王翔

[摘 要]當下我國，社區(qū)治理是社會治理的主要領域。旅游社區(qū)是社區(qū)治理領域中較特殊的一類，只因其雖然具有相對固定的主體結構——居民、商家、游客和政府。但發(fā)展到一定程度，仍會產生傳統治理模式失靈現象，而形成治理困境的直接原因是多元利益無法得到有序調和，主要體現在：一方面，社區(qū)成員認同感較低造成了社區(qū)既有的“熟人格局”解體，共同體內部規(guī)范逐漸失效；另一方面，行政管理者由于體制原因，難以形成行政協力以構建有效的外部治理體系。其治理困境的因素大抵包括成熟的社區(qū)、激增的人口和內涵豐富的旅游價值。針對此困境，鼓浪嶼建立了多元主體協商平臺的鼓浪嶼公共議事會，重建旅游社區(qū)的整合功能。首先，鼓浪嶼公共議事會不僅有效彌補了現行政府管理體制中以街道辦為主的社區(qū)管理和以管委會為主的景區(qū)管理體系之間行政協調性不足的制度缺陷，而且從結構上聯通了居民、市場（行業(yè)協會）和政府三方主體；其次，議事規(guī)則通過設置居民的表決權，重塑治理主體，提升居民認同感，繼而為共同體內部規(guī)范的恢復提供了可能。根據頂層設計，鼓浪嶼公共議事會是符合共建共享治理理念的程序性機制。通過對議事會的實證分析可知，在旅游社區(qū)的治理過程中，共建必須綜合考量程序的可執(zhí)行性、功能性和議事效率；共享則體現為以政府賦權于民為前提，依托程序，達至多元主體的功能性結構重整。但專業(yè)性不足以及程序工具主義的偏離傾向是目前阻礙其進一步發(fā)展的主要因素，因此需要議事專家的訓練和專業(yè)人士提供指導。

[關鍵詞]旅游社區(qū)；協商；共建共享

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006（2017）10-0091-13

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2017.10.014

1 問題的提出

當今社會，法治文明受到主流文化的普遍認同，法律是現代社會關系的主要調整手段，因為“法是利益沖突的調整工具和判斷標準”，調整是它的主要功能之一[1]。作為一種國家治理方式，法治被稱為“最大的善治”[2]。但制定法只是社會規(guī)范的種類之一，還有諸如民間法、習慣法、行業(yè)守則、社區(qū)自治條約等，共同構成完整的社會治理規(guī)范體系?！爸卫怼保╣overnance）的概念自1989年世界銀行首次使用以來，被不斷廣泛運用于政治學、社會學、法學等各個領域的研究[3]。在我國，自黨的十八屆四中全會就將“促進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標[4]，“治理”也成為建設中國特色社會主義法治體系的一個核心關鍵詞。社區(qū)治理是社會治理理論在社區(qū)領域的實際運用，而旅游社區(qū)的治理，當屬社區(qū)治理中一個特殊領域的問題。就此已有學者從生態(tài)學[5]、旅游人類學[6]、社會學和旅游管理學等不同角度提出了自己的看法[7]；在法學界，也有學者從公物法理的角度對景區(qū)管理提出了專業(yè)的見解[1]。隨著近年來旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展，許多風景名勝區(qū)所在地得到了極大的發(fā)展，但同時也衍生出許多問題，極大影響了國家治理體系中社會治理的實際效果。例如，2013年發(fā)生的湖南鳳凰古城反對“一票制”事件，2016年發(fā)生的麗江古城商家集體罷市事件以及游客被打事件皆余波未平。

改革開放以來，交通硬件設施的建設飛速進步，人們消費觀念的轉變日新月異，內外因共同刺激了旅游業(yè)的發(fā)展。權威數據顯示，2013年、2014年兩年旅游產業(yè)對GDP直接貢獻都超過7%，旅游產業(yè)對GDP增長率貢獻乃至綜合貢獻都超過10%1。這給旅游社區(qū)的發(fā)展提供了極大的契機。鳳凰古城、麗江古城、安徽宏村、杭州西湖、廈門鼓浪嶼等一系列熱門景點的誕生，正是這個旅游黃金發(fā)展時期最好的范本。學界把“旅游社區(qū)”[9]界定為“單一或同時滿足旅游者需求或社區(qū)就業(yè)需求功能的一種社區(qū)類型，是旅游地的社區(qū)化或是社區(qū)在旅游介入和發(fā)展過程中形態(tài)或功能旅游化的產物”[10]，也即旅游目的地的社區(qū)化模式[11]。傳統的旅游發(fā)展模式局限于對景觀的旅游享受，而這種社區(qū)化模式一方面拓展了旅游業(yè)的發(fā)展路徑和類型，另一方面有利于給社區(qū)發(fā)展帶來新的經濟增長點和可觀的經濟收益，并帶動社區(qū)基礎功能的完善和其他產業(yè)的進步，旨在達到經濟效益、生態(tài)效益和社會效益的有機統一。但是隨著這類發(fā)展模式不斷壯大，逐利的個體不會停下追逐的步伐，舊有的管理模式若不相應變革，整個社會系統將會逐步失衡。理論上，僅依靠司法和行政的傳統手段不能解決所有社會糾紛，同時制度的建立和運行都需要較大成本。是否有可能通過構建社會成員所認可的成本較小的機制，在更為宏觀的視角中靈活運用法治思維實現合法且有效的治理？只有在既有的政府管理的模式難以滿足當下日趨復雜的社會調整需求時，社會治理手段的多元化的革新需求才會被正視。那么，這種多元發(fā)展如何實現？當下提出的共建共享的治理理念在解決實際問題的過程中，能夠通過什么樣的機制產生效果？只有在理論和實踐兩個層面解決了這些問題，才能在建設社會主義法治的過程中取得手段和目的的統一，使治理進入良性的循環(huán)。

