[摘要]小區(qū)開放已成為我國未來城市建設(shè)發(fā)展的必然趨勢。由于小區(qū)開放受到現(xiàn)有的法律制度、原有城市規(guī)劃、城市基層管理體制以及封閉式住宅文化等因素的限制，對現(xiàn)行的社區(qū)治理會產(chǎn)生影響，表現(xiàn)在治安安全、交通出行、生活環(huán)境、社區(qū)文化、公共資源和權(quán)益表達等方面。小區(qū)開放后社區(qū)要實現(xiàn)有效治理，需要征求居民意見、加強治安管理、優(yōu)化道路布局、完善配套設(shè)施和健全管理機制。

[關(guān)鍵詞]小區(qū)開放；社區(qū)治理；原因；表現(xiàn)；對策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201730096

1引言

新中國成立之后，我國實行“單位制”福利分房制度，城市住房由政府和單位共同投資建設(shè)。在這種政策背景下，政府大院、單位小區(qū)開始大量出現(xiàn)，并采用封閉式的管理模式。這種封閉的管理模式是計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)物，主要特點是各自相互獨立，呈塊狀分布。為適應(yīng)經(jīng)濟體制改革和社會轉(zhuǎn)型的需要，我國于1998年實行住房政策改革，取消福利分房，逐步實行住房分配貨幣化，但繼續(xù)沿用封閉式的管理模式。

中國城市基層社會管理模式經(jīng)歷了單位制、街居制和社區(qū)制，唯一不變的是“封閉性”。住宅封閉模式之所以能在中國盛行，很大程度上與封閉的農(nóng)耕文明有關(guān)，圍墻文化可以說是中國的住房文化。[1]改革開放后，隨著物質(zhì)生活水平的提高，居民對居住安全提出了更高的要求，而正是因為封閉式小區(qū)的排他性和私密性能夠給予居民更多的安全感，才使得封閉式社區(qū)能在中國成為主流的居住方式。此外，中國的土地出讓制度也是造成封閉式小區(qū)盛行的原因之一，與許多實行土地私有制國家不同，我國的房地產(chǎn)開發(fā)商擁有整塊土地的使用權(quán)，為了土地利用價值的最大化，建造環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施齊全的封閉小區(qū)成為了房地產(chǎn)開發(fā)商的首選。

隨著社會的發(fā)展，城市空間聯(lián)系的增強，封閉式小區(qū)加劇了城市交通路網(wǎng)栓塞，不利于城市統(tǒng)一規(guī)劃和進一步發(fā)展。為緩解城市交通壓力，國務(wù)院于2016年2月6日出臺《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，提出“原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)，已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進土地節(jié)約利用”，簡稱“開放小區(qū)”政策。政策剛出臺，立刻引起社會各界的廣泛關(guān)注。有專家認為開放小區(qū)政策既有利于提升城市效率，激發(fā)社區(qū)活力[2]，又有利于優(yōu)化資源分配，共享社區(qū)資源[3]，但是也有專家提出街區(qū)制的推廣會影響居民的出行方式、物業(yè)管理方式、社區(qū)治安管理方式以及社區(qū)管理模式。[4]社會民眾也對開放小區(qū)政策展開熱議，對小區(qū)開放持支持態(tài)度的民眾認為小區(qū)開放后能縮短出行距離、緩解交通擁擠、促進社區(qū)居民交流等，但持反對態(tài)度的民眾認為小區(qū)開放會帶來小區(qū)治安管理混亂、小區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施資源被侵占、噪聲干擾、衛(wèi)生環(huán)境難以保持等社區(qū)治理問題。

小區(qū)開放不僅僅是對中國人居住方式的變革，更是對社區(qū)治理方式的變革。那么，小區(qū)開放為什么會影響社區(qū)治理？小區(qū)開放對社區(qū)治理影響表現(xiàn)在哪些方面？社區(qū)治理如何應(yīng)對小區(qū)開放的影響？本文將圍繞這三個問題展開論述。

