● 李曉曼 孟續(xù)鐸

政策研究

化解產(chǎn)能過剩中的受影響職工：規(guī)模、現(xiàn)狀與安置對策

● 李曉曼 孟續(xù)鐸

隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性矛盾的日益加劇，化解產(chǎn)能過剩成為供給側(cè)改革的重要政策手段。產(chǎn)能縮減進程中，受影響職工的安置問題引起廣泛關(guān)注，本文首先利用就業(yè)彈性估計了受影響職工的總體規(guī)模，接下來結(jié)合調(diào)研數(shù)據(jù)分析了這一群體的特征與現(xiàn)狀。在此基礎(chǔ)上，提出了化解產(chǎn)能過剩中受影響職工安置的問題和難點以及對策與建議，以期為后續(xù)職工幫扶和安置政策的實施提供參考。

產(chǎn)能過剩 受影響職工 就業(yè)彈性 鋼鐵行業(yè)

一、研究背景

產(chǎn)能過剩的概念最早由張伯倫在《壟斷競爭理論》（1933）一書中提出，具體表現(xiàn)為開工嚴重不足，產(chǎn)品普遍性地供過于求，產(chǎn)品積壓。我國第一次出現(xiàn)產(chǎn)能過剩是20世紀90年代，具體表現(xiàn)在以紡織為代表的勞動密集型輕工業(yè)上。2008年以來，受人口紅利減少、環(huán)境約束趨強、技術(shù)創(chuàng)新不足等因素影響，經(jīng)濟增長乏力。與此同時，國內(nèi)外需求萎靡不振，我國傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能普遍過剩，供需矛盾逐漸突顯出來。2012年我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產(chǎn)能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國際通常水平 。2013年10月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》，將上述五大行業(yè)確定為產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)，并首次將化解產(chǎn)能過剩問題上升為國家宏觀政策調(diào)整目標。2015年鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁產(chǎn)能利用率分別為65.4%、67%、75.2%、83.1%，仍然深處“產(chǎn)能過?！钡匿鰷u。在此背景下，2015年底中央經(jīng)濟工作會議明確指出2016年推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的首要任務(wù)是積極穩(wěn)妥化解過剩產(chǎn)能。隨后各省先后出臺并落實化解產(chǎn)能過剩的實施意見，逐步在五大行業(yè)展開圍繞化解過剩產(chǎn)能的各項工作。

隨著化解過剩產(chǎn)能的持續(xù)推進，受影響行業(yè)不少企業(yè)經(jīng)營困難的情況加劇，職工的崗位、收入和其他勞動者權(quán)益都受到較嚴重影響，如何妥善分流和安置職工，不僅關(guān)系化解產(chǎn)能過剩的目標能否順利完成，更關(guān)系職工的切身利益和社會穩(wěn)定。目前人力資源和社會保障部掌握的數(shù)據(jù)顯示，鋼鐵煤炭行業(yè)去產(chǎn)能共涉及180萬職工的分流安置，其中鋼鐵是50萬人，煤炭是130萬人，但這僅僅是直接受影響職工，而鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)隨著去產(chǎn)能工作的推進，還將有部分職工從目前待崗安置中脫離出來，整個化解產(chǎn)能過剩影響的企業(yè)職工數(shù)量還將更多，需要我們對此規(guī)模全面把握。此外，對受影響職工的現(xiàn)狀特征和主要問題的分析還有所不足，在此基礎(chǔ)上難以有效開展有針對性的職工幫扶和安置政策。在此背景下，本文利用宏觀數(shù)據(jù)和調(diào)查數(shù)據(jù)，圍繞化解產(chǎn)能過剩矛盾中受影響職工數(shù)量、現(xiàn)狀以及安置對策展開了研究，以期為后續(xù)制定職工安置政策提供依據(jù)，為推動化解產(chǎn)能過剩穩(wěn)步有序的進行夯實基礎(chǔ)。

二、受影響職工規(guī)模

“受影響職工”指由于化解產(chǎn)能過剩需要轉(zhuǎn)移出原行業(yè)的就業(yè)人數(shù)，即產(chǎn)量縮減引致崗位的減少量。這里不考慮企業(yè)通過調(diào)整內(nèi)部就業(yè)結(jié)構(gòu)例如轉(zhuǎn)崗、內(nèi)部分流而消解的過剩人員數(shù)量，因為在長期競爭性的市場環(huán)境下，內(nèi)部消化的大部分職工最終會因為產(chǎn)能利用率過低而轉(zhuǎn)移出原行業(yè)?，F(xiàn)實情況中，企業(yè)采取的各種職工安置措施使得崗位損失隱性化，使得估算結(jié)果與現(xiàn)實情況有一定出入（簡新華、余江，2007）。但這種估算仍然非常具有實際意義，它為我們描繪出了一個崗位損失規(guī)模的上限，體現(xiàn)出解決就業(yè)安置問題必須面臨的壓力和困難程度，為政府制定相關(guān)政策提供了可靠的微觀數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