2 傳統治理模式的失靈

作為一種社區(qū)類型，旅游社區(qū)中不同主體之間的利益需求雖然千差萬別，但從主體結構上卻相對固定，無外乎游客、居民、商家和政府。日益擴張的旅游產業(yè)以及其帶動的其他商業(yè)業(yè)態(tài)追求利益最大化；而社區(qū)居民則要求較好的生態(tài)環(huán)境、完善的基礎設施配備等保障較高的生活質量；游客作為旅游服務的購買方，享受的是旅游的過程，需要配套的旅游設施和相關商業(yè)服務；政府作為行政管理者，目的是為了地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展。如果這種利益沖突在現有的制度下能夠得到解決，那自然能夠保持社會的穩(wěn)定；如果這種利益沖突無法獲得現有治理模式的有效回應，那么也就意味著個體的合法利益無法得到事實上的保護。在這種情況下，治理主體的合法性以及傳統治理模式的有效性都會遭受質疑，極大地影響國家治理能力的提升和社會的穩(wěn)定，而目前這類以協調多元主體的利益為主的治理失靈現象廣泛存在著。一般而言，旅游社區(qū)的傳統治理模式既包括社區(qū)共同體自身形成的社會規(guī)范，也包括國家層面的行政管理，鼓浪嶼也是如此。自2015年5月至2016年12月，筆者在鼓浪嶼進行實地調研，并于2015年10月至11月在鼓浪嶼管委會進行了駐點調研，總結出鼓浪嶼傳統治理模式失靈主要有兩方面原因。endprint

2.1 共同體內部規(guī)范失靈——認同感退化

共同體內部的認同感退化導致共同體內部規(guī)范的功能弱化，這是傳統治理模式失靈的一個重要原因。社區(qū)自身發(fā)展的成熟度，是它成為旅游社區(qū)的一個客觀條件，不具備一定社區(qū)規(guī)模的地域并不存在旅游價值。而認同感被認為是構成社區(qū)共同體的無形要素，社區(qū)中的共同生活讓人們由于某些共同的利益，具有共同的需要，遂結合起來進行生產和其他活動，繼而產生了某些共同的行為規(guī)范、生活方式和社區(qū)意識。維系社區(qū)意識的核心基礎就是認同感，主要包括共同的文化傳統、民風民俗以及共同的命運感、歸屬感等對自己所屬的社區(qū)有認同、喜愛和依戀的心理認同感，這是衡量社區(qū)是否成熟的重要指標。正因為認同感的存在，社區(qū)成員共同恪守符合共同體生存邏輯的內在規(guī)則，這種內部規(guī)則通過共同體發(fā)揮著評價和指引的社會規(guī)范功能。例如筆者在訪談中得知，在二三十年前外來人口還未大量涌入鼓浪嶼時，以原住民為主的島民嚴格遵守諸如不隨地亂丟垃圾、不可三人以上并排行于道等良好習慣，違背者將引來其他島民的譴責。然而。現在島上基本上已經看不到這樣的現象。共同體內部規(guī)范的有效性，取決于共同體本身的發(fā)達程度。目前，個體認同感的漸弱，是鼓浪嶼社區(qū)作為一個社會共同體退化的主要原因。相對于自上而下的國家政治意識而言，這種萌發(fā)于地方的意識的覺醒，是當下重啟社會治理命題的基本前提。反過來說，認同感的下降甚至丟失，將造成社區(qū)共同體的日漸衰退甚至衰亡，而伴隨著這種衰亡的重要標志，正是共同體內部規(guī)范的失靈，其表征形式類似于費孝通先生所研究的“熟人社會”格局的退化導致了舊有社會規(guī)范的逐步解體。

歸屬感是認同感的一個重要體現，筆者在訪問調查過程中發(fā)現，一些老年的鼓浪嶼居民具有較高的歸屬感。他們關注社區(qū)事務，積極組織并參加各種社區(qū)活動，同時他們經常聚在一起喝茶、聊天，相互間非常熟悉。研究調查數據顯示，92.4%的原住民在“與周圍人相處和互助往來”的選項中選擇了“同意”和“非常同意”的選項，而且有88.6%的居民對社區(qū)有歸屬感并希望久居于此1。但自1995年鼓浪嶼實行人口遷出島外政策以來，鼓浪嶼的制造業(yè)以及一系列的市政公用設施紛紛遷至島外，醫(yī)療、教育、文化、體育等生活設施的萎縮直接削弱了鼓浪嶼的宜居性，鼓浪嶼原住民流失嚴重。隨著鼓浪嶼管理模式的轉變，原住民大量流失景區(qū)客流量大幅增加，尤其是自2003年風景名勝區(qū)管理機構成立以來，鼓浪嶼一躍成為全國最火爆的景點之一，聞風而來的各類“新鼓浪嶼人”也與日俱增，其高流動性和多元化給傳統社區(qū)“熟人社會”的格局帶來新的沖擊。

不同于原住民的文化和心理需求，這些“新鼓浪嶼人”選擇來這里居住發(fā)展主要是以利益為導向。目前，流動人口在鼓浪嶼大部分從事的是與旅游業(yè)相關的職業(yè)，包括商店營業(yè)人員、裝修相關工作、餐飲服務、旅游服務、社會服務和居民生活服務、板車工等，其中與旅游業(yè)直接相關的商業(yè)、服務業(yè)從業(yè)人員比重共占62.7%2。在問卷調查與訪談過程中，大多商家及務工人員都表示不會考慮長期在鼓浪嶼發(fā)展。從流動人口的流動性上看，2016年鼓浪嶼流動人口共有3992人，居住5年及以下的共2585人，占流動人口總數的64.75%；居住超過5年的為1407人，占總數的35.25%3。這部分“新鼓浪嶼人”大多乘著鼓浪嶼旅游業(yè)起步時政策紅利的“春風”上島謀生，如輪渡晚上免費政策、低廉的租金等，極大降低了外來人口在鼓浪嶼的生活成本和經營成本。這些“新鼓浪嶼人”來自全國各地，依據不同的家鄉(xiāng)和不同的職業(yè)形成各個派別，相互間的交往也幾乎是以商業(yè)為主，而對社區(qū)過去的歷史和長期的發(fā)展，大多沒有明確概念。在訪問過程中，大多商家都表示，隨著鼓浪嶼經營成本的增加，他們也會另謀去處，鼓浪嶼不是他們唯一的選擇。在流動人口的沖擊下，舊有適用于“熟人社會”的社會規(guī)范逐漸失效，只能由適用于“陌生人”的國家法律逐步取代前者的規(guī)范地位。而以行政管理為主的外部治理手段能否替代原有的軟性社會規(guī)范，完成治理任務？

