[摘要]隨著社會(huì)科技的不斷發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)腳步不斷加快，在新型城鎮(zhèn)化背景下，對(duì)于耕地利用和保護(hù)問(wèn)題成為當(dāng)前一個(gè)重要問(wèn)題，如何認(rèn)清新型城鎮(zhèn)化背景下耕地利用出現(xiàn)的問(wèn)題及原因，并提出有效的保護(hù)對(duì)策，對(duì)于我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；耕地利用；保護(hù)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201730100

黨的十八大明確提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)并指出，新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，其更加注重內(nèi)在質(zhì)量的提升，終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)，為現(xiàn)代化建設(shè)提供有效的途徑，對(duì)于我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)有著十分重要的意義，不僅能有效解決農(nóng)村衛(wèi)生、醫(yī)療和就業(yè)等問(wèn)題，還能有效推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)朝著穩(wěn)定的方向發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化對(duì)于城鎮(zhèn)常住人口的比例有一定的要求，努力推動(dòng)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)人口進(jìn)一步擴(kuò)大城鎮(zhèn)的規(guī)模，使得城鎮(zhèn)周邊的非建設(shè)用地變成建設(shè)用地，這一部分內(nèi)容包含耕地用地，在這樣的背景下，如何對(duì)耕地利用進(jìn)行保護(hù)，是當(dāng)前政府部門和相關(guān)人士需要考慮的一大問(wèn)題。

1新型城鎮(zhèn)化耕地利用概述

城鎮(zhèn)化，指的是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)通過(guò)第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展人群向第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展人群進(jìn)行轉(zhuǎn)變的過(guò)程，這一指標(biāo)是對(duì)于一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)是否發(fā)達(dá)進(jìn)行衡量的主要標(biāo)志。新型城鎮(zhèn)化則是國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平達(dá)到一定水準(zhǔn)后產(chǎn)生的一種產(chǎn)物，是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的模式，新型城鎮(zhèn)化是通過(guò)人作為根本點(diǎn)，其強(qiáng)調(diào)對(duì)于農(nóng)民利益要進(jìn)行保護(hù)的一種城鎮(zhèn)化形式，對(duì)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的未來(lái)以及遠(yuǎn)期城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模并不注重。新型城鎮(zhèn)化追求的是如何提升農(nóng)民的生活水平和生活方式，確保其衛(wèi)生教育和醫(yī)療向城鎮(zhèn)化進(jìn)行轉(zhuǎn)變，最終使其發(fā)展與城市的市民相同標(biāo)準(zhǔn)。耕地是人們賴以生存的重要生產(chǎn)要素，是一個(gè)國(guó)家農(nóng)業(yè)可以持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。農(nóng)田不僅承擔(dān)著人們對(duì)于糧食的基本需求，而且還對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展起到重要保障作用。在我國(guó)改革開放的建設(shè)背景下，我國(guó)的耕地面積出現(xiàn)了持續(xù)減少的現(xiàn)象，國(guó)家政府也在不停地推出耕地保護(hù)的相關(guān)政策與方案。耕地保護(hù)應(yīng)包括嚴(yán)格對(duì)耕地轉(zhuǎn)為非耕地建設(shè)的控制，同時(shí)要推行相對(duì)完善的土地保護(hù)制度，加快耕地的土地治理工作。

2新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護(hù)的問(wèn)題和原因

21概念模糊，耕地保護(hù)的義務(wù)被虛化

當(dāng)前，因?yàn)槲覈?guó)的很多農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際上沒(méi)有發(fā)揮相應(yīng)的作用，表現(xiàn)出名存實(shí)亡的現(xiàn)象，對(duì)于民主建設(shè)比較落后，村民并沒(méi)有形成一個(gè)有效的有權(quán)力的集體組織，對(duì)于土地所有權(quán)的集體行使權(quán)也并沒(méi)有落實(shí)，盡管將集體土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)劃歸為村集體組織形式或村民委員會(huì)承擔(dān)，但是他們只是作為土地的經(jīng)營(yíng)和管理者，并不是土地最終所有者。因此，往往在實(shí)踐中，集體土地的財(cái)產(chǎn)所有者通常被村長(zhǎng)或村支部書記等極少數(shù)的人決定，或者變成村干部等極少數(shù)小團(tuán)體來(lái)決定，土地集體所有權(quán)和耕地保護(hù)出現(xiàn)了虛化現(xiàn)象。特別是地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城郊接合部地區(qū)，一些小團(tuán)體利用農(nóng)用土地將其轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地中飽私囊，使得農(nóng)用土地大量流失，達(dá)不到耕地保護(hù)的最終目的。

22地方政府保護(hù)作用發(fā)揮不明顯

地方政府作為耕地的最直接管理單位，不僅沒(méi)有有效對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)，反而以政府帶頭作為耕地占用的典型。一些地方政府為了實(shí)現(xiàn)自己的發(fā)展，擴(kuò)大對(duì)區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃，任意地對(duì)耕地進(jìn)行畫圈，設(shè)置各種開發(fā)區(qū)工業(yè)園等，很多對(duì)耕地規(guī)劃后并沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的開發(fā)和利用，導(dǎo)致了大量耕地的流失。出現(xiàn)這一問(wèn)題主要有兩個(gè)方面的主要原因：一是地方政府為了維護(hù)自己的正常運(yùn)行而出現(xiàn)征地現(xiàn)象，土地出讓金都是由地方政府獲得預(yù)算以外的資金的主要來(lái)源，因此很多地方政府通過(guò)土地發(fā)橫財(cái)。二是地方政府為了自己的政績(jī)需要去進(jìn)行耕地轉(zhuǎn)化。由于中國(guó)很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，對(duì)于地方政府進(jìn)行政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)都集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和一些指標(biāo)上，對(duì)耕地進(jìn)行各種各樣的開發(fā)與建設(shè)，貌似可以提升地方政府領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)的政績(jī)，實(shí)質(zhì)是對(duì)耕地進(jìn)行占用，制約了耕地保護(hù)的健康發(fā)展。