2小區(qū)開放影響社區(qū)治理的原因

21與現(xiàn)有的法律制度相沖突

《物權(quán)法》規(guī)定小區(qū)內(nèi)除城鎮(zhèn)公共道路之外，公共綠地和道路等都屬于業(yè)主共有，這是我國城市社區(qū)物業(yè)管理及居民治理的重要準則，但開放小區(qū)意味著這些歸屬業(yè)主的設(shè)施將投入公用，這種做法無法律依據(jù)。同時，即使政府有償征用小區(qū)內(nèi)的土地，也必須有相關(guān)法律法規(guī)作為依據(jù)。雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》對國有土地建筑物的補償做了規(guī)定，但是有關(guān)部門并未對小區(qū)內(nèi)綠地和公攤面積的征收和補償問題做出說明。因此，現(xiàn)行法律法規(guī)與開放小區(qū)政策并不完全適應(yīng)，業(yè)主的利益未明確，會在社區(qū)治理中造成諸多物業(yè)利益糾紛問題。

22與原有的城市規(guī)劃相矛盾

在小區(qū)開放政策出臺之前，我國城市基層社區(qū)的規(guī)劃理念和建設(shè)的現(xiàn)實情況都是體現(xiàn)封閉性和排他性的特點，絕大部分小區(qū)，無論是傳統(tǒng)居民小區(qū)，還是近年來隨房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展興起的高檔商品房小區(qū)，都有明顯的邊界，小區(qū)內(nèi)部的道路設(shè)計、治安安全、環(huán)境美化等方面的具體規(guī)劃和管理也以此為界。如果小區(qū)全部開放，原有的宏觀和微觀設(shè)計需要大幅度整改，將會直接影響到社區(qū)中的交通、物業(yè)、環(huán)境等方面的管理。

23受城市基層管理體制限制

由于我國現(xiàn)行的城市基層管理體制與西方城市街區(qū)制的差異，小區(qū)如果開放必將對社區(qū)治理模式產(chǎn)生一定的沖擊。長期以來，我國城市基層已經(jīng)形成了比較成熟的街道辦事處—居民委員會管理體制以及物業(yè)管理模式，與西方國家開放式的街區(qū)制不同，這種管理體制是以城市基層社區(qū)的封閉設(shè)計、邊界清晰、責(zé)任明確以及網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)的，小區(qū)開放后，現(xiàn)行居民和物業(yè)管理體制的運行將會受到很大的影響，例如管理邊界的劃分、管理人員的配備、管理任務(wù)的落實、管理責(zé)任的明晰等需要重新設(shè)計。

24受封閉式住宅文化的制約

開放小區(qū)政策最直接的做法就是拆掉圍墻，讓封閉式的小區(qū)與外界聯(lián)通，但是這不符合我國長期形成的封閉式住宅文化。受獨特的歷史地理環(huán)境和人文觀念的影響，中國封閉式的居住觀念早已根深蒂固，如果突然將封閉式的小區(qū)改成開放的居住環(huán)境，居民會難以適應(yīng)，更為重要的是會直接影響居民對社區(qū)的歸屬感和公共事務(wù)的參與度，進而影響著社區(qū)治理工作的開展。

3小區(qū)開放影響社區(qū)治理的表現(xiàn)

31治安安全方面

小區(qū)開放對社區(qū)治理帶來的首要影響就是社區(qū)的治安安全管理，包括個人安全和社區(qū)治安兩個方面的影響。在個人安全方面，由于小區(qū)開放后，外來人員、車輛大量涌進小區(qū)內(nèi)，車輛和人員增加使小區(qū)內(nèi)居民的危險系數(shù)增大，尤其是老人和小孩的安全更加令人擔(dān)憂；在社區(qū)治安方面，網(wǎng)民認為封閉小區(qū)的安全由保安來防護，居民的安全能得到切實保障，但是小區(qū)一旦完全開放后，即便有保安巡邏也無法達到全方面巡視的效果，而且小區(qū)開放后人員流動量的增加導(dǎo)致視頻監(jiān)控的效果也不明顯。endprint

