劉宇翔

〔河南財經(jīng)政法大學(xué) 旅游與會展學(xué)院,河南 鄭州450046〕

經(jīng)濟(jì)與管理

慈善、扶貧、合作
——農(nóng)村弱勢群體多元共治模式創(chuàng)新研究

劉宇翔

〔河南財經(jīng)政法大學(xué) 旅游與會展學(xué)院,河南 鄭州450046〕

受生理、能力、環(huán)境等因素影響，貧困地區(qū)農(nóng)村弱勢群體自我發(fā)展困難,容易發(fā)生極端貧困現(xiàn)象，是扶貧工作中的重點。社會慈善、農(nóng)民合作與扶貧具有天然的密切聯(lián)系，根據(jù)“第三方治理”理論將慈善機(jī)構(gòu)、農(nóng)民合作社引入扶貧事業(yè)中有利于提高扶貧工作效率、降低成本、提高扶貧的精準(zhǔn)度。以農(nóng)民扶貧合作社為載體的多元共治扶貧機(jī)制，針對欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人弱勢群體的特征，以政府財政扶貧資金、慈善資金為啟動經(jīng)費，整合空心村內(nèi)外部發(fā)展資源；以慈善機(jī)構(gòu)為主提供人力資源支持，用農(nóng)民合作的方式為貧困地區(qū)農(nóng)村弱勢群體提供整體扶貧方案，協(xié)助農(nóng)村弱勢群體政治、經(jīng)濟(jì)、社會地位的提高，推進(jìn)“空心村”狀態(tài)下的農(nóng)村弱勢群體整體脫貧。多元共治的扶貧機(jī)制是農(nóng)村弱勢群體扶貧模式的創(chuàng)新，體現(xiàn)多主體、多渠道、多種資源協(xié)調(diào)，是特惠扶貧與普惠扶貧、公平與效率的有機(jī)結(jié)合。

農(nóng)村弱勢群體；多元共治扶貧機(jī)制；慈善；農(nóng)民合作社

一、問題的提出

近年來隨著扶貧工作的整體推進(jìn)，我國貧困人口數(shù)量不斷減少，貧困發(fā)生率逐漸降低，按照每人每年2300元(2010年不變價)的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)計算，2015年農(nóng)村貧困人口5575萬人，比上年減少1442萬人[1]。目前我國扶貧工作進(jìn)入了全面脫貧階段，但現(xiàn)有的貧困地區(qū)特別是連片貧困地區(qū)還存在著貧困發(fā)生率高、貧困程度深、返貧問題嚴(yán)重等問題，傳統(tǒng)的扶貧政策瞄準(zhǔn)精度不高，扶貧效率有待提升。2015年11月，中共中央國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》指出：“創(chuàng)新扶貧資源使用方式，由多頭分散向統(tǒng)籌集中轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式，由偏重‘輸血’向注重‘造血’轉(zhuǎn)變?！盵2]《決定》為扶貧工作創(chuàng)新發(fā)展提供了指導(dǎo)思想，模式創(chuàng)新、資源整合、側(cè)重扶貧的內(nèi)生性將成為全面脫貧階段的工作思路。2017年中央1號文件再次強(qiáng)調(diào)，要“強(qiáng)化脫貧攻堅支撐保障體系，統(tǒng)籌安排使用扶貧資源，注重提高脫貧質(zhì)量，激發(fā)貧困人口脫貧致富積極性主動性，建立健全穩(wěn)定脫貧長效機(jī)制”。目前欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民在市場經(jīng)濟(jì)中仍然處于弱勢地位，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村弱勢群體發(fā)生極端貧困的可能性較高，是扶貧工作的重點對象。