化解產(chǎn)能過剩對職工規(guī)模的影響在實質(zhì)上是一個就業(yè)彈性的問題。就業(yè)彈性是連接產(chǎn)值與就業(yè)的中介指標, 反映了經(jīng)濟形勢變化對就業(yè)形勢變化的傳導程度。如果就業(yè)彈性高, 經(jīng)濟下滑必然會導致較大的就業(yè)損失；相反如果較低,就業(yè)損失就不會很嚴重?；谛袠I(yè)的就業(yè)彈性指該行業(yè)一個百分點的產(chǎn)值變化所帶來的該行業(yè)就業(yè)變化的比率。根據(jù)此定義,我們就可以利用某一行業(yè)化解產(chǎn)能目標量與該行業(yè)就業(yè)彈性來估算得出由于產(chǎn)能縮減所影響的職工數(shù)量。

學者們通常利用投入產(chǎn)出表來獲得一些就業(yè)彈性指標，包括直接消耗系數(shù)，就業(yè)乘數(shù)等（黃濤、王麗艷，2002；鄔雪芬、董永茂，2006；牟俊霖、賴德勝，2012）。其中，直接消耗系數(shù)指某個行業(yè)一個貨幣單位產(chǎn)出所消耗的該行業(yè)貨幣單位的投入量，可以反映一個行業(yè)產(chǎn)出增加導致本行業(yè)就業(yè)增加的能力。與之相對應的概念是就業(yè)乘數(shù)，它反映一個行業(yè)產(chǎn)出增加直接和間接對國民經(jīng)濟各個行業(yè)就業(yè)產(chǎn)生的影響，能夠反映一個行業(yè)吸納就業(yè)能力的大小，體現(xiàn)一定歷史時期內(nèi)各個行業(yè)部門的相互關(guān)聯(lián)關(guān)系。鋼鐵產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，處于產(chǎn)業(yè)鏈的中間位置，與上游產(chǎn)業(yè)聯(lián)系緊密，其產(chǎn)品又是許多下游產(chǎn)業(yè)的基本原材料。因此，化解鋼鐵行業(yè)的過剩產(chǎn)能必然同時會對其所在地區(qū)周邊的上下游行業(yè)產(chǎn)生較大影響，利用就業(yè)乘數(shù)，就可以將這種關(guān)聯(lián)效應測算在內(nèi)。在此，我們選取了牟俊霖、賴德勝（2012）對42個行業(yè)就業(yè)彈性進行估算的結(jié)果，其中鋼鐵、電解鋁、船舶、水泥和平板玻璃五大行業(yè)在這42個行業(yè)大類中分別對應金屬冶煉及壓延加工業(yè)、金屬冶煉及壓延加工業(yè)、交通運輸設(shè)備制造業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)和非金屬礦物制品業(yè)。

表1所示，水泥和平板玻璃所屬的非金屬礦物制品業(yè)是五大行業(yè)中就業(yè)吸納能力最強的行業(yè)，同等比例的產(chǎn)能縮減目標會給這類行業(yè)帶來較大就業(yè)縮減。其次是船舶所屬的交通運輸設(shè)備制造業(yè)，而鋼鐵和電解鋁所屬的金屬冶煉及壓延加工業(yè)以資本密集為特點，直接消耗系數(shù)與平均就業(yè)乘數(shù)都處于較低水平。水泥、平板玻璃所屬的非金屬礦物制品業(yè)的直接消耗系數(shù)為0.04，即意味著水泥/平板玻璃的產(chǎn)出增加或減少1萬元，本行業(yè)增加就業(yè)0.04人。船舶所屬的交通運輸設(shè)備制造業(yè)的平均就業(yè)乘數(shù)為0.065，含義是該行業(yè)最終使用增加或減少1萬元會導致各個行業(yè)增加或減少就業(yè)總?cè)藬?shù)為0.065人。

由于我國產(chǎn)能縮減任務(wù)是以最終產(chǎn)品實物單位作為衡量，因此在實際運用這一系數(shù)進行受影響職工數(shù)量測算時需將產(chǎn)量換算成產(chǎn)值。以河北省為例，據(jù)河北省出臺的《化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾實施方案》 ，該省化解鋼鐵產(chǎn)能的目標是到2017年壓減6000萬噸鋼鐵。按照2016年3月1日全國主要地區(qū)鋼坯最新均價1700元/噸來計算，鋼鐵最終產(chǎn)出將要減少10200000萬元。按照牟俊霖和賴德勝（2012）計算的就業(yè)乘數(shù)，通過影響與鋼鐵相關(guān)的其他行業(yè)直接和間接影響職工49.98萬人。

