[提 要]基層綜治是創(chuàng)新社會(huì)治理的前沿陣地和“試驗(yàn)場(chǎng)”，關(guān)系著社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家治理現(xiàn)代化。發(fā)揮群眾主體作用、創(chuàng)新人民調(diào)解組織形式、善用村規(guī)民約、運(yùn)用現(xiàn)代科技、首開(kāi)“綜治大講堂”等是X縣級(jí)市在創(chuàng)新社會(huì)治理中的新成績(jī)新亮點(diǎn)。X市的基層綜治工作面臨綜治干部薪酬待遇較低、人員配置不足、學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會(huì)偏少、矛盾化解“三難三低”等困境，需要通過(guò)提高薪酬待遇、完善法律法規(guī)或政府規(guī)章、培養(yǎng)并配置合理的專(zhuān)業(yè)綜治人才、增加培訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)、充分發(fā)揮基層群眾和村規(guī)民約的積極作用等加以應(yīng)對(duì)。

[關(guān)鍵詞]基層綜治；創(chuàng)新社會(huì)治理；困境；對(duì)策

[作者簡(jiǎn)介]謝德城（1989—），男，江西省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究實(shí)習(xí)員，碩士，研究方向?yàn)槊裆谭▽W(xué)。（江西南昌 330077）

[基金項(xiàng)目]江西省社會(huì)科學(xué)院理論創(chuàng)新工程課題“我省社會(huì)綜合治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與改進(jìn)建議”（16CX072）階段性成果；江西省社會(huì)科學(xué)院院級(jí)青年課題“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)融資法律制度的完善”（16QN12）

創(chuàng)新社會(huì)治理是建設(shè)平安中國(guó)的重要途徑，關(guān)系著國(guó)家的繁榮昌盛和人民的幸福安康，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。由縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)構(gòu)成的基層綜治，是創(chuàng)新社會(huì)治理的前沿陣地和“試驗(yàn)場(chǎng)”。X市作為一個(gè)擁有93萬(wàn)人口的大型縣級(jí)市，市區(qū)周邊村鎮(zhèn)密集且經(jīng)濟(jì)交往、人口流動(dòng)頻繁。2016年，該市在基層綜治工作中共排查矛盾糾紛4450件，調(diào)處成功4315件，調(diào)處成功率達(dá)96.97%。同年，該市八類(lèi)主要刑事案件同比下降26.2%，破獲的刑事案件同比上升94.5%。通過(guò)對(duì)X市基層綜治工作的調(diào)研和分析，既可以總結(jié)創(chuàng)新社會(huì)治理的基層綜治經(jīng)驗(yàn)，也可以發(fā)現(xiàn)和揭示基層綜治在創(chuàng)新社會(huì)治理中仍然面臨的困境。

一、X市在創(chuàng)新社會(huì)治理中的新成績(jī)新亮點(diǎn)

X市在創(chuàng)建平安X市、法治X市的過(guò)程中，積極創(chuàng)新社會(huì)治安綜合治理，不僅打造了矛盾化解的升級(jí)版新機(jī)制，而且在組建三級(jí)綜治中心、綜治信息化、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化等方面取得了積極進(jìn)展，一批新成績(jī)、新亮點(diǎn)在X市的綜治工作中凸顯出來(lái)。

（一）發(fā)揮了群眾的主體作用，解決了“三難三低”問(wèn)題

根據(jù)X市綜治委的介紹，X市的矛盾化解工作主要存在矛盾發(fā)現(xiàn)難、糾紛調(diào)解難、協(xié)議執(zhí)行難，以及排查效率低、調(diào)解成功率低、群眾參與熱情低的“三難三低”問(wèn)題。“三難三低”問(wèn)題的存在主要是沒(méi)有發(fā)揮好群眾在矛盾糾紛化解工作中的主體作用。為此，X市通過(guò)吸納“十戶聯(lián)防”中心戶長(zhǎng)為矛盾糾紛信息員，選聘“五老人員”為義務(wù)調(diào)解員，引導(dǎo)老年協(xié)會(huì)、蔬菜協(xié)會(huì)、舞蹈隊(duì)等民間組織參與調(diào)解工作等方式，充分調(diào)動(dòng)了廣大群眾參與矛盾糾紛化解工作的積極性，解決了當(dāng)?shù)孛芑夤ぷ鞯摹叭y三低”問(wèn)題，體現(xiàn)了綜治工作的群眾思想。