關(guān)于農(nóng)村弱勢群體的內(nèi)涵，學(xué)者們從不同的角度做出了界定，“經(jīng)濟(jì)上極度貧困、生活質(zhì)量低、承受力脆弱、社會競爭中處于劣勢，缺乏經(jīng)濟(jì)、政治和社會機(jī)會且沒有能力改變現(xiàn)狀的人群”[3]。農(nóng)村弱勢群體實質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境的弱勢[4]，需要政府重點保護(hù)與支持。針對農(nóng)村弱勢群體的特征，學(xué)者們從多種角度研究推進(jìn)農(nóng)村弱勢群體的扶貧途徑：從人力資源視角，發(fā)展教育援助，推進(jìn)農(nóng)村弱勢群體的成人教育和基礎(chǔ)教育[5]；從產(chǎn)業(yè)視角，通過團(tuán)體合作、資金聯(lián)合加強(qiáng)“弱勢群體金融”[6]，推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村弱勢群體非農(nóng)的“二次轉(zhuǎn)移”[7]；從政治視角，提高農(nóng)村弱勢群體的話語權(quán)，以拓展其政治參與能力，有效表達(dá)自身的利益需求[8]；從扶貧政策、法律視角，完善農(nóng)村弱勢群體幫扶機(jī)制和法律保障，建立農(nóng)村弱勢群體信息庫，改善瞄準(zhǔn)機(jī)制，提高農(nóng)村弱勢群體的扶貧精準(zhǔn)性[9]。

梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)，研究者從多個視角對農(nóng)村弱勢群體的內(nèi)涵、特征、扶貧政策措施進(jìn)行了深入分析和探討，為農(nóng)村弱勢群體的扶貧工作提出了積極有效的建議。但是現(xiàn)有研究中，缺乏資源整合、扶貧模式的創(chuàng)新研究，將慈善事業(yè)、農(nóng)民合作與扶貧綜合研究的也相對較少。貧困的原因是復(fù)雜的、多層次的，現(xiàn)有關(guān)農(nóng)村弱勢群體的扶貧措施大多數(shù)是單一扶貧路徑，政策實施也是多部門獨立推進(jìn)，缺乏制度銜接，無法形成扶貧資源的規(guī)模效益與整體解決方案。根據(jù)課題組的調(diào)查，欠發(fā)達(dá)地區(qū)青壯年勞動力外出打工較多，農(nóng)村勞動力的“候鳥式”遷徙轉(zhuǎn)移讓“空心村”問題日益突顯，常駐人口以老弱病殘為主，解決農(nóng)村弱勢群體的貧困問題需要整合政府、社會、貧困主體的資源，統(tǒng)籌規(guī)劃、多部門協(xié)調(diào)形成合力，構(gòu)建新的扶貧模式和路徑，轉(zhuǎn)變貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長模式和扶貧思路，實現(xiàn)外部資源與內(nèi)部資源聯(lián)動，激發(fā)內(nèi)生性脫貧動力。本文將農(nóng)村弱勢群體的研究范圍界定在農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人，試圖通過社會慈善、低保、農(nóng)民合作社的資源整合，構(gòu)建以農(nóng)民扶貧合作社為載體的內(nèi)外部扶貧資源聯(lián)動的模式與實現(xiàn)路徑，即農(nóng)村弱勢群體的多元共治扶貧機(jī)制，推進(jìn)“空心村”狀態(tài)下的農(nóng)村弱勢群體脫貧。