表1 五大行業(yè)就業(yè)乘數(shù)估計

根據(jù)美國的經(jīng)驗，工業(yè)產(chǎn)能利用率超過95%以上，代表設(shè)備使用率接近全部；工業(yè)產(chǎn)能利用率在81%及以上，為“正常過?！?；低于80%時，為“較嚴重的產(chǎn)能過剩”。歐洲鋼鐵工業(yè)以75%、日本鋼鐵工業(yè)以78%作為產(chǎn)能是否過剩的分界線。因此，本文設(shè)置三個不同的化解產(chǎn)能情景，分別估算我國產(chǎn)能化解任務(wù)為20%、25%和30%情形下受影響的職工人數(shù)。利用表1的就業(yè)乘數(shù)，在不同的化解任務(wù)目標假設(shè)下，受影響職工的規(guī)模測算結(jié)果見表2。

如表2所示，若將化解產(chǎn)能過剩目標定為以2015年產(chǎn)量為基礎(chǔ)，產(chǎn)能利用率保持在80%的水平，五大產(chǎn)能過剩行業(yè)因產(chǎn)能縮減受影響的就業(yè)規(guī)模從大到小依次為鋼鐵、水泥、船舶、電解鋁、平板玻璃，受影響職工數(shù)量依次為101.1、46.8、16.3、6.8、3.8萬人，總計約175萬人，若將產(chǎn)能利用率設(shè)定為70%的水平，受影響職工將會達到262.2萬人，這給化解產(chǎn)能后續(xù)就業(yè)安置工作提出了很大挑戰(zhàn)。值得指出的是，鋼鐵行業(yè)處于工業(yè)產(chǎn)業(yè)的核心位置，與上下游產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)緊密，受影響職工總量最大，因此其就業(yè)安置工作任務(wù)最為復雜和艱巨。

三、受影響職工現(xiàn)狀分析

估算受影響職工群體的規(guī)模后，我們還需要進一步了解他們的特征和現(xiàn)狀，以明確在化解產(chǎn)能過剩中，職工面對的具體問題和實際困難。為此，我們在山西、廣西、山東、四川、貴州、河北、遼寧等省選取了24家企業(yè)進行調(diào)查研究，共涉及受影響職工45581人，其中鋼鐵企業(yè)占47.15%，電解鋁企業(yè)占38.37%，水泥企業(yè)占14.48%。我們發(fā)現(xiàn)，在化解產(chǎn)能過剩進程中鋼鐵和電解鋁面臨的化解任務(wù)最為繁重，安置受影響職工的壓力也最大，是我們研究和關(guān)注的重點。在受影響職工群體中，我們采用抽樣調(diào)查的方法對他們的就業(yè)與安置情況進行了調(diào)查，共回收有效問卷1080份。

（一）受影響職工隱性化，內(nèi)部轉(zhuǎn)崗、分流是主要安置方法

受經(jīng)濟下行，國內(nèi)外市場需求不振的影響，鋼鐵、電解鋁和水泥陷入行業(yè)性的持續(xù)虧損狀態(tài)，開工不足成為企業(yè)常態(tài)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，面對冗余人員，83%的企業(yè)選擇在企業(yè)內(nèi)部安置受影響職工而非直接裁員或其他外部安置的辦法，這也是化解產(chǎn)能過剩中沒有出現(xiàn)重點區(qū)域和重點產(chǎn)業(yè)職工群體失業(yè)現(xiàn)象的根本原因。企業(yè)根據(jù)實際情況，采用了靈活多樣的安置辦法。具體做法包括縮短工時；調(diào)整工資水平，降薪保崗；內(nèi)部退養(yǎng)；暫時內(nèi)部轉(zhuǎn)崗，從事其他通用類型的崗位。在這些安置辦法中，以內(nèi)部轉(zhuǎn)崗分流為主。例如調(diào)查中某東北國有鋼鐵集團在訂單驟減、開工不足的背景下，鼓勵之前從事一線生產(chǎn)的男員工從事企業(yè)內(nèi)的綠化和園藝工作，鼓勵女性員工在單位食堂從事面點、烹飪類工作，并為他們提供基本技能的培訓等。這些選擇一方面是因為企業(yè)已無力承擔在解除勞動關(guān)系時需支付的高額補償金，另一方面出于生產(chǎn)可持續(xù)性的需要，企業(yè)仍然需要保留一部分技能工人以應對經(jīng)濟復蘇時的用工需求。