32交通出行方面

小區(qū)開放后在交通出行方面給社區(qū)治理帶來的影響包括積極影響和消極影響。積極影響體現(xiàn)在小區(qū)開放后小區(qū)內(nèi)道路變?yōu)槭姓缆?，總體道路數(shù)量相對增加，雖然小區(qū)內(nèi)的道路總體寬度較窄，但是如果社區(qū)規(guī)劃和管理得當，還是能在一定程度上降低主干道的壓力、改善交通擁堵的狀況；而消極的影響在于小區(qū)道路成為公共道路后，社區(qū)居民自身的進出和停車不僅沒有封閉小區(qū)那樣方便，而且車輛從小區(qū)通行時岔道口太多，小區(qū)內(nèi)居民較為集中，容易引發(fā)交通事故。

33生活環(huán)境方面

良好的小區(qū)生活環(huán)境是社區(qū)治理的有利條件，雖然小區(qū)開放能帶來開闊視線、縮短出行距離、利于通風(fēng)等積極影響，但是小區(qū)開放給居民生活環(huán)境帶來的負面影響更多，主要表現(xiàn)在小區(qū)內(nèi)街道上的車鳴、人群嘈雜喧鬧的噪聲會影響社區(qū)內(nèi)居民的正常作息，亂貼廣告、亂扔垃圾、汽車尾氣等問題會影響居民的正常生活和社區(qū)美觀，而且小區(qū)開放后人們可以隨意進出小區(qū)，使居民缺乏私密的生活空間，給社區(qū)居民的生活帶來極大的不便，甚至?xí)l(fā)居民的不滿與沖突，也給社區(qū)和城市基層社會的穩(wěn)定工作帶來影響。

34社區(qū)文化方面

融洽并具有相對共識性的社區(qū)文化是實現(xiàn)良好的社區(qū)治理的重要條件，良好的社區(qū)人際關(guān)系和心理默契感是促進社區(qū)治理的重要“社會資本”。雖然開放小區(qū)可以使社區(qū)變革更為包容，方便社區(qū)與外部的溝通，但是小區(qū)開放后樓棟之間的空間從封閉私密的空間變成了城市公共空間，居民之間的日常交流，包括串門、集體鍛煉、散步聊天等就變得非常不方便，心理距離會拉大，參與和組織社區(qū)文化活動非常困難，一些社區(qū)傳統(tǒng)的特色文化活動和鄰里關(guān)系活動可能會逐漸消失，削弱了社區(qū)治理運行的“社會資本”。

35公共資源方面

公共資源的分配和使用是否合理關(guān)系著社區(qū)的安定與和諧。小區(qū)開放后雖然能夠提高土地的利用效率，使小區(qū)外的人員共享小區(qū)內(nèi)的綠化、道路、公共設(shè)施等公共資源。但由于社區(qū)未對這些公共資源在使用人數(shù)、使用方式、使用時間方面進行規(guī)劃，容易引發(fā)社區(qū)外人員對公共資源的侵占，由于小區(qū)邊界模糊所導(dǎo)致的領(lǐng)域溢出效應(yīng)加劇了小區(qū)居民與外來人員的利益沖突。[5]比如外來車輛會擠占路邊的臨時停車位，甚至占用公共綠地、小區(qū)居民的停車位，容易激化公共停車位與私人停車位的沖突，這些都增加了社區(qū)治理的難度。

36權(quán)益表達方面

在封閉小區(qū)中，居民存在著相對統(tǒng)一的利益，而且有管轄責(zé)任明確的表達渠道，居民在社區(qū)治理過程中的權(quán)益表達和參與有保障；但是開放小區(qū)后，一方面，社區(qū)居民的利益越發(fā)分散和多樣化，難以形成比較一致和有效的利益表達；另一方面，社區(qū)邊界模糊，無論是物業(yè)管理還是居民管理，會出現(xiàn)大量小區(qū)與小區(qū)之間的交叉地帶，會產(chǎn)生管理責(zé)任主體和權(quán)益表達對象不明確的問題，進而影響社區(qū)中業(yè)主自治和居民自治的開展。