（二）創(chuàng)新了人民調(diào)解組織形式，促進(jìn)了和諧平安村建設(shè)

以X市H鎮(zhèn)B村為例，根據(jù)當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)介紹，通過(guò)聘請(qǐng)村內(nèi)德高望重的“三老”為陪審員或監(jiān)督員，成立了“民事道德法庭”，用于化解處理本村內(nèi)部的各類(lèi)“口角之爭(zhēng)”?！懊袷碌赖路ㄍァ痹诮拥叫畔T反映案件后，積極主動(dòng)參與調(diào)解諸如婆媳、鄰里女人、朋友等之間的“口角之爭(zhēng)”，給“口角之爭(zhēng)”的雙方當(dāng)事人以訴說(shuō)心中怨氣的平臺(tái)，并且耐心且公正地進(jìn)行“點(diǎn)評(píng)”，使得這類(lèi)可能進(jìn)一步惡化成更嚴(yán)重事件的“口角之爭(zhēng)”在“評(píng)一評(píng)、斷一斷”的調(diào)解中得以化解。

（三）善用了村規(guī)民約，豐富了調(diào)解斷案的依據(jù)

基層綜治工作應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律法規(guī)的要求進(jìn)行，真正做到依法調(diào)解斷案。但是，法律法規(guī)的條文大多比較寬泛，在部分具體的矛盾糾紛化解中難以操作施行。為此，需要發(fā)揮符合善良風(fēng)俗的村規(guī)民約作為法律法規(guī)補(bǔ)充機(jī)制的作用?；谶@一認(rèn)識(shí)，X市在堅(jiān)持法律法規(guī)基本原則和善良風(fēng)俗的前提下，積極組織和引導(dǎo)當(dāng)?shù)厝罕娨婪ㄐ抻喭晟拼逡?guī)民約，用于妥善和細(xì)致地處理涉及退婚、毀壞莊稼、輕微傷害等糾紛，豐富了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村調(diào)解斷案的依據(jù)。

（四）運(yùn)用了科技手段升級(jí)綜治工作，提高了綜治工作的效率

根據(jù)X市綜治委的工作介紹，X市在綜治工作中積極運(yùn)用科技手段，強(qiáng)化了綜治工作的信息化建設(shè)，提高了綜治工作的整體效率。一方面，X市依托電子政務(wù)網(wǎng)外網(wǎng)統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立起了縱向連接省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)和橫向連接市綜治委成員單位、行政調(diào)解責(zé)任單位的綜治信息化系統(tǒng)。另一方面，X市自2015年起深入開(kāi)展“十戶聯(lián)防”工作，通過(guò)與市移動(dòng)公司合作，充分利用移動(dòng)通訊技術(shù)構(gòu)建“十戶聯(lián)防”綜治信息網(wǎng)絡(luò)。

（五）首開(kāi)“綜治大講堂”，營(yíng)造了綜治專(zhuān)業(yè)知識(shí)的理論學(xué)習(xí)氛圍

為了提升全市綜治干部的綜治理論素養(yǎng)，使綜治干部能夠通過(guò)理論和專(zhuān)業(yè)知識(shí)指導(dǎo)并規(guī)范綜治工作，X市在2017年3月21日舉辦了綜治大講堂第一講，邀請(qǐng)了江西省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所的專(zhuān)家為全市綜治干部講授綜治專(zhuān)業(yè)知識(shí)。據(jù)悉，“政法綜治大講堂”是X市政法系統(tǒng)推行的一項(xiàng)改革舉措，擬每季度舉行一次。通過(guò)首開(kāi)“綜治大講堂”，X市在基層綜治工作中逐漸營(yíng)造出綜治專(zhuān)業(yè)知識(shí)的理論學(xué)習(xí)氛圍。