（二）工作時間不足，工資收入大幅下降

調(diào)查發(fā)現(xiàn)這些仍然被保留在企業(yè)內(nèi)部的受影響職工，工作時間不足，多人共同承擔一個崗位工作量的現(xiàn)象很普遍，實際處于隱性失業(yè)的狀態(tài)。與此同時，80%以上的企業(yè)表示由于行業(yè)蕭條，企業(yè)效益極差，職工整體工資待遇受到影響。雖然68%的受影響職工來自一線生產(chǎn)工人，但中高層管理者的降薪水平超過了一線生產(chǎn)人員。調(diào)查發(fā)現(xiàn)一線生產(chǎn)性崗位平均降薪5%左右，普通非生產(chǎn)性崗位降薪10-15%左右，中層管理人員降薪20-30%左右，高層管理人員降薪30-40%左右。待崗人員只能領(lǐng)取基本生活費用，甚至低于當?shù)氐淖畹凸べY標準，內(nèi)退人員領(lǐng)取的生活費更低。這使得受影響職工難以支撐正常的家庭生活開支，其就業(yè)和生活質(zhì)量受到極大影響。

（三）受影響職工“一高三低”，培訓面臨巨大挑戰(zhàn)

調(diào)查發(fā)現(xiàn)受影響職工的主要特征是一高三低，即年齡偏高，學歷水平、技能水平和參加培訓的意愿較低。首先，受影響職工平均年齡偏大，40歲以上的高達46.81%，其中電解鋁企業(yè)40歲以上職工比例最高，近60%，30歲以下的僅為20.9%。年齡偏大還體現(xiàn)在他們?yōu)槠髽I(yè)的服務(wù)時間上，74%的受影響職工在企業(yè)工作超過5年，其中工作在10年以上的職工比例接近57%。其次，受影響職工的教育水平普遍偏低，初中及以下學歷者占47%，高中（含中專）學歷者占26%，大專以上學歷者僅占27%。其中，鋼鐵企業(yè)受影響職工的學歷與其他行業(yè)相比較高，電解鋁企業(yè)次之，水泥企業(yè)最低。同時，技能水平偏低也是這一群體的主要特征。平均來看，參與調(diào)查企業(yè)的4萬多名受影響職工中25%為初級工，14%是中級工，高級工的比例不足1%。與之相對應的是，他們參與培訓的意愿和熱情并不高。在調(diào)查中超過50%的職工表示即使感覺到自己的專業(yè)知識和技能不足，也很少找機會學習，65%的職工認為自己沒有學習新知識新技術(shù)的能力。受影響職工一方面年齡偏大，另一方面知識技能基礎(chǔ)薄弱，學習動機不強，這使得政府推動的安置培訓和轉(zhuǎn)崗培訓面臨巨大挑戰(zhàn)，切實有效的技能提升計劃才能將他們從補償式的安置轉(zhuǎn)化為發(fā)展式的安置。

（四）企業(yè)難以足額繳納社會保險費用，職工相關(guān)權(quán)益受到損害

由于行業(yè)處于產(chǎn)能嚴重過剩的漩渦，受調(diào)查企業(yè)均嚴重虧損，難以按時足額繳納社會保險費，這種情況在鋼鐵企業(yè)中最為普遍。39%的職工表示所在企業(yè)存在欠繳社保費用或未上個別險種的情況。在具體欠繳保費的類別中，以欠繳養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的情況最多，在一些生產(chǎn)效益極差的企業(yè)中，五險全部欠繳的情況也有發(fā)生，這使得職工不能正常及時享受相關(guān)社保待遇，職工權(quán)益受到侵害。醫(yī)療保險欠費達半年的企業(yè)，職工的就醫(yī)費用便無法正常報銷，并且一旦與企業(yè)解除勞動關(guān)系，跨區(qū)域參與就業(yè)，其社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)也存在較大問題。此外，在調(diào)查中，許多受影響的民營企業(yè)，并未參加失業(yè)保險，這使得企業(yè)職工也無法享受可從失業(yè)保險基金列支用于生活補助、繳納社會保險費、轉(zhuǎn)崗培訓、技能提升培訓等的穩(wěn)崗補貼。