二、慈善、扶貧、合作多元共治的扶貧邏輯

根據(jù)“第三方治理”理論，開放一部分公共領(lǐng)域讓非營利組織參與進(jìn)來，將使公共服務(wù)供給具有一定程度的多樣性和競爭性，從而有助于提高效率、減少成本，其實質(zhì)是政府與非營利部門基于共同目標(biāo)的聯(lián)合行動[10]。我國扶貧工作中政府一直處于單一主導(dǎo)地位，通過集中財政力量進(jìn)行開發(fā)扶貧，以扶貧開發(fā)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長帶動貧困人口脫貧。近年來，NGO、社會慈善機(jī)構(gòu)在扶貧中的作用逐漸提升，社會組織扶貧具有較好的靈活性、群眾參與性和精準(zhǔn)性，更加貼近貧困人口的生活，扶貧項目也更側(cè)重農(nóng)村弱勢群體。扶貧是政治、經(jīng)濟(jì)問題也是社會問題，社會組織參與扶貧是現(xiàn)有扶貧方式的有益補(bǔ)充，能實現(xiàn)多主體扶貧資源的互補(bǔ)和協(xié)作。在全面脫貧階段需要進(jìn)一步擴(kuò)大社會多元扶貧主體的作用，形成多元共治的扶貧機(jī)制，所以第三方機(jī)構(gòu)扶貧有利于將更多社會資源引入欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也有利于降低政府扶貧的交易成本，通過競爭、協(xié)調(diào)、合作的方式實現(xiàn)扶貧效率提升。慈善機(jī)構(gòu)在扶貧事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著獨特而重要的作用，具有動員資源廣泛性、扶貧方式多樣性、救助針對性以及有助于公益慈善文化形成等優(yōu)勢[11]，是政府扶貧工作在貧困村、貧困戶層面理想的代理機(jī)構(gòu)[12]。但我國公益慈善機(jī)構(gòu)參與扶貧缺乏可推廣施行的合作機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制，制約了公益慈善參與扶貧工作的深度和廣度[13]，慈善機(jī)構(gòu)參與扶貧具有較大的潛力，但需要制度創(chuàng)新、路徑創(chuàng)新引導(dǎo)，激勵社會慈善資源對欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村弱勢群體的投入。農(nóng)民合作社是弱者的聯(lián)合，具有天然的易貧性，是推動扶貧工作的有效載體[14]，農(nóng)民合作社在農(nóng)村反貧困、提高貧困農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的同時,也幫助其緩解了能力貧困和權(quán)利貧困[15]。國家財政扶貧資源與合作社進(jìn)行對接,再吸納貧困農(nóng)戶的自有資源,有助于提高農(nóng)民的組織化程度,并持續(xù)提高農(nóng)民的素質(zhì)與能力,有助于構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的體制機(jī)制，實現(xiàn)2020反貧困的戰(zhàn)略目標(biāo)[16]。NGO不僅幫助農(nóng)民專業(yè)合作社解決銷售渠道的問題,同時還為農(nóng)民合作社提供技術(shù)支持、資金支持、觀念引導(dǎo)、志愿服務(wù)[17]。農(nóng)民合作社的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會目標(biāo)與扶貧目標(biāo)密切相關(guān)，其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是提高成員收入、成員經(jīng)濟(jì)參與，社會目標(biāo)是為成員提供服務(wù)、關(guān)注社區(qū)、開展教育和信息培訓(xùn)等，所以農(nóng)民合作社對扶貧工作開展有著積極促進(jìn)作用。

慈善、扶貧、合作具有共同的目標(biāo)——幫助貧困人口提高收入，但是現(xiàn)有條件下各自孤立運行，缺乏有效的協(xié)同機(jī)制無法形成合力，因此基于第三方治理理論，針對農(nóng)村弱勢群體的特征，課題組構(gòu)建以農(nóng)民扶貧合作社為載體的農(nóng)村弱勢群體多元共治扶貧機(jī)制。多元共治扶貧機(jī)制需要政府、社會、農(nóng)村弱勢群體的共同參與，以合作原則、民主管理作為扶貧機(jī)構(gòu)的基本制度(如圖1)。政府結(jié)合低保、扶貧開發(fā)政策為農(nóng)民扶貧合作社提供財政資金和低息貸款，保障其正常運營；社會慈善機(jī)構(gòu)通過募集社會慈善資金和自身人力資源為農(nóng)民扶貧合作社提供發(fā)展資金的補(bǔ)充和組織運營的人力資源；農(nóng)村弱勢群體全部參與農(nóng)民扶貧合作社，并將土地、農(nóng)機(jī)等生產(chǎn)資料作為股份投入農(nóng)民扶貧合作社，農(nóng)村弱勢群體將是合作社的所有者、使用者、受益者。政府、社會慈善機(jī)構(gòu)、農(nóng)村弱勢群體將共同制定農(nóng)民扶貧合作社的發(fā)展規(guī)劃，并由成員大會投票決策，農(nóng)民扶貧合作社管理者由社會慈善機(jī)構(gòu)人員擔(dān)任，或聘請相關(guān)專業(yè)的職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)規(guī)劃的實施。