4小區(qū)開放后社區(qū)治理的對策

41征求居民意見

政府在社區(qū)治理中承擔(dān)著指導(dǎo)者、供給者、培育者和監(jiān)督者的重要角色[6]，但由于開放小區(qū)政策牽涉的利益群體眾多，尤其是對居民的影響，因此要重視聽取民眾的意見。其實在居民中也產(chǎn)生了許多值得政府采納的建議，例如：政府機關(guān)應(yīng)率先改造，做好表率作用以提高政策的公信力；封閉小區(qū)應(yīng)該逐步打開，不能搞“一刀切”，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，解決好居民普遍關(guān)心的公攤費、停車位、綠化費等社區(qū)問題。社區(qū)應(yīng)逐步建立開放社區(qū)居委會、開放社區(qū)協(xié)商組委會等平臺，同時構(gòu)建起社區(qū)與居民的雙向溝通渠道[7]，加快建立和完善社區(qū)網(wǎng)站和QQ、微信、微博等社區(qū)虛擬互動平臺，通過多種渠道廣泛收集和聽取社區(qū)居民關(guān)于開放小區(qū)政策的意見和需求，形成快速、高效的反饋機制，進一步完善和細化開放小區(qū)政策。

42加強治安管理

面對小區(qū)開放后社區(qū)里可能出現(xiàn)的諸多安全隱患，社區(qū)應(yīng)采取多方面的措施來加強治安管理水平。為營造一個安全穩(wěn)定的社區(qū)環(huán)境，社區(qū)一方面要對居民加強安全教育，科普防盜、防騙、消防等安全知識，提高小區(qū)居民的安全意識；另一方面要加強對安保人員的培訓(xùn)，提高他們維護社區(qū)治安的能力。為提高監(jiān)控的力度，應(yīng)在社區(qū)的出入口、主要通道、案件高發(fā)地點增加高清攝像頭，消除治安防控死角，實現(xiàn)監(jiān)控范圍全覆蓋。為強化治安保障能力，社區(qū)可以增加基層派出所的警力以及特勤隊，加強對社區(qū)道路的巡邏，及時處理開放小區(qū)內(nèi)的各類突發(fā)事件。此外，還可以通過實行交叉監(jiān)管的聯(lián)片安保形式來加強各個社區(qū)的聯(lián)系和共同治理，確保區(qū)域內(nèi)每個社區(qū)的居民安全。

43優(yōu)化道路布局

小區(qū)開放政策的本意就是要打通城市道路交通網(wǎng)，緩解城市交通壓力。因此社區(qū)治理必須適應(yīng)小區(qū)開放的需要，對小區(qū)內(nèi)部道路進行優(yōu)化，為小區(qū)開放的實施奠定基礎(chǔ)。首先，按照城市規(guī)劃的統(tǒng)一要求，并結(jié)合具體小區(qū)的面積、位置、外部和內(nèi)部道路狀況對開放小區(qū)的道路進行整改，完成小區(qū)內(nèi)道路與市政公路的對接，逐步打通“區(qū)區(qū)對接”的斷頭路，形成聯(lián)通的路網(wǎng)；其次，要完善小區(qū)內(nèi)主干道建設(shè)，盡可能拓寬小區(qū)內(nèi)的道路，并在道路與綠地、私人空間區(qū)域之間劃清界線，將單車道擴展為多車道，加快車輛通行效率；最后，專門設(shè)置人行道，使人車分流，減少小區(qū)內(nèi)交叉路口的開放[8]，在社區(qū)的出入口設(shè)置紅綠燈、車輛慢行標志，在社區(qū)人流量大的區(qū)域設(shè)置減速帶，減少交通事故發(fā)生概率。