四、職工安置中的主要問題與對策

（一）職工安置中的難點和主要問題

1.經(jīng)濟下行和改革深化交錯，去產(chǎn)能重點地區(qū)和行業(yè)就業(yè)問題突出

2016年全國GDP增速為6.7%，2017年一季度GDP同比增6.9%，國民經(jīng)濟運行總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進，但國際環(huán)境仍然錯綜復雜，國內(nèi)結(jié)構(gòu)性矛盾還比較突出，未來經(jīng)濟下行壓力仍然不小，加之供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力度不斷加大，去產(chǎn)能任務(wù)被分解至各地，重點行業(yè)和部分地區(qū)穩(wěn)定就業(yè)壓力比較大。2017年1-4月份煤炭開采和洗選業(yè)、黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)等去產(chǎn)能行業(yè)固定資產(chǎn)投資分別下降10.0%、12.4%、8.8%，產(chǎn)能過剩領(lǐng)域繼續(xù)“過冬”；從地區(qū)上看，東北地區(qū)固定資產(chǎn)投資下降18.7%，降幅繼續(xù)擴大。隨著今后去產(chǎn)能改革力度進一步加大，會給這些行業(yè)和地區(qū)的經(jīng)濟增長產(chǎn)生一定沖擊，一些鋼煤產(chǎn)業(yè)集中且相對單一的資源枯竭型城市和獨立工礦區(qū)困難最為嚴重，經(jīng)濟增長乏力、財政收入下降、企業(yè)經(jīng)營困難、資產(chǎn)負債率較高（劉燕斌，2017）。去產(chǎn)能重點地區(qū)和行業(yè)自身產(chǎn)業(yè)單一，就業(yè)承載能力不足，后續(xù)職工分流安置和轉(zhuǎn)移就業(yè)的壓力會不斷加大。

2.針對受影響職工職業(yè)能力開發(fā)不足，現(xiàn)有培訓效果欠佳

2016年人社部提出了化解過剩產(chǎn)能中職工安置的四個具體渠道，包括支持企業(yè)內(nèi)部分流、促進轉(zhuǎn)崗就業(yè)創(chuàng)業(yè)、對再就業(yè)困難的大齡職工可實行內(nèi)部退養(yǎng)、公益性崗位兜底，職工職業(yè)能力開發(fā)成為最終落實安置、穩(wěn)定崗位的關(guān)鍵。內(nèi)部分流、轉(zhuǎn)崗就業(yè)和創(chuàng)業(yè)都會產(chǎn)生巨大的人員培訓的成本，而深處產(chǎn)能過剩行業(yè)中虧損漩渦里的企業(yè)難以獨立履行職業(yè)能力開發(fā)的責任，因此政府不僅需要對職業(yè)能力培訓進行大力投入，還需要探索建立一個由政府、企業(yè)和社會機構(gòu)等多方參與的職業(yè)能力培訓開發(fā)體系。目前受影響職工所涉及的行業(yè)多樣，且普遍年齡較大技能和學歷水平偏低，參與培訓的動力不足，企業(yè)普遍反映普惠式的就業(yè)培訓效果欠佳。加之目前培訓的支出主要針對公益性、低技能、短學時的崗位，沒有充分考慮去產(chǎn)能行業(yè)職工技能特點，在轉(zhuǎn)崗就業(yè)培訓中對新業(yè)態(tài)、新工種、新技能的培訓也較為不足（韓永江，2016）。另外政府部門提供的培訓多采用統(tǒng)一的課程內(nèi)容和培訓方法，只能提供形式單一、內(nèi)容陳舊的通用性的素質(zhì)培訓與技能培訓，無法滿足受影響職工轉(zhuǎn)崗再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的需求。

3.去產(chǎn)能企業(yè)勞動關(guān)系潛藏較大風險，職工勞動權(quán)益保障不足

目前去產(chǎn)能中勞動關(guān)系總體運行尚處于平穩(wěn)可控狀態(tài)，但同時呈區(qū)域化、差異化特征，部分地方和企業(yè)的局部性問題較為突出，導致勞資矛盾不斷積聚，具有形成群體性勞動爭議的潛在風險，有可能給局部地區(qū)的社會穩(wěn)定帶來影響（孟續(xù)鐸、詹婧，2015）。去產(chǎn)能企業(yè)中的降薪、欠保、無力支付經(jīng)濟補償金等成為較為突出的問題，均涉及職工核心經(jīng)濟利益，這一類勞動爭議的發(fā)生概率比較高，有些爭議也會隨著事件未有效解決而進一步擴大，甚至演變?yōu)槿后w性事件，可能影響地方社會安全穩(wěn)定。現(xiàn)實中還有煤炭企業(yè)因長期拖欠職工工資和欠繳社保費，發(fā)生了職工上街、集體上訪、聚眾討薪等群體性事件；有的鋼鐵企業(yè)由于資金鏈斷裂造成整體性停產(chǎn)停工，發(fā)生職工聚集、圍堵企業(yè)等事件。