2.2 外部管理手段失靈——難以形成行政協力

近代以來，鼓浪嶼的崛起恰逢全球化發(fā)展初期，多國文明相繼涌入，共同促進了鼓浪嶼多元文化的融合與發(fā)展，為鼓浪嶼注入了豐富的社區(qū)內涵。1995年的《鼓浪嶼-萬石山風景名勝區(qū)總體規(guī)劃》將鼓浪嶼定位為風景旅游區(qū)，同時出臺控制鼓浪嶼人口的政策規(guī)定，并將制造業(yè)和部分工業(yè)遷出鼓浪嶼。此舉雖然為發(fā)展旅游業(yè)和相關商業(yè)留出了足夠的空間，但景區(qū)的發(fā)展開始逐漸蠶食社區(qū)，導致社區(qū)功能的萎縮。2003年，鼓浪嶼區(qū)政府被撤銷，其原有部分行政管理職能劃歸思明區(qū)，鼓浪嶼街道辦隸屬于思明區(qū)政府；同時成立了鼓浪嶼管委會，作為市政府的派出機構主要負責鼓浪嶼的規(guī)劃、保護、建設和管理工作。鼓浪嶼的管理體制自此以社區(qū)為中心逐步轉向以景區(qū)為中心的模式，根據國務院《風景名勝區(qū)條例》的規(guī)定，主要由風景名勝區(qū)管理機構對鼓浪嶼進行管理，輔之以鼓浪嶼街道辦事處4。但是從行政體制上，許多職能部門卻無法歸入風景名勝區(qū)管理機構的行政建制，無法像原先那樣配備完整的區(qū)一級人民政府建制的職能部門。因此，目前許多島上職能部門只能由思明區(qū)人民政府統一領導，如鼓浪嶼街道辦事處、市政園林部門、城市綜合行政執(zhí)法部門等。由于社會事務的復雜性，許多諸如市政、園林等專業(yè)性較強的社會事務，無法由風景名勝區(qū)管理機構獨自處理，必須會同相關職能部門，借助其專業(yè)性和執(zhí)法權予以解決。但現有體制并未賦予風景名勝區(qū)管理部門的行政主管以相應的統籌權力，從職務的設置上，其行政主管在思明區(qū)人民政府和黨委皆未掛職；決策程序上，亦只列席思明區(qū)委常委會，在議事程序上并不具有實質性權力。這從一定程度上造成了各部門之間難以形成協力，行政效率低的局面，該管理模式也日漸顯露其短板。作為一個只有1.88平方千米的小島，鼓浪嶼資源有限，如果在發(fā)展旅游業(yè)的過程中不考慮社區(qū)的發(fā)展，任前者逐步蠶食后者，造成社區(qū)功能的退化，將從根本上削弱鼓浪嶼的旅游價值，從而導致整個社區(qū)發(fā)展的退步。

由鼓浪嶼管委會提供的調查數據顯示，鼓浪嶼面臨的管理問題基本以文體活動和商業(yè)服務業(yè)問題為主，各占17%；醫(yī)療衛(wèi)生問題和市政公用問題次之，各占15%，而這些問題都是與居民生活息息相關的社區(qū)功能的基本組成部分。調查中，12%的調查對象直接選擇了“行政管理的混亂”，管理的混亂導致了社會行為無法得到很好的引導與懲戒，秩序的持續(xù)性破壞造成了共同體中的主體之間無法有效合作，由此造成了一系列社會問題。經訪談得知，比重最大的商業(yè)和服務業(yè)問題在于：（1）商業(yè)秩序混亂，不規(guī)范的商業(yè)經營行為凸顯，商業(yè)經營空間需要優(yōu)化；（2）業(yè)態(tài)失衡，滿足旅游功能的商業(yè)種類過多，如餐飲業(yè)、禮品店等；滿足居民基本生活需求的服務業(yè)種類幾乎沒有，如理發(fā)店、洗衣店等。（3）影響環(huán)境，商業(yè)活動的迅速發(fā)展，尤其是餐飲業(yè)方面，還嚴重影響了市容環(huán)境，導致公共空間被擠占，消防隱患增大，環(huán)境衛(wèi)生變差。居住環(huán)境的下降和社區(qū)功能的衰弱也勢必引發(fā)社區(qū)文化的逐漸衰弱，而社區(qū)文化恰恰是旅游社區(qū)的核心價值。從旅游社區(qū)的總體的發(fā)展歷程來看，這些景區(qū)的發(fā)展基礎在于社區(qū)，其旅游價值在于社區(qū)的人文底蘊，其吸引游客的不僅在于優(yōu)美的環(huán)境，別具一格的建筑，更在于內含于其中的風土人情，在于其見證了一段歷史，是活的歷史教科書?？偠灾?，管理體制是治理結構中的一個重要組成部分，如果無法形成行政協力，治理從政府層面就無法得到國家公權力的有力支持。這不僅影響了治理效果，也會削弱治理的合法性。在既有“熟人規(guī)則”逐漸解體的情況下，外部管理又瀕臨失靈的窘境，共同導致了鼓浪嶼旅游社區(qū)的傳統治理模式的失靈。endprint

3 旅游社區(qū)協商治理的結構功能分析

經筆者實地調研和分析資料發(fā)現，旅游社區(qū)的治理困境在全國其他同等地位的旅游社區(qū)都先后不同程度的出現，根據不同的治理手段和治理效果可以分為以下模式（表1）。