23生產(chǎn)效率低下制約了耕地保護(hù)的積極性

由于當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率持續(xù)走低，耕地的預(yù)期收益也達(dá)不到，使得農(nóng)民的耕地保護(hù)失去了積極性，這也是由以下兩個(gè)方面造成的：一是因?yàn)槲覈?guó)長(zhǎng)期二元結(jié)構(gòu)，對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展使得城鄉(xiāng)發(fā)展差異化越來(lái)越明顯，已經(jīng)有相當(dāng)一部分農(nóng)民將進(jìn)入城鎮(zhèn)去享受城市生活，作為自己的目標(biāo)。二是因?yàn)殚L(zhǎng)期的工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低下和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的提升，影響了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效益，很多農(nóng)民認(rèn)為維持耕地就是維持貧窮，不愿意對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)和利用。

3新型城鎮(zhèn)化背景下耕地利用和保護(hù)的對(duì)策

31對(duì)城市規(guī)模進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃

對(duì)城市規(guī)模進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，是耕地利用和保護(hù)的一個(gè)重要對(duì)策。首先要對(duì)思想進(jìn)行積極的轉(zhuǎn)變，從思想深處摒棄只求大求新的思路。新型城鎮(zhèn)化的背景下，真正的核心是人，城市發(fā)展同樣離不開人的發(fā)展。因此，要提升城市的品質(zhì)，并不能只是追求城市城區(qū)面積的增加，應(yīng)在現(xiàn)有的范圍內(nèi)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和設(shè)計(jì)，對(duì)于工商業(yè)進(jìn)行科學(xué)安排和部署，合理地對(duì)閑置用地進(jìn)行使用規(guī)劃，以提升城市土地的利用率作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)新興發(fā)展的城鎮(zhèn)，首先要對(duì)自我進(jìn)行科學(xué)定位，發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)設(shè)置。對(duì)于地方政府的用地指標(biāo)進(jìn)行劃撥時(shí)，國(guó)家相應(yīng)機(jī)關(guān)嚴(yán)格管控，嚴(yán)格審批，對(duì)于違法用地要嚴(yán)格查處，堅(jiān)決懲治，用法律手段制止侵占耕地的現(xiàn)象。

32下大力氣對(duì)土地污染進(jìn)行治理

保護(hù)耕地，一個(gè)重要的標(biāo)志就是對(duì)耕地的質(zhì)量進(jìn)行保護(hù)。因此，地方嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家關(guān)于耕地占補(bǔ)平衡的政策，尤其做好耕地質(zhì)量保護(hù)。嚴(yán)禁“多占少補(bǔ)”“占優(yōu)補(bǔ)劣”“先占后補(bǔ)”等違規(guī)違法行為。地方政府在開墾耕地時(shí)應(yīng)充分考慮地理區(qū)位、灌溉條件、勞動(dòng)力等條件，不僅要做好開墾工作，也要做好開墾后耕地的監(jiān)督管理工作，確保實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的真正目標(biāo)。同時(shí)，在征用農(nóng)民土地作為建設(shè)用地時(shí)，在同等條件下，應(yīng)盡量避開優(yōu)質(zhì)耕地，減少對(duì)糧食產(chǎn)出的影響。大力治理耕地污染，由于我國(guó)當(dāng)前的耕地污染情況復(fù)雜，程度嚴(yán)重，治理污染要多管齊下。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，要引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民走生態(tài)種植、綠色種植道路?？茖W(xué)合理適量使用化肥農(nóng)藥，多使用有機(jī)肥、綠色肥；適當(dāng)休耕，保持耕地的自然肥力。對(duì)于由工業(yè)生產(chǎn)造成的污染，要強(qiáng)制企業(yè)做好工業(yè)廢水、廢氣、廢渣處理工作，嚴(yán)禁偷排偷倒，做好企業(yè)周邊耕地污染情況監(jiān)測(cè)工作，尤其是對(duì)土壤中重金屬含量的檢測(cè)。

33完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等相關(guān)制度

要認(rèn)識(shí)到隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村人口放棄農(nóng)業(yè)，進(jìn)入城市工作生活是一個(gè)必然的趨勢(shì)。因此，應(yīng)當(dāng)正視農(nóng)村土地的調(diào)整問(wèn)題，完善、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，確保土地不荒廢、不閑置，充分發(fā)揮土地的生產(chǎn)力。同時(shí)，引導(dǎo)糧食生產(chǎn)有序，適度地向種糧大戶、種糧專業(yè)戶集中，這不僅會(huì)提高土地的利用效率，而且也會(huì)增加仍舊從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶的種植面積，從而為規(guī)?；?jīng)營(yíng)提供條件，增加農(nóng)民收入。同時(shí)，建立農(nóng)村宅基地的合理退出機(jī)制，既可以通過(guò)整理得到更多可用的土地，也便于村莊的統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)化農(nóng)村整體面貌。同時(shí)，也杜絕了農(nóng)民隨意占用耕地違規(guī)建房的行為，避免了資源的浪費(fèi)。

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[作者簡(jiǎn)介]石天宇，吉林省吉林市人，貴州大學(xué)工程碩士，現(xiàn)工作于銅仁市國(guó)土資源局碧江分局，研究方向：土地資源管理。endprint