圖1 農(nóng)村弱勢群體多元共治邏輯

三、農(nóng)村弱勢群體多元共治扶貧機(jī)制的構(gòu)建

農(nóng)村弱勢群體多元共治扶貧機(jī)制根據(jù)“第三方治理理論”整合政府、社會慈善機(jī)構(gòu)、貧困村內(nèi)部資源，將慈善與扶貧融入農(nóng)民合作社的發(fā)展中。課題組以合作原則為基礎(chǔ)，從成員資格、產(chǎn)權(quán)制度、管理制度、監(jiān)督制度以及社會主體激勵制度、低保扶貧對接制度幾個方面構(gòu)建農(nóng)村弱勢群體多元共治扶貧機(jī)制，實現(xiàn)慈善、扶貧、合作融合發(fā)展的模式創(chuàng)新。

(一)成員資格的確定

本文對農(nóng)村弱勢群體的界定是農(nóng)村老人、婦女、兒童和殘疾人，鑒于自身生理條件、年齡約束或身體障礙，受自然資源稟賦、自身發(fā)展能力、社會參與機(jī)會、社會保障水平等的限制，他們在政治和社會生活上也處于邊緣或被排斥的地位[18]，容易發(fā)生極端貧困。農(nóng)村弱勢群體具有以下特征：經(jīng)濟(jì)生活貧困、個人能力脆弱、 資源占有稀缺、 政治權(quán)利受限、社會地位較低。[19][20]多元共治扶貧機(jī)制針對農(nóng)村弱勢群體的特征，成立以農(nóng)村弱勢群體為主體的農(nóng)民扶貧合作社。首先，致力于提高農(nóng)村弱勢群體的社會、經(jīng)濟(jì)地位，只有農(nóng)村弱勢群體才能參加、享受社會慈善活動和政府專項財政的扶持；同時農(nóng)村弱勢群體范圍較廣也能夠覆蓋貧困地區(qū)多數(shù)家庭，體現(xiàn)了公平與效率的統(tǒng)一。其次，將部分政府扶貧項目資金、社會慈善機(jī)構(gòu)資金作為不可提現(xiàn)公共積累和扶貧項目啟動資金，平等分配到每個農(nóng)村弱勢群體成員個人賬戶，未成年人股份減半，加上成員土地、農(nóng)機(jī)等形成入股資產(chǎn)，作為未來利潤分配憑據(jù)；成員入股、交納會費體現(xiàn)合作的經(jīng)濟(jì)參與原則，有利于提高成員的主人翁意識和責(zé)任感，成員可以多種資產(chǎn)入股，如土地、生產(chǎn)資料、現(xiàn)金、生活資料、空閑住房等，并交納一定的會費。第三，一部分社會慈善捐贈將作為低保配套資金分配給農(nóng)村弱勢群體中無人贍養(yǎng)的人群，提高極端貧困人口的生活水平，這部分人群應(yīng)得到全體成員的集體認(rèn)定并共同認(rèn)可。第四，開展農(nóng)民扶貧合作社社區(qū)服務(wù)功能，針對成員需求開展生活合作、教育培訓(xùn)、信息服務(wù)等逐步提高農(nóng)村弱勢群體自我人力資源的積累，實現(xiàn)脫貧的可持續(xù)性，吸引外地打工的當(dāng)?shù)厍鄩褎趧恿睾献魃绻ぷ?，彌補(bǔ)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展勞動力不足的情況。