二、基層綜治在創(chuàng)新社會(huì)治理中面臨的困境

雖然X市在基層綜治工作中充分挖掘和利用了當(dāng)?shù)鼗鶎拥奶厣Y源和新型科技手段，取得了綜治工作的新成績(jī)、新亮點(diǎn)，但是，在調(diào)研過(guò)程中仍會(huì)發(fā)現(xiàn)一些亟待解決的綜治困境制約著當(dāng)?shù)鼗鶎泳C治工作的創(chuàng)新。

（一）綜治干部薪酬待遇較低，影響綜治工作積極性

作為社會(huì)治理“救火隊(duì)長(zhǎng)”的基層綜治干部，常年奮戰(zhàn)在化解矛盾糾紛、接訪息訪、預(yù)防綜治風(fēng)險(xiǎn)等的“第一線”，為維護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)穩(wěn)定做出了積極的貢獻(xiàn)。為此，景黨發(fā)[2009]9號(hào)文件明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治辦專(zhuān)職副主任為副科級(jí)，次年的江西省綜治辦[2010]34號(hào)文件進(jìn)一步明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）專(zhuān)職綜治干部參照“其他信訪工作人員”崗位津貼標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并且配強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治辦副科級(jí)專(zhuān)職副主任。以上政策的出臺(tái)為提高綜治干部的薪酬待遇提供了依據(jù)。但是，根據(jù)調(diào)研座談會(huì)發(fā)現(xiàn)，基層綜治干部反映較多的問(wèn)題仍然包括薪酬待遇較低的問(wèn)題。部分綜治干部認(rèn)為崗位津貼、職級(jí)待遇等政策并沒(méi)有惠及自身，而且與復(fù)雜繁重的綜治任務(wù)相比，現(xiàn)有的綜治干部津貼待遇仍顯較低，這將影響綜治工作的積極性。endprint

（二）基層綜治任務(wù)繁重，人員配置不足

基層綜治工作主要涉及土地、鄰里糾紛、婚約彩禮糾紛、責(zé)任田獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼糾紛、項(xiàng)目（招商和新農(nóng)村建設(shè)等）引發(fā)的利益糾紛等繁雜瑣碎的糾紛化解，加之法院執(zhí)行不到位、百姓信訪不信法等帶來(lái)的綜治壓力，已使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治干部感慨“鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任無(wú)限大，權(quán)力無(wú)限小”。此外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村級(jí)綜治工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村委會(huì)干部很多是兼職擔(dān)任同級(jí)綜治干部，而且具有法學(xué)、公共管理等專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景的綜治干部比較少，使得基層不僅要面對(duì)繁重的綜治任務(wù)，而且要克服人員配置不足的窘境。

（三）基層綜治干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會(huì)偏少

目前，省、市、縣各級(jí)都會(huì)定期組織召開(kāi)綜治干部培訓(xùn)班，但是這類(lèi)培訓(xùn)班更多地是政策、會(huì)議精神、各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等的傳達(dá)，缺少具有深度的理論性學(xué)習(xí)，而且都是集中培訓(xùn)幾天，并沒(méi)有貫穿全年學(xué)習(xí)培訓(xùn)。此外，很多村級(jí)綜治干部很難獲得參加市、省級(jí)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會(huì)，培訓(xùn)的層次、強(qiáng)度、深度等也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的綜治干部。以X市為例，雖然X市也會(huì)選派綜治干部參加地市級(jí)、省級(jí)等的綜治學(xué)習(xí)培訓(xùn)，但是參加的次數(shù)、學(xué)習(xí)的時(shí)間、參與的人員等都較為有限，而且在2017年以前并沒(méi)有當(dāng)?shù)刈灾髋e辦的專(zhuān)業(yè)性綜治講堂，直至2017年3月份才首次舉辦了“綜治大講堂”第一講。

（四）矛盾化解“三難三低”

