助于解決農(nóng)民工的欠薪問(wèn)題。

[1] 薛曉鈺.李克強(qiáng)對(duì)全國(guó)優(yōu)秀農(nóng)民工和農(nóng)民工工作先進(jìn)集體表彰大會(huì)作出重要批示[EB/OL].(2016-02-01)[2017-06-20].http:∥www.rmzxb.com.cn/c/2016-02-01/691706.shtml.

[2] 唐斕.國(guó)務(wù)院辦公廳就解決拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題派出督查組[EB/OL].(2017-02-13)[2017-06-20].http:∥news.xinhuanet.com/politics/2017-02/13/c_1120459947.htm.

[3] 楊強(qiáng).人民日?qǐng)?bào)談農(nóng)民工討薪:拖欠數(shù)百萬(wàn)，罰款卻不超2萬(wàn)[EB/OL].(2017-01-06)[2017-06-20].http:∥news.163.com/17/0106/03/CA2MC5CL00018AOP.html.

[4] 肖琳.西安曝光15家欠薪單位[EB/OL].(2017-04-15)[2017-06-20].http:∥news.sina.com.cn/c/2017-04-15/doc-ifyeimzx6406547.shtml.

[5] 白天亮.人社部?jī)晒?jié)將重拳查欠薪 已為64萬(wàn)農(nóng)民工追回8.54億[EB/OL].(2009-12-30)[2017-06-20].http:∥news.xinmin.cn/rollnews/2009/12/30/3201867.html.

[6] 董補(bǔ)民.中華全國(guó)總工會(huì)關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)解決農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題的通知[EB/OL].(2014-12-28)[2017-06-20].http:∥www.66law.cn/domainblog/61138.aspx.

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[8] 粘秋生.晉江市建筑領(lǐng)域農(nóng)民工欠薪問(wèn)題的政府行為研究[D].泉州：華僑大學(xué)，2015:18-37.

[9] 王美艷.農(nóng)民工工資拖欠狀況研究：利用勞動(dòng)力調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行的實(shí)證分析[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2006(6):23-30.

[10] 李海明.農(nóng)民工欠薪問(wèn)題的成因及其治理：以建筑業(yè)農(nóng)民工工資拖欠及其法律救濟(jì)為例[J].河北法學(xué)，2011(29):28-36.

[11] 袁勃.12部門(mén)開(kāi)展農(nóng)民工工資支付情況專(zhuān)項(xiàng)檢查[EB/OL].(2016-11-14)[2017-06-20].http:∥politics.people.com.cn/n1/2016/1114/c1001-28859880.html.

[12] 周立環(huán).淺談帕森斯的結(jié)構(gòu)功能主義[J].社會(huì)管理，2015(2):60-61.

[13] 李?yuàn)^生.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)民工的影響及對(duì)策探析[J].“三農(nóng)”問(wèn)題，2007(2):146-147.

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[15] 侯均生,林聚任,夏玉珍.西方社會(huì)學(xué)理論教程[M].天津：南開(kāi)大學(xué)出版社，2012：175.

OnStrategiesabouttheGovernanceofMigrantWorkers′WageArrears

FENGJun1，KANGYongzheng1，2

(1.SchoolofEthnologyandSociology,MinzuUniversityofChina,Beijing100081,China; 2.CollegeofHumanitiesandSocialSciences,TaiyuanUniversityofScienceandTechnology,Taiyuan030024,China)

Wage arrears of migrant workers have become a social problem, and it tends to being increasingly serious. Despite measures taken by the government like comprehensively rectifying employers′ behavior, enhancing migrant workers′ awareness of rights, giving criminal punishment to wage arrears, the effect is not optimistic. Based on the analysis of the government strategy about its governance, some strategies are put forward including strengthening the standardization of the market, enhancing the credibility of the government, improving the legal system, exploring the third-party advantages, and building a multiply-supported system for migrant workers and a long-term prevention mechanism for arrears of wages, so as to effectively deal with the problem.

migrant workers;wage arrears;multiple support;a long-term prevention mechanism

*國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“中國(guó)社會(huì)工作發(fā)展路徑與策略研究”(15BSH113)之階段性成果。

2017-07-04

馮 軍(1993-)，男，山東德州人，中央民族大學(xué)碩士(MSW)生。研究方向：社會(huì)工作理論與實(shí)務(wù)。 康永征(1979-)，男，山西文水人，中央民族大學(xué)博士生,太原科技大學(xué)講師。研究方向：農(nóng)村社會(huì)學(xué)。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2017.09.008

C916；F320

A

1008-6285(2017)09-0032-06