一般而言，旅游社區(qū)具有社區(qū)基礎、人口數量、旅游價值等三個構成要素。如表1所示，傳統治理模式的失靈，大多發(fā)生在一個既有社區(qū)發(fā)展較為成熟，人口密度較高，而在短時間內旅游業(yè)迅猛發(fā)展的地區(qū)。這類社區(qū)的治理體系建設相對落后于短期內旅游業(yè)的快速繁榮，造成了不可調和的矛盾，這些同時也是旅游社區(qū)治理困境的主要特點。面對這類問題，麗江古城繼續(xù)收取維護費，因為“目前和未來很長一段時間，古城的基本維護仍有賴于維護費?！盵12]而鳳凰古城卻取消了捆綁式一票制門票，因為單純依靠“門票經濟”，無法實現該處旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[13]。古城模式雖然暫時緩和了社會矛盾，但是多元利益訴求的差別化是客觀存在的，且有日益復雜化的趨勢，單純依靠限制人數只能暫時緩和矛盾。西湖模式遵循現代化的進路，集中行政權力和行政資源，通過強化外部管理解決治理困境。其治理的先天優(yōu)勢在于具備相對開闊的旅游空間，可以整體依托杭州市的各類資源；而黃山模式則降低了主體的多元化程度，通過搬遷原住民、控制商業(yè)業(yè)態(tài)等手段從源頭上降低糾紛產生的可能。其治理的先天優(yōu)勢在于原住民數量稀少，便于搬遷安置。由于鼓浪嶼并不具備上述治理優(yōu)勢的任何一點，面對日趨復雜的社會關系，只能通過重建社區(qū)自身整合功能，不斷協調利益主體之間的訴求，以維護社會的整體穩(wěn)定。在鼓浪嶼風景名勝區(qū)管委會、鼓浪嶼街道辦、鼓浪嶼商家協會等管理機構、行業(yè)協會和一批在鼓浪嶼原住民中具有較大影響力的知名人士的號召與組織下，在廈門大學社會治理與軟法研究中心的專業(yè)指導下，經兩個多月的籌備于2016年4月27日正式成立了以協商共治的公共平臺——鼓浪嶼公共議事會。筆者作為《鼓浪嶼公共議事會章程》和《鼓浪嶼公共議事會選舉辦法》的起草人之一，全程參與議事會的籌備。

如圖1所示，鼓浪嶼公共議事會是一個多元主體共建共享的協商平臺，成員主要包括以鼓浪嶼管委會和街道辦為首的政府組織、以鼓浪嶼商家聯盟和家庭旅館商家協會為首的行業(yè)協會和由鼓浪嶼戶籍人口和非戶籍人口中選出的居民代表兩類主體。該機制主要通過制度的約定和成員的行為兩個要素產生作用。制度設計上，《鼓浪嶼公共議事會章程》和《鼓浪嶼公共議事會選舉辦法》經議事大會審議通過，規(guī)定議事會成員的權利和義務；成員構成上，為了凸顯程序性、淡化其實體性，并未將議事會定位為實體社會組織，僅為程序性機制，以便于最大程度地容納島上社會主體。公共議事會實際上也最大程度吸納了島上與社區(qū)功能具有直接聯系的組織，其中，涉及綜合管理、教育、醫(yī)療、治安、商業(yè)等各行各業(yè)。同時，為了充分保障島上居民的公民權利，補強居民相較于其他參會組織較難集中的短板，《鼓浪嶼公共議事會章程》規(guī)定“居民代表數所占的比例，不得低于公共議事會成員總數的50%”。這就保證了居民能夠合理運用規(guī)則否決那些不利于民生發(fā)展的議題，或者通過論辯改變議案的內容。具體而言，議事會對于鼓浪嶼現存治理困境，能產生諸多功能。

3.1 優(yōu)化外部管理模式，完善系統整合能力

首先，公共協商平臺能夠從制度上優(yōu)化外部管理模式，化解管理失靈。如圖2所示，從結構上鼓浪嶼公共議事會不僅有效彌補了現行政府管理體制中，以街道辦為主的社區(qū)管理和以管委會為主的景區(qū)管理體系之間行政協調性不足的制度缺陷，而且從結構上聯通了居民、市場（行業(yè)協會）和政府三方主體。通過這個協商機制，分屬不同系統的政府管理部門可以借助這個平臺進行溝通，以便于更好地形成行政協力。

面對治理困境，行政管理手段失靈反映出共同體整合能力的不足。由于景區(qū)發(fā)展的政策導向，既有共同體的社會功能需求發(fā)生了變化，而為了滿足功能的需要，社會結構也隨之發(fā)生了變化。依照結構功能主義的分析模型，一個社會系統依目標類型一般可分為四個子系統：適應、達標、整合和模式維持，依次由經濟生產組織、政府組織、文化教育組織和糾紛調解組織承擔社會系統的四個基本功能[14]。作為一個整體的社會結構，為保持其整體穩(wěn)定性，經濟子系統和政治子系統的變化必然要求另二者隨之發(fā)生結構的改變。目前，鼓浪嶼旅游社區(qū)適應系統發(fā)展迅速，導致其他子系統的發(fā)展尚未滿足適應子系統的發(fā)展需求，造成了整個社會系統功能性失衡，從根本上影響了社區(qū)共同體的發(fā)展。整合子系統未能滿足整個社會系統的功能變化，而社會系統中的整合子功能恰由管理機構、司法部門等社會糾紛解決組織所承擔。所以，旅游社區(qū)治理困境的解決，單純依靠限制客流、籠統打壓商業(yè)氛圍是無法從根本上解決問題的，那樣只會打破現有的系統結構，造成新的治理難題，因而只能對社會控制模式進行不囿于傳統科層制的創(chuàng)新。因為科層制的僵化與閉塞，使得行政管理體系無法實現自我改革，但是如果不進行改革，又無法應對不斷復雜化的社會。故應將一部分管理和集體行動轉移建立在協商的基礎上，以個體權力之間的相互制約取代單方的科層機構的外部權威管理[15]。

協商機制的創(chuàng)設是一種社會糾紛解決與協調手段的進化，一方面能夠彌補管理體制的不足，在以社區(qū)發(fā)展為中心的前提下，通過制度化的手段淡化風景名勝區(qū)管理機構和社區(qū)管理組織街道辦之間的隔閡，從而集中行政資源，加強行政管理的整體協調能力和行政效率，相對于大幅度的體制改革，這種做法相對靈活且成本較低；另一方面，通過協商平臺，行政管理者也能夠充分利用多元主體共存的社會結構，在整個社區(qū)共同體范圍內實現秩序共建與資源共享的社會治理新格局。這種治理格局具有為極大多數共同體成員所認同的合法性基礎，因此存在于此類共同體中的秩序的維護具有自發(fā)性，這種自發(fā)性是社會自治核心要素。