基層綜治地區(qū)面臨著“矛盾發(fā)現(xiàn)難、糾紛調(diào)解難、協(xié)議執(zhí)行難，排查效率低、調(diào)解成功率低、群眾參與熱情低”的“三難三低”困境。導(dǎo)致基層綜治中矛盾化解“三難三低”問(wèn)題的原因主要有：基層群眾參與矛盾化解的積極性和熱情不高，影響了糾紛調(diào)解的威信、成功率以及協(xié)議執(zhí)行的效率；基層群眾的法治意識(shí)薄弱，缺乏對(duì)規(guī)則的遵守和承諾的踐行，阻礙了調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行，導(dǎo)致部分反悔和“耍賴(lài)皮”現(xiàn)象的產(chǎn)生；部分基層矛盾糾紛涉及陳舊觀念和思想，持有不同觀念和思想的糾紛雙方常常因此爭(zhēng)執(zhí)不下，給矛盾糾紛的調(diào)解帶來(lái)難度；基層矛盾糾紛還涉及眾多瑣碎小事和家長(zhǎng)里短，部分糾紛當(dāng)事人會(huì)礙于“家丑不可外揚(yáng)”等因素，不積極尋求第三方的調(diào)解疏導(dǎo)，給矛盾糾紛的排查帶來(lái)難度，影響了排查效率。

三、完善基層綜治工作的對(duì)策建議

針對(duì)基層綜治在創(chuàng)新社會(huì)治理中面臨的困境，有必要在借鑒X市創(chuàng)新社會(huì)治理取得的新成績(jī)新亮點(diǎn)的同時(shí)，結(jié)合基層綜治的特點(diǎn)和規(guī)律，提出完善基層綜治工作的對(duì)策建議。

（一）逐步提高基層綜治干部的薪酬待遇

薪酬待遇不僅體現(xiàn)了基層綜治干部的勞動(dòng)所得，也是國(guó)家對(duì)于綜治干部的重要激勵(lì)機(jī)制，逐步提高基層綜治干部的薪酬待遇，符合憲法“各盡所能，按勞分配”的原則。鑒于基層綜治干部身處綜治工作的第一線，面對(duì)的綜治任務(wù)日益艱巨繁雜，理應(yīng)根據(jù)綜治工作的發(fā)展變化及時(shí)調(diào)整綜治干部的薪資待遇，為此，中央、省、市各級(jí)曾出臺(tái)政策，明確要求落實(shí)綜治干部的崗位津貼問(wèn)題，為提高基層綜治干部的薪酬待遇進(jìn)行了積極的嘗試。薪酬待遇關(guān)乎基層綜治干部的積極性，也間接影響著基層綜治工作的質(zhì)量和效率，應(yīng)當(dāng)在逐步提高基層綜治干部薪酬待遇的過(guò)程中遵循以下原則：一是要符合法律法規(guī)的要求，做到依法提高薪酬待遇；二是要尊重經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展規(guī)律，薪酬待遇的提高應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平相適應(yīng)；三是做到“各盡所能，按勞分配”，使薪酬待遇真正匹配基層綜治干部的勞動(dòng)付出。

（二）完善法律法規(guī)或政府規(guī)章

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》、《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》、《健全落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》等決定、政策等成為了基層綜治工作開(kāi)展的重要依據(jù)，而各地機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理辦法則理應(yīng)成為各級(jí)綜治機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制的法源。但是，對(duì)于很多基層綜治機(jī)構(gòu)而言，其綜治工作和綜治機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、綜治機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及綜治工作的人員編制等問(wèn)題仍然沒(méi)有明確且權(quán)威的法律界定，在上述決定、政策、法規(guī)等綜治工作的“合法依據(jù)”中找不到具體的條文作為解答依據(jù)。為了使綜治工作的內(nèi)容、組織以及機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等更加合法有序，同時(shí)也為了統(tǒng)一明確綜治機(jī)構(gòu)及其綜治干部的法定地位和身份，有必要修改完善相應(yīng)的法律法規(guī)或政府規(guī)章，增加并細(xì)化關(guān)于綜治的規(guī)則條文，或者制定出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的社會(huì)治安綜合治理法律法規(guī)，用于專(zhuān)門(mén)明確社會(huì)治安綜合治理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職權(quán)等。