44完善配套設(shè)施

由于公共資源具有競爭性，應(yīng)完善社區(qū)的相關(guān)配套設(shè)施以解決小區(qū)公共資源有限性和居民糾紛問題。社區(qū)要加大對開放小區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入，公共配套設(shè)施建設(shè)包括健身器材、綠地面積、停車空間、社區(qū)公共文化活動場所等，應(yīng)依據(jù)居民的使用需求進行合理配置并定期對公共設(shè)施進行檢查和維護；增加資金擴建停車場，給開放的社區(qū)提供充足的停車位；對安裝隔音玻璃的社區(qū)居民給予一定的補貼；在社區(qū)道路上多設(shè)垃圾箱，加派社區(qū)保潔人員維護路面清潔；加強對公共基礎(chǔ)設(shè)施的更新、維修基金的使用等的管理力度。對于新建的開放小區(qū)，重點做好配套設(shè)施的設(shè)計規(guī)劃工作，對于現(xiàn)有的封閉小區(qū)，為適應(yīng)開放的需要，則要重點做好已有設(shè)施的更新維護工作。endprint

45健全管理機制

小區(qū)開放后社區(qū)的安全問題、環(huán)境問題和資源占用率問題都將面臨新的挑戰(zhàn)，這就需要健全相應(yīng)的管理機制，充分發(fā)揮社區(qū)的統(tǒng)籌和管理職能。社區(qū)應(yīng)設(shè)立開放社區(qū)委員會，加強對社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生、綠化面積、交通設(shè)施等公共設(shè)施的維護和治理，建議推行樓長制度，以樓層為單位進行物業(yè)和居民管理，快速靈活地處理社區(qū)問題，及時服務(wù)社區(qū)居民。社區(qū)應(yīng)出臺詳細的社區(qū)管理制度，比如規(guī)范小區(qū)停車費、綠化費、維護費等費用的收取和使用，對拆除小區(qū)圍墻的條件、流程以及權(quán)益補償?shù)茸雒鞔_規(guī)定，對侵害小區(qū)居民合法利益的行為嚴肅處理等，使開放社區(qū)的治理有章可循；通過設(shè)定公共地役權(quán)的方式來維護小區(qū)業(yè)主的權(quán)益。[9]此外，政府要制定和完善社區(qū)管理的具體辦法，明確物業(yè)管理和社區(qū)治理的邊界劃分、責(zé)任主體等重要問題，保障小區(qū)開放后居民人身和財產(chǎn)安全、個人隱私等方面的合法權(quán)益。

5結(jié)論

我國城市基層社區(qū)長期以來是以“封閉性”的小區(qū)為基礎(chǔ)，并形成了與此相適應(yīng)的居民自治和物業(yè)管理模式，這種封閉性的小區(qū)有利于社區(qū)治理的實施和城市基層社會管理。但隨著城市的快速發(fā)展和規(guī)模的急劇擴大，封閉式小區(qū)反而造成城市交通路網(wǎng)栓塞和不利于城市統(tǒng)一規(guī)劃的現(xiàn)實問題。從我國城市發(fā)展趨勢和國外城市治理經(jīng)驗來看，小區(qū)開放和建設(shè)開放式小區(qū)是必然趨勢。但這項改革影響深遠，不僅直接涉及城市居民的日常生活問題，更是關(guān)系到城市基層社區(qū)的治理問題。

由于我國小區(qū)開放與現(xiàn)有的法律制度相沖突、與原有的城市規(guī)劃相矛盾，同時受到城市基層管理體制限制和封閉式住宅文化的制約，小區(qū)開放對我國的社區(qū)治理產(chǎn)生了重大影響，具體體現(xiàn)在治安安全、交通出行、生活環(huán)境、社區(qū)文化、公共資源和權(quán)益表達等方面。為了實現(xiàn)小區(qū)開放后社區(qū)的有效治理，社區(qū)應(yīng)采取征求居民意見、加強治安管理、優(yōu)化道路布局、完善配套設(shè)施和健全管理機制的應(yīng)對策略。

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[作者簡介] 龐基展（1992—），男，廣西玉林人，桂林理工大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共政策分析。endprint