3.2 重塑治理主體，提升居民認同感

以往的治理格局以行政管理者為主體，居民更多扮演的是受眾的角色。身為受眾的居民，以被動姿態(tài)參與社會治理，從心理上大大削弱了對社區(qū)的認同感，這是鼓浪嶼旅游社區(qū)居民缺乏認同感的主要原因。在一個具有深刻認同感的社區(qū)中，每個成員都是社區(qū)的主人，都有權利和義務治理好這個共同的家園。endprint

一方面，居民作為主體參與治理旅游社區(qū)具有深刻的法理基礎。行政法理論上，將那些服務于行政活動（比如辦公大樓）或者是供公眾無須許可（比如街道、道路、廣場）或根據特定的許可（比如學校、高等學府）使用的物稱為公物，其特點是直接服務于公眾利益。因此，可以說公民使用公物的權利，是保障公民享受公共利益的法律基礎，是憲法權利的合理延伸。對旅游社區(qū)而言，景點作為國家所有的財產，為服務于公眾利益向公眾開放，理論上將之視為公物。因為該島居民基于其特殊的地理位置和生存所需，相比于游客、商家等一般使用者而言，對公物的依賴性更具基礎性，因而產生了公物法理上的“增強利用權”[16]，這也是保障公民生存權的必要手段。在我國，生存權是首要人權，基于保護其基本生存權的考慮，公物附近的居民基于基本的生活需要對該公物進行增強利用的需要應當優(yōu)于其他需要。所以法理上，本地居民應當是治理的主體而非受眾，該島居民的意見應當具有較大權重。另一方面，現代治理理論強調社會共治，即共同體中的成員皆為治理主體。這種“主人翁”意識是產生認同感的主要內核。學者們普遍認為認同有“同一”和“獨特”兩個含義，揭示了“相似”和“相異”兩層關系。個人與他人或其他群體的相異、相似的比較構成了個人在社會網絡中的位置，從而確定了身份，認同也就融合了身份認同的意思[17]。因此，必須通過社會成員在共同體中的不斷自主的行為互動實現身份認同，進一步凝聚共同體，重構其自身的內部規(guī)范。

因此，只要是旅游社區(qū)共同體的成員，皆應為自我認同的治理主體。但自1995年以來，為適應景區(qū)發(fā)展的政策需求，鼓浪嶼居民被遷出本島，制造業(yè)、醫(yī)院等公共服務類基礎設施也同時遷出，這不僅阻礙了居民對公物的生存利用，而且并沒有相應的機制以保障居民參與決策的權利。目前，許多地方都進行了不同程度的制度探索和創(chuàng)新，以化解此類治理難題，如南京的城市治理委員會、成都的村民議事會制度等。其共同點就是通過程序設置，利用程序的價值無涉形成共識，并以此為起點，將居民參與治理作為重塑治理主體的重要手段。這不僅能緩和不同利益主體間的矛盾，使其更加理性地溝通，解決糾紛，而且能夠通過引導成員親力親為，增強個體對社區(qū)的認同感，重建社區(qū)自身的規(guī)范體系。鑒于此，議事會在盡可能容納共同體主要成員的前提下，對居民給予了相當的決策權重。截至2016年7月，鼓浪嶼戶籍人口約為非戶籍人口的四倍。根據這個比例，結合鼓浪嶼的社區(qū)功能性需求、議事的效率和成員的代表性等多種因素，確定了議事會成員的居民代表人數分配?！豆睦藥Z公共議事會章程》中規(guī)定：“居民代表數所占的比例，不得低于公共議事會成員總數的50%?！边@就意味著嚴重不符合居民利益的在決議程序中是無法獲得表決通過的。這樣一來，規(guī)則上賦予居民以極大的話語權和否決權，就把居民原本被動地治理轉化為主動地治理，這個實際影響治理決策的過程，是提升居民認同感的重要環(huán)節(jié)。

4 共建共享——旅游社區(qū)協商平臺運行機制

4.1 共建共享是協商治理的基本理念

自從近代資產階級革命以來，社會分工的不斷細化導致社會結構的總體趨勢是市民社會與政治國家不斷試圖劃清界限，分割利益，主體之間日趨平等[18]。當下，在政府與市民社會之外產生了獨立的市場領域，政府、社會與市場三者之間的關系是社會治理所要研究的主要內容。但是政府會失控，市場會失靈，市民社會中個人利益與公共利益的失衡也會產生的諸如“搭便車”現象影響社會的繁榮與穩(wěn)定，因此超越三者各自的局限，尋求整個社會共治局面、互補長短成為勢所必趨。正是立足于這一宏觀的視野，“共建共享”的治理理念應運而生。

黨的十八屆五中全會提出“構建全民共建共享的治理格局”[19]，法律是社會控制的工具，其目的在于實現人類文明的最大發(fā)展，共建共享的治理目的也在于此。首先，主體“全民”，從社會結構的角度理解，其意在表示這一治理格局的實現應最大程度地囊括各種社會主體，即依靠不同主體間的行為互動實現?！案窬帧敝傅氖腔镜纳鐣P系、結構及其形態(tài)，如費孝通教授提出的“差序格局”。因此，構建一種格局，事實上是對一種實際上已經存在的社會關系或結構，通過制度化的手段予以規(guī)范化、程序化。具體而言，何謂共建？“善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者最佳的狀態(tài)?！盵3]因此，共建的實質是一種多元主體的自主參與，這是實現良好治理的必然要求。何謂共享？如前所述，實現共同體的公共利益最大化，是治理的邏輯起點，因此共享的指向應是公共利益。

共建是共享的邏輯前提和現實基礎，共享明確了社會治理的主要目標，強調的是治理過程中個體利益與公共利益的平衡，這種平衡恰恰也在多元主體的社會互動中實現，這其中需要依靠借助一定的機制作為紐帶。機制“泛指一個工作系統的組織或部分之間相互作用的過程或方式，如‘市場機制”[20]。如果把社會看作一個有機系統，那么踐行這種理念就需要不同子系統的共同作用，而協商程序恰恰能為其提供一種實現的機制。