（三）培養(yǎng)并配置合理的專(zhuān)業(yè)綜治人才

針對(duì)當(dāng)前基層綜治工作中，專(zhuān)職綜治干部偏少、具備綜治專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景的人才不足的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面培養(yǎng)并配置合理的專(zhuān)業(yè)綜治人才：一是和高校合作培養(yǎng)高層次專(zhuān)業(yè)綜治人才，通過(guò)定向培養(yǎng)、委托培養(yǎng)、專(zhuān)題培訓(xùn)班等方式，為基層綜治部門(mén)培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)的綜治人才；二是合理制定綜治人才引進(jìn)計(jì)劃，安排專(zhuān)項(xiàng)資金和配套優(yōu)惠政策吸引高層次專(zhuān)業(yè)人才投身基層綜治工作；三是將基層綜治工作經(jīng)驗(yàn)作為上級(jí)機(jī)關(guān)單位遴選、提拔人才的重要考核指標(biāo)，鼓勵(lì)、支持并引導(dǎo)具有豐富綜治工作經(jīng)驗(yàn)的干部下基層鍛煉，以便提升基層綜治工作水平；四是配置專(zhuān)業(yè)的綜治人才數(shù)量應(yīng)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

（四）為基層綜治干部提供更多的培訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)

對(duì)于基層綜治干部，尤其是村一級(jí)基層綜治干部參加高水平專(zhuān)業(yè)綜治培訓(xùn)機(jī)會(huì)偏少的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地設(shè)置基層綜治干部培訓(xùn)學(xué)習(xí)專(zhuān)場(chǎng)，此類(lèi)培訓(xùn)學(xué)習(xí)重點(diǎn)以綜治法律法規(guī)、規(guī)章政策以及實(shí)務(wù)案例指導(dǎo)等為主，以提高基層綜治干部解決具體綜治問(wèn)題的能力，并規(guī)范基層綜治工作。同時(shí)，針對(duì)基層綜治干部的培訓(xùn)學(xué)習(xí)缺少專(zhuān)業(yè)化、深度化的理論指導(dǎo)和熏陶問(wèn)題，可以嘗試著邀請(qǐng)全國(guó)或者當(dāng)?shù)刂膶?zhuān)家學(xué)者為基層綜治干部舉辦講座，類(lèi)似于X市市的“政法綜治大講堂”便是一種積極的嘗試。此外，應(yīng)當(dāng)建立起基層綜治工作的學(xué)習(xí)交流互訪機(jī)制，妥善安排基層綜治干部定期或不定期地前往外地基層地區(qū)或基層單位考察學(xué)習(xí)基層綜治工作經(jīng)驗(yàn)和方法。

（五）充分發(fā)揮基層群眾和村規(guī)民約的積極作用

X市在創(chuàng)新矛盾糾紛化解方式的過(guò)程中，摸索出了“調(diào)解組織+群眾”和“法律法規(guī)+村規(guī)民約”的“雙+調(diào)解”機(jī)制，值得其他地區(qū)學(xué)習(xí)推廣。充分發(fā)揮基層群眾和村規(guī)民約在基層綜治工作中的積極作用，有利于妥善解決“三難三低”問(wèn)題，并且提高基層綜治工作的質(zhì)量和效率，為此，需要在以下幾個(gè)方面作出努力：一是發(fā)揮諸如“十戶聯(lián)防”、“民事道德法庭”等綜治方式的積極作用，充分調(diào)動(dòng)基層群眾參與和支持綜治工作的熱情，以便提高矛盾糾紛的排解效率和調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行力，營(yíng)造出和諧互助的綜治氛圍；二是在認(rèn)真學(xué)習(xí)和模范遵守法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)和制定符合當(dāng)?shù)厣屏硷L(fēng)俗習(xí)慣的村規(guī)民約，并按照法定程序經(jīng)由村集體表決同意上升為能夠約束村民的規(guī)則，以便統(tǒng)一規(guī)范當(dāng)?shù)卮迕竦难孕信e止，同時(shí)也為解決矛盾糾紛補(bǔ)充了評(píng)判依據(jù)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]辛科.社會(huì)治安綜合治理：?jiǎn)栴}與對(duì)策[J].中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（3）.

[2]田小穹.社會(huì)治安綜合治理定義探析[J].河北法學(xué)，2010，（8）.

[3]冀祥德.國(guó)家治理現(xiàn)代化與社會(huì)治安綜合治理法治化[J].貴州民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015，（2）.

[責(zé)任編輯：熊文瑾]endprint