4.社會保險欠繳嚴重，失業(yè)保險穩(wěn)就業(yè)作用發(fā)揮不足

員工的各項社會保險本應是失業(yè)和就業(yè)困難時的防護網(wǎng)，但由于產(chǎn)能過剩行業(yè)的企業(yè)長期處于虧損之中，社會保險費長期欠繳，斷保、停保現(xiàn)象普遍，國有大型鋼煤企業(yè)最為突出，影響職工社保權(quán)益和社會保障機制發(fā)揮作用。欠繳社保費直接影響了職工享受社保待遇，有的不能及時辦理退休手續(xù)，有的因病死亡員工養(yǎng)老保險個人賬戶不能及時繼承，有的職工無法報銷醫(yī)藥費，有的老工傷人員的供養(yǎng)費用受到影響，有的因欠費而不能及時辦理社保關(guān)系轉(zhuǎn)移，影響了下崗職工在新單位就業(yè)等。此外，現(xiàn)行政策對使用失業(yè)保險基金援企穩(wěn)崗補貼的規(guī)定門檻過高，一些企業(yè)由于未足額繳納或已經(jīng)停繳失業(yè)保險，不滿足“上年正常繳納失業(yè)保險費”的基本條件，致使許多去產(chǎn)能企業(yè)無法享受穩(wěn)崗補貼和政策優(yōu)惠，但同時一些地區(qū)失業(yè)保險基金大量結(jié)余，造成基金使用效率低下。

（二）對策與建議

1.去產(chǎn)能職工就業(yè)安置需標本兼治、重點突出、分類施策

目前在市場對資源配置起決定性作用的環(huán)境下，企業(yè)已成為市場中的獨立主體，根據(jù)市場信息和規(guī)律進行生產(chǎn)經(jīng)營，在去產(chǎn)能過程中同樣要尊重企業(yè)用人自主權(quán)，放手讓企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)環(huán)境變化進行資源的重新調(diào)整和配置，這也包括勞動力資源。而政府要做的是要建立公平有序的市場競爭環(huán)境，制定生態(tài)環(huán)境保護和污染能耗的“底線”標準，同時采取適當形式彌補市場競爭的不足，對弱勢就業(yè)群體給予幫扶，并依靠法律法規(guī)手段保障勞動者合法權(quán)益，做好社會托底政策，減少行政直接干預行為。這是處理好發(fā)揮市場決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的關(guān)系的基本原則。而當前去產(chǎn)能企業(yè)暴露的許多問題都是國有企業(yè)用工體制和制度改革不徹底的“后遺癥”，解決去產(chǎn)能職工就業(yè)安置必須與深化國企用工制度改革同步推動，進一步釋放勞動力市場靈活性，建立起現(xiàn)代企業(yè)管理制度，從而建立起解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與促進就業(yè)的長效機制。政策上要對資源枯竭型城市和獨立工礦區(qū)等困難地區(qū)進行傾斜，在促進就業(yè)資金安排、職業(yè)培訓政策、社保轉(zhuǎn)移接續(xù)、跨地區(qū)勞務(wù)對接等幫扶方面做出專門安排，增強政策的針對性和有效性（黃湘閩，2016）。

2.拓寬更多的去產(chǎn)能職工就業(yè)安置渠道

除了現(xiàn)有的企業(yè)內(nèi)部分流、促進轉(zhuǎn)崗就業(yè)創(chuàng)業(yè)、實行內(nèi)部退養(yǎng)、公益性崗位兜底4種渠道外，還要積極拓展更多渠道、更多方式的就業(yè)安置途徑。研究制定職工在保留原有勞動關(guān)系的前提下，有組織或自發(fā)外出就業(yè)創(chuàng)業(yè)，接收去產(chǎn)能職工的企業(yè)只與職工簽訂勞務(wù)合同，不繳納社會保險，其社保關(guān)系保留在原單位。對成功接收去產(chǎn)能職工的企業(yè)，政府可從就業(yè)專項資金、去產(chǎn)能獎補資金或失業(yè)保險基金中給予崗位補貼，鼓勵企業(yè)吸納職工。對保留原有勞動關(guān)系而進行創(chuàng)業(yè)的，可以作為法人代表注冊企業(yè)，不再另外繳納社保，但不影響其享受社保補貼等一系列創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策。對于人力資源服務(wù)企業(yè)開展中介服務(wù)，成功介紹去產(chǎn)能職工再就業(yè)或在保留勞動關(guān)系基礎(chǔ)上被其他企業(yè)接收的，可給予該人力資源服務(wù)企業(yè)一定數(shù)額的政策性補貼，在相關(guān)人力資源服務(wù)業(yè)評級獎勵活動中有所傾斜。此外，國家還要加大力度、進一步多渠道籌集資金用于去產(chǎn)能企業(yè)職工安置和再就業(yè)工作，建議中央、地方、行業(yè)企業(yè)等多方主體共同參與去產(chǎn)能企業(yè)扶持資金的籌集過程：中央政府通過加大財政傾斜力度、通過國有資本市場化運作、使用社會保障基金等方式加大資金投入；地方政府加強運用中央財政轉(zhuǎn)移支付資金、完善各類財政性補貼措施等來幫助去產(chǎn)能企業(yè)開展職工安置和轉(zhuǎn)崗就業(yè)創(chuàng)業(yè)；行業(yè)企業(yè)也可以建立應急儲備基金用于職工勞動合同解除或終止的經(jīng)濟補償以及各項安置工作，還可以用“良幣補償劣幣退出”的方式進行產(chǎn)能置換和資金補償，由擴大產(chǎn)能、提高效益的企業(yè)對主動退讓市場的企業(yè)進行補償，用于后者的職工安置。