一方面，協商程序能夠最大程度地容納多元主體的參與，實現秩序的“共建”。從理論上，協商民主既是一種組織實體[21]，也是一種決策方式。Miller和Hendriks把協商民主理解成一種民主的決策體制或理性的決策形式，在這種體制中，每個公民都能夠平等地參與公共政策的制定過程，自由地表達意見，愿意傾聽并考慮不同的觀點，在理性的討論和協商中做出具有集體約束力的決策[22]。這種決策不僅反映了參與者先前的利益和觀點，而且還反映了他們在思考各方觀點之后做出的判斷，以及應該用來解決分歧的原則和程序[23]。在我國，頂層設計中也將協商民主看作一種決策的形式1。另一方面，協商程序本身是一種程序性規(guī)范，具有程序性價值，其本身構成了共同體的基本共識，亦即“共享”的基本前提。程序具有工具性價值和內在的、自己獨立的價值，所謂“正當程序”強調的就是程序中的價值問題[24]。合理的程序能夠保障公民個人的權利，使公民在公平、合理的條件下廣泛地參與，充分行使自己的個人權利，這正是程序內在價值的根本所在。因此，程序性思維是法治思維的一個重要面向，而程序性思維則要求在面臨矛盾與沖突的時候，首先應訴諸程序性規(guī)則。因此，在面臨社會制度無發(fā)滿足當下治理需求之時，通過程序化的進路搭建起基本的共識，也有利于以制度化的手段解決無法調和的矛盾。endprint

然而，根據我國目前的制度設計，并沒有明確規(guī)定基層的公共協商程序，尤其是城鎮(zhèn)化地區(qū)。在農村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級尚有黨代會、人代會等協商組織以保障公民的政治權利，而城市的街道、社區(qū)則沒有。在城鎮(zhèn)化的過程中，有學者將之稱為“制度性斷裂”。撤銷原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成立街道，并沒有從根本上改變集居的方式。一方面，基層黨員群眾民主參與街道各項事務的需求沒有改變，另一方面，基層黨員群眾參與街道各項事務的途徑和渠道變少，甚至出現了“斷層”，“這樣就造成了民意吸納的制度性斷裂，此外接受群眾監(jiān)督的制度化途徑也缺失了?！盵25]而類似鼓浪嶼公共議事會這類自發(fā)共建的協商平臺，也給這類現代化過程中產生的制度性斷層，提供了一種激發(fā)基層治理潛力的可能。

4.2 旅游社區(qū)協商平臺運行的實證分析

理論上，旅游社區(qū)協商程序的構建符合共建共享的治理理念，公共議事會的實際組建和運行過程，也豐富了共建共享的理論內涵，能夠給當下我國的旅游社區(qū)治理實踐提供更多的參考。2016年，鼓浪嶼公共議事會召開三次全體會議，其中兩次是季度例會，一次是臨時召集會議1，筆者作為會議記錄人均全程參與，根據對議題的對比和議事過程的實證分析，可以總結出在運用“共建共享”理念對旅游社區(qū)進行治理過程中可資借鑒的重要經驗。

如表2所示，公共議事會2016年共討論了13個議題。這些議題經過議事會成員的熱烈討論，有的當場得到了相關管理部門的正面回應，如在討論“完善鼓浪嶼申遺工作的建議”過程中鼓浪嶼管委會代表就申遺期間的擾民事件進行了解釋與回應；有的以建議的形式提交給了相關部門，如“關于在鷺江道為鼓浪嶼行動不便老人提供乘車便利的建議”經討論形成決議后就由鼓浪嶼管委會提交給了廈門市交警支隊；有的議題得到了廣大議事會成員的一致相應并已經落實，如“關于在全島開展環(huán)境衛(wèi)生大掃除、大消殺的建議”；也有的議題被否決，如“關于限制島上商家、店鋪過度裝修的建議”，這也是唯一被徹底否決的議案。發(fā)展至今，公共議事會的議事、決策和執(zhí)行均符合《鼓浪嶼公共議事會章程》和《鼓浪嶼公共議事會選舉辦法》的規(guī)定，僅有一個議題被否決，議題的認可率達到了92.31%，并且決議全部得到了執(zhí)行。總體上，討論內容仍然集中于社區(qū)發(fā)展，議題中與社區(qū)直接相關的議題有10個，占76.92%。議題的形式則大多以治理建議和既定政策的實施方式為主，即未涉及政府職能的部分，比較容易取得一致，且落實迅速；涉及政府職能的部分，討論較為激烈，而且結果通常是依靠作為議事會成員的行政管理部門的內部渠道向相關部門提交建議。

4.2.1 “共建”的必要條件

公共議事會從成立到運行的整個過程就是一個多元主體共同參與治理的過程，這也符合理論上“共建”的內涵，但除了追求民主、認同等價值以外，還需要進行更為綜合的考量。從公共議事會組建的經驗來看，這種共建的行為選擇，更多的是基于功能性、議事效率和決策執(zhí)行力的綜合考量。

首先，為保障議事會決議的執(zhí)行力，鼓浪嶼管委會和街道辦這兩個分別承擔景區(qū)與社區(qū)行政管理職能的機構，是必須被納入公共議事會的。因為如果議事會的決議涉及對公權力部門的建議或監(jiān)督，則只能由這兩個部門通過體制的內部渠道進行反映和反饋。例如“關于在鷺江道為鼓浪嶼行動不便老人提供乘車便利的建議”，相比于普通民眾，由管委會將議事會決議以建議形式通過內部文件提交給交警大隊，更有可能得到后者的有效反饋。

其次，應當保證議事效率。鼓浪嶼現存39個駐島機構，其中包括國家機關、事業(yè)單位和國有企業(yè)；大型企業(yè)6家，包括廈門海底世界、溫馨旅行社等；宗教團體2家；社會組織7家。為保證議事效率，不可能將所有組織都納入公共議事會，更遑論今后島上的組織還有增加的可能性。從議事規(guī)則執(zhí)行的效率而言，越多的成員越容易形成議事僵局，久議不決影響的不僅僅是議事會運行的效率，最終將動搖整個議事會的合法性基礎。議事會的成立本就是基于治理困境的問題導向，如果這個目的不能達成，那么議事會的存在將毫無意義。經過多次訪談和筆者的親身經歷，與會成員均認為目前的成員數量客觀上足以使每個成員充分發(fā)表各自的見解，并按照程序形成決議。

最后，議事會在保證不破壞鼓浪嶼既有的經濟、文化和政治結構的前提下，重新整合鼓浪嶼社區(qū)共同體的社會功能進而產生治理效果。因此，基于功能性的考慮，議事會將具有文化功能的教育界代表、承擔社區(qū)治安責任的派出所和好八連、提供社區(qū)醫(yī)療服務的醫(yī)院代表以及發(fā)揮經濟功能的商家協會和家庭旅館協會均納入公共議事會（圖2）。這么做不僅是基于正當性的考慮，也是為了保障議事的專業(yè)化。例如在討論“鼓浪嶼道路問題與景觀林木規(guī)劃問題”時，市政園林部門的代表就其他成員的質疑給出了專業(yè)性的回答，正面化解了許多因信息不對稱引發(fā)的懸而未決的潛在矛盾。

4.2.2 “共享”的現實進路

從公共議事會當前的運行效果來看，通過協商程序實現社會資源的分配與利益的調整有序化運行，是凝聚社會共識實現資源和價值共享的有效手段，同時這也需要通過合理進路實現。

首先，“共享”的前提是“有限政府”原則。新中國成立至今，經歷了計劃經濟時代和社會主義市場經濟時代，這其實就是一個國家將經濟的發(fā)展交給市場自主決定的過程。而當下社會治理創(chuàng)新的基本導向，亦是國家逐漸將一部分社會事務交給社會自己決定的過程，即賦權于社會。公共議事會的議題形式之所以會呈現出建議案居多、施政過程討論為主的特點，一方面原因是議事會要發(fā)揮作用，關鍵在于議事內容必須與治理主體息息相關。這就要求政府在不觸犯國家法律的前提下將一部分社會事務的交給公共協商平臺討論，有所議方能有所決，這是地方治理發(fā)展的一個基本方向，有學者將其稱為“有限政府”原則。另一方面，許多事項從制度上屬于政府的法定職權，政策制定的決定權在政府，其無權委托議事會進行決策，因此，議事會只能就政策具體如何實施進行建議和監(jiān)督。這種有限政府的塑造，其實是政府對自身職能的“減負”，不僅體現在要使政府對經濟生活、社會生活干預的權力受到有效制約，而且還要“塑造政府與公民、政府與市場、政府與社會新型的互動、合作、合而不同、合而共生的關系?！盵26]例如“關于提升鼓浪嶼社會服務水平的幾點建議”和“關于在全島開展環(huán)境衛(wèi)生大掃除、大消殺的建議”，原本完全屬于街道辦的職責范圍，如今通過議事會直接發(fā)動居民與組織共同完成效果更佳。這既是當下社會治理的功能性需求，又增強了人民對共同體的認同，促進了政府、公民與社會在治理層面的有效合作，社會的公共權威正是建立在這種合作之上的，而共同體的構建正是圍繞社會公共權威展開的。正如Mill所說的：“政府一到不去發(fā)揮個人和團體的活動與力量卻以它自己的活動去代替他們的活動的時候；一到不是對他們進行指教，勸導并有時指摘而是叫他們工作的時候，害處就開始發(fā)生了。”[27]endprint

其次，“共享”強調程序性。在組建公共議事會初期，曾有過兩種構想，一種構想是將其徹底實體化，依據人民團體的形式進行組建和申報；另一種構想是淡化實體，強調程序性，僅僅搭建一個協商議事的公共平臺，這也是最后公共議事會采用的形式。事實證明，程序性是旅游社區(qū)“共享”治理的重要依托。原因在于，首先，各類主體處于社會結構中的不同地位，其社會功能產生了不同的角色認知，即價值期待，社會共同體的共識正是建立在價值期待的基礎上。因此“共享”除了資源的共享以外，更多強調的是一種價值的共享，即社會共識的凝聚，這也是旅游社區(qū)目前多元利益無法得到有效調和的根本原因和主要后果。程序的優(yōu)勢就在于可以通過中立的機制設計，在價值無涉的議事規(guī)則層面取得基本的共同認同。這就使得在共同制定的規(guī)則下的協商成為可能，并且能夠在理性的溝通的基礎上擴大這種共識，達到“共享”的目的。經調查得知，許多議事會成員之間原本就存在“舊怨”，甚至有成員表示，公共議事會目前為止的最大成功之處就在于使原本話不投機的兩個人能夠共聚一堂共商一事，這本身就是一個突破。其次，將含有公權力部門的議事會實體化，最后容易演化為科層制的組織形式，使公權力部門掌握較大的話語權重，弱化其他成員治理主體的地位，最后只會導致另一個公權力部門的產生，這種結果與“共建共享”的精神南轅北轍。旅游社區(qū)的特點在于雖然利益多元，但主體結構相對固定。如果實踐中能夠通過類似的程序機制，在旅游社區(qū)中的主體中建立聯系，激活社區(qū)自身的整合功能，那么這類經驗在其它旅游社區(qū)中就極具借鑒的意義。

最后，“共享”的結果是多元主體功能性的結構重整。以公共議事會最后一個議題“關于提升街心公園環(huán)境衛(wèi)生”的建議為例：街心公園是鼓浪嶼的核心商業(yè)區(qū)，周邊商家以餐飲業(yè)為主且大多生意火爆，但一般不提供就餐地點。因此游客買完小吃后大多邊走邊吃或坐在街心公園的石凳上就餐，如此一來，該地區(qū)2016年剛鋪就的石板地沾染了片片油漬，垃圾箱也時常爆滿導致隨處可見丟棄的竹簽餐盒等廚余垃圾，大大超出了環(huán)衛(wèi)工人的清理能力范圍。鑒于此，公共議事會經討論決議，由議事會成員商家協會敦促其會員商家（街心公園周邊商家全部都是鼓浪嶼商家協會會員）在盡可能提供就餐地點的同時，劃分衛(wèi)生責任片區(qū)，做好本片區(qū)的衛(wèi)生清理工作，并給服務對象提供垃圾袋。同時，由環(huán)衛(wèi)部門配合公共議事會、商家協會進行督查，對不按此決議執(zhí)行的商家由商家協會進行內部懲戒。原本公共街區(qū)的市容衛(wèi)生是市容環(huán)衛(wèi)部門承擔的職責，經過“共享”機制的重新整合，該職能便轉移至商家。因為從功能實現角度，商家的自我清潔更具便利性，尤其是在以天然的公共場所作為就餐場所的情況下，商家也應當為此公共成本的消耗承擔一定的社會義務。因此，從社區(qū)共同體的結構來看，商家就由原本單純承擔經濟功能的部分，擴大到了盡其維護公共衛(wèi)生的職責，為原本在該領域孤軍奮戰(zhàn)的政府部門減輕了壓力，也達到了更好的效果。因此實踐中，共享的結果能夠實現多元主體之間功能性的角色再分配，導致結構的重整，已達到更好地符合促進社會公共利益的治理目的。