3.建立有針對性的職業(yè)技能培訓與多元參與機制

按照國家提出的“消化一批、轉(zhuǎn)移一批、整合一批、淘汰一批”的指導思想，政府需要對受影響職工實施具有針對性的技能培訓，以促進企業(yè)主營業(yè)務(wù)的升級和轉(zhuǎn)化。對可以保留安置在原崗位的職工進行技能提升型在崗培訓，鼓勵他們掌握新技能適應新崗位。培訓資金來源上，對于化解產(chǎn)能中受到重創(chuàng)，難以支付大量的培訓經(jīng)費的企業(yè)，政府需要籌集專項培訓基金或從就業(yè)專項資金中支取，抑或從失業(yè)保險基金中列支，幫助相關(guān)企業(yè)做好職工轉(zhuǎn)崗培訓，盡快適應新崗位。對于轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)就業(yè)的職工進行轉(zhuǎn)崗培訓，依據(jù)其興趣和自身優(yōu)勢選擇合適的培訓項目，提供培訓補貼和免費職業(yè)技能鑒定服務(wù)。此外，改變政府主導就業(yè)培訓的局面，完善就業(yè)培訓投入、考核和補貼機制，發(fā)揮企業(yè)在就業(yè)培訓中的技術(shù)優(yōu)勢，增強職工在就業(yè)培訓中的自主選擇性，激發(fā)企業(yè)和職工的培訓熱情，提高共同參與的積極性。在經(jīng)費投入上，一方面政府應該安排專項經(jīng)費用于培訓實施，鼓勵企業(yè)依法提取職工教育培訓經(jīng)費用于內(nèi)部分流、轉(zhuǎn)崗和鼓勵受影響職工進行創(chuàng)業(yè)的素質(zhì)培訓和技能培訓。此外，還可以建立由政府統(tǒng)籌，社會企業(yè)和組織多方參與的化解產(chǎn)能過剩行業(yè)受影響職工職業(yè)技能提升參與機制，拓寬培訓資金的籌集渠道，實現(xiàn)職業(yè)培訓服務(wù)多元化、公共服務(wù)市場化。

4.更加細致、妥善處理去產(chǎn)能企業(yè)勞動關(guān)系

政府部門要盡快完善指導企業(yè)處理勞動關(guān)系的具體化方案措施，進一步明確勞動關(guān)系處理、社會保險關(guān)系接續(xù)等實施細則，制定職工轉(zhuǎn)移勞動關(guān)系指導細則，明確規(guī)定程序和操作步驟，厘清原單位、接收單位和職工三方各自權(quán)力責任，職工與原單位脫離。針對不同類型企業(yè)、不同訴求職工制定完善分類細化和具體性的政策措施和指導方案，做深做細勞動關(guān)系指導工作，指導企業(yè)制定職工安置方案和處理勞動關(guān)系。同時，做好相關(guān)政策和措施的銜接，把握政策措施的適度性和有效性，既保障職工合法合理權(quán)益，又防止造成新的市場改革障礙。同時進一步完善勞動關(guān)系預警預防和矛盾調(diào)處等機制和措施，對去產(chǎn)能中可能發(fā)生的勞動爭議尤其是集體性勞動爭議應有充分的預判，充分發(fā)揮勞動行政部門預警、預防、協(xié)調(diào)、調(diào)解勞資沖突和矛盾的作用。密切關(guān)注相關(guān)企業(yè)勞動關(guān)系狀況的發(fā)展變化，監(jiān)控勞資矛盾，預測可能出現(xiàn)的群體性勞資糾紛。一旦發(fā)生爭議，勞動行政部門要積極斡旋調(diào)解，積極協(xié)調(diào)，協(xié)助爭議雙方當事人降低分歧程度，達成協(xié)議，避免和減少重大集體勞動爭議事件，維護社會穩(wěn)定。

5.進一步發(fā)揮失業(yè)保險的就業(yè)“穩(wěn)定器”作用

防失業(yè)、促就業(yè)是失業(yè)保險制度的核心功能，在金融危機期間為援企穩(wěn)崗實施的社會保險補貼政策基礎(chǔ)上，還要結(jié)合去產(chǎn)能新形勢、新任務(wù)不斷完善失業(yè)保險援助企業(yè)、幫扶職工、促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)的功能。利用失業(yè)保險幫助困難企業(yè)應對化解產(chǎn)能帶來的人員安置壓力，幫扶企業(yè)及職工渡過難關(guān)，重點支持受影響企業(yè)職工技能提升、轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)培訓，提高企業(yè)職工再就業(yè)適應能力。在補貼條件上，一方面需要降低企業(yè)申請失業(yè)保險補貼的條件，包括放寬企業(yè)繳費時間限制，并提高企業(yè)穩(wěn)定崗位的補貼標準；另一方面還要突破現(xiàn)有資金使用的人員身份范圍，除了幫助處于失業(yè)狀態(tài)的去產(chǎn)能職工外，還要考慮將仍保留勞動關(guān)系但需要轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)安置的職工納入相關(guān)就業(yè)資金使用范圍，為其提供免費的職業(yè)技能培訓、創(chuàng)業(yè)培訓、就業(yè)指導和介紹服務(wù)，提高職工再就業(yè)能力和安置效率。另外，還要探索失業(yè)保險基金省際調(diào)劑制度，將基金剩余較多省份的基金調(diào)入河北、山西、黑龍江、遼寧等去產(chǎn)能重點省份，加大對困難地區(qū)的幫扶力度，同時也進一步發(fā)揮失業(yè)保險穩(wěn)就業(yè)、防失業(yè)功能。

1.黃濤、王麗艷：《中國行業(yè)吸納就業(yè)的投入產(chǎn)出分析》，載《經(jīng)濟科學》,2002年第1期，第48-60頁。

2.韓永江：《化解過剩產(chǎn)能 失業(yè)保險如何有所作為》，載《中國勞動保障報》，2016年9月23日。

3.黃湘閩：《去產(chǎn)能中職工安置的重點難點及對策》， 載《中國勞動保障報》，2016年9月10日。

4.簡新華、余江：《基于冗員的中國就業(yè)彈性估計》，載《經(jīng)濟研究》,2007年第6期，第131-141頁。

5.劉燕斌：《充分發(fā)揮失業(yè)保險制度功能 去產(chǎn)能穩(wěn)就業(yè)》，載《中國人力資源社會保障》，2017年第1期。

6.孟續(xù)鐸、詹婧：《化解產(chǎn)能過剩中企業(yè)勞動關(guān)系問題：現(xiàn)狀、成因與應對》，載《中國勞動保障發(fā)展報告（2015）》，社會科學文獻出版社，2015年版，第370-382頁。

7.牟俊霖、賴德勝：《促進我國就業(yè)增長的行業(yè)特征研究—來自2002-2007年投入產(chǎn)出表的證據(jù)》，載《技術(shù)經(jīng)濟與管理研究》，2012年第3期，第3-7頁。

8.鄔雪芬、董永茂：《基于投入產(chǎn)出法的行業(yè)吸納就業(yè)能力分析-以浙江為例》，載《浙江社會科學》， 2006年第2期，第44-48頁。

Affected Workers in Resolving Overcapacity: Numbers, Current Status and Countermeasures of Resettlement

Li Xiaoman1and Meng Xuduo2
(1.School of Labor Economics, Capital University of Economics and Business; 2.China Academy of Labor and Social Security)

With the increasing economic structural contradictions, to resolve the excess capacity in speci fi ed industry became an important policy for promoting supply-side reform. In the process of resolving overcapacity, the scale of affected workers is widely concerned. This paper fi rstly measured and calculated the number of affected workers,then analyzed their characteristics and current status on basis of survey data. Finally,this paper proposed some countermeasures and suggestions for the resettlement of the affected workers in order to promote staf fi ng and policy implementation.

Overcapacity; Affected Workers; Elasticity of Employment; Industry of Iron and Steel

李曉曼，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學勞動經(jīng)濟學院，講師、經(jīng)濟學博士。電子郵箱：lixiaoman1224@126.com。

孟續(xù)鐸，中國勞動保障科學研究院，助理研究員、經(jīng)濟學博士。

本文受國家社科基金青年項目“我國非正規(guī)就業(yè)市場的進入機制、收入效應與功能定位研究”（14CJY013）資助。

作者感謝中國勞動保障科學研究院院長劉燕斌研究員主持的國家社科基金重大項目“化解產(chǎn)能過剩矛盾中職工就業(yè)和安置政策研究”（14ZDA067）課題組有關(guān)專家的支持和指導。

■責編/倪超 E-mail：nc714@163.com Tel: 010-88383907