4.2.3 改進方向——引入專家成員

首先，作為一個基層協商平臺，最大的不足在于專業(yè)性的缺失。在美國，議事是一項公民應當學習的政治技能，“夫議事之學，西人童而習之……所以西人合群團體之力，常超吾人之上也?！盵28]為了不讓專業(yè)性的缺乏影響協商效果，代議制國家大多給議員配備專業(yè)的立法助理，我國的人大也有法工委作為專門審議法律提案的工作機構。鼓浪嶼公共議事會成立不足一年，雖然從現有會議過程而言，成員能夠大致做到不違反議事規(guī)則，主要緣于成員規(guī)則意識較強，并且成員結構能形成一定均勢。但是成員構成的多元化和復雜性，也難免出現議事過程中也會遇到脫離規(guī)則超時發(fā)言和提案缺乏可行性等情況。例如，2016年唯一被否決的“關于限制島上商家、店鋪過度裝修的建議”提案。一方面，該提案并不具備必要性。鼓浪嶼遍布文化遺產、歷史風貌建筑，已有兩部特區(qū)法規(guī)對建筑活動進行了限制。提案者還要再限制“過度裝修”，其要求必然得不到與會商家、島民的認可。另一方面，提案對“過度”的界定十分主觀，很難取得共識，因此缺乏可行性。相比之下，其他議案的提出人，因其職業(yè)都具有一定的專業(yè)性，如街道辦提出議案“如何實施鼓勵居民種植花卉的‘以獎代補政策”，“以獎代補”政策正是街道辦長期使用的鼓勵居民自治的政治手段。

其次，雖然協商平臺依靠建立在程序性共識的基礎上，但運行過程中程序又難免淪為工具。作為共識的程序具備其獨立的主體性價值，作為工具的程序則必須依附于實體的內容，從而使共同體有離散的傾向，因此必須在工具理性和價值理性中尋求最佳平衡點。仍以上述提案為例，提案者界定“過度裝修”的主觀傾向，顯示出其在考慮這一問題的同時，已不知不覺將協商程序作為達到其目標的工具。這種工具主義的傾向難以避免，原因在于成員的主觀利益多元是客觀存在的事實。一方面，如果缺乏專業(yè)化的議事引導，鼓浪嶼公共議事會很容易在程序工具主義的影響下游離于規(guī)則之外，最終導致平臺淪為成員個人的私人利益交易所。另一方面，議事會存在的意義就在于不斷提出可執(zhí)行的建議，建議的可執(zhí)行性取決于成員的專業(yè)化水平和議案的質量。旅游社區(qū)是一種屬性明確、利益分化較固定的社區(qū)類型，這決定了其需要高度分化的專業(yè)化人群。因此議事會今后的改進方向，包括首先，聘請議事專家對成員進行議事技能培訓；其次，由各行業(yè)專家組成顧問小組，輔助成員擬定議案；最后，根據議題聘請若干專家到場旁聽，遇到議事成員無法解決的專業(yè)問題及時予以答復。

5 結束語

如今，鼓浪嶼的治理逐漸步入了良性的軌道，并于2017年被成功列入世界文化遺產名錄。這可以說是“共建共享”在這個彈丸之地的“牛刀小試”，但卻代表了這一治理理念巨大的實踐效應。這既關乎地方治理的成效，也關乎國家治理能力的提升。隨著我國經濟的不斷發(fā)展和產業(yè)結構的升級，旅游社區(qū)的治理困境一定會繼續(xù)存在，并將有可能導致國家治理的合法性受到一定的質疑。造成治理困境的主體雖然多元，但無非游客、居民、政府和商人四類主體，如果實踐證明了鼓浪嶼公共議事會的程序化機制能夠處理好這四者的關系，那么這類通病就不會是絕癥?；诖耍趯嵺`中，利用政府、市場和社會三者的有序互動，建立共建共享的治理格局尤為重要。然而目前來說，類似的機制創(chuàng)新是在“共建共享”理念下的有益嘗試，具有實踐理性的方法論價值，至少能夠解決新型治理格局如何能夠實現的問題，如果成功了，不但地方治理的具體問題能夠得到化解，也能夠加強國家治理能力，推進社會主義法治建設的進程，這也從反面證明了向來被稱為缺乏規(guī)則意識和程序性思維的中國人其實并非不具備建設現代法治國家的智識潛力。理論上，隨著新的社會主體類型的而不斷產生，新的功能認知而產生新的價值期待，及其產生的新的社會關系，這些都給社會整合能力提出了與時俱進的要求，這種趨勢要求一種更具回應性和開放性的法治思維。這種思維下的現實產物，不僅負擔著將各類主體的角色認知進行功能性結構整合的社會任務，同時也需要通過程序主義的進路解決多元主體的糾紛。將來，法律將會面臨解決越來越紛繁復雜的社會分歧，必然更加注重實際問題的回應而逐漸擺脫其謹守的中立界限，在更加廣泛的范圍內運用“規(guī)則治理”這一概念。這至少說明了關于法學的研究應當更多的走向社會學，關注立法、司法和行政等依靠國家強制力保障實施的法制以外的社會治理機制，或許在這里能夠找到激發(fā)法治內在活力的真正源泉。endprint

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