(二)多元共治的產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建

多元共治的產(chǎn)權(quán)制度中，一部分資產(chǎn)來源于政府、社會慈善機(jī)構(gòu)的資助，一部分源于成員的投入，一部分來源于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革，并根據(jù)成員資格、資產(chǎn)總量將產(chǎn)權(quán)量化并公平分配給合作社成員，作為未來收益的憑證。平等的產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)民扶貧合作社發(fā)展的基礎(chǔ)，也是成員民主管理的基礎(chǔ)，并按照農(nóng)民合作社的原則限制資本的回報。農(nóng)民扶貧合作社產(chǎn)權(quán)制度設(shè)置要結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，將農(nóng)業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)由合作社整體運營，提高這部分專用性資產(chǎn)的使用效率和增值空間；借助政府、社會的資金支持整合農(nóng)村內(nèi)部的扶貧資源，增加農(nóng)民扶貧合作社的原始資本積累，盤活農(nóng)村內(nèi)部資產(chǎn)，提高農(nóng)村弱勢群體的財產(chǎn)性收入。以農(nóng)民扶貧合作社運營農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)符合我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革的方向，有利于農(nóng)村弱勢群體自我扶貧，并推動農(nóng)民合作社的整體發(fā)展，是一舉多得的發(fā)展路徑。目前貧困地區(qū)由于農(nóng)村青壯勞動力外出打工較多而逐漸產(chǎn)生“空心村”，剩余人口中弱勢群體較多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力投入不足造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的浪費。通過多元共治扶貧機(jī)制整合農(nóng)村內(nèi)部勞動力和發(fā)展資源如土地、農(nóng)機(jī)等集體和個人生產(chǎn)資料，有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)?；蛯I(yè)化經(jīng)營；通過農(nóng)民扶貧合作社引入政府、社會慈善資金作為啟動資金和合作社運營經(jīng)費，讓農(nóng)村弱勢群體逐漸獲得農(nóng)民合作社的股份分紅收入；政府、慈善機(jī)構(gòu)、成員協(xié)同制定農(nóng)民扶貧合作社發(fā)展規(guī)劃，并交由慈善機(jī)構(gòu)管理農(nóng)民扶貧合作社，接受成員監(jiān)督和政府審計?？傊?，這是用外部資金盤活農(nóng)村內(nèi)部資產(chǎn)，發(fā)展本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，用專業(yè)管理獲得經(jīng)濟(jì)利潤，帶動農(nóng)村弱勢群體脫貧致富。

(三)民主管理制度構(gòu)建

內(nèi)因是發(fā)展的根本原因，農(nóng)村弱勢群體的自我脫貧意識和民主管理意識是脫貧的關(guān)鍵，以農(nóng)民扶貧合作社為載體的多元共治扶貧機(jī)制，民主管理制度是基本的管理制度，也是培養(yǎng)農(nóng)村弱勢群體自我發(fā)展意識的基礎(chǔ)，農(nóng)村弱勢群體是農(nóng)民扶貧合作社管理的主體，政府、慈善機(jī)構(gòu)只輔助管理并負(fù)責(zé)監(jiān)督，為農(nóng)民扶貧合作社提供戰(zhàn)略指導(dǎo)和智力支持。外界力量過度參與管理會削弱農(nóng)民扶貧合作社的獨立能力，造成對外力的過度依賴，當(dāng)外部力量撤出后當(dāng)?shù)剞r(nóng)民扶貧合作社會陷入發(fā)展困境；所以多元共治扶貧機(jī)制的重點是培養(yǎng)和發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民扶貧合作社的管理人才，依靠本地人力資源保證農(nóng)民扶貧合作社的可持續(xù)發(fā)展，在外界力量撤出后農(nóng)民扶貧合作社能繼續(xù)運營。

凡18歲以上的成員都享有參與農(nóng)民扶貧合作社管理的權(quán)利和義務(wù)，“一人一票”的民主管理制度是基本的管理方式，農(nóng)民扶貧合作社重大事項都由全體成員“一人一票”民主決策。社會慈善機(jī)構(gòu)協(xié)助社長或擔(dān)任社長負(fù)責(zé)農(nóng)民扶貧合作社日常管理事務(wù)，彌補(bǔ)合作社的人力資源不足，并對多元共治機(jī)制中的政府、慈善機(jī)構(gòu)、村民組成的委員會和成員大會負(fù)責(zé)。農(nóng)村弱勢群體若想分享政府、社會慈善機(jī)構(gòu)投入的資金收益，必須參與農(nóng)民扶貧合作社管理，監(jiān)督合作社運營；政府、慈善機(jī)構(gòu)投入的公共積累是激勵農(nóng)村弱勢群體參與合作的有效手段，公共積累產(chǎn)生的利潤依據(jù)成員股份分配。參與農(nóng)民扶貧合作社管理和運營，可以提高農(nóng)民弱勢群體自我扶貧意識，獲得農(nóng)民扶貧合作社的工作機(jī)會和工資性收入，并了解合作原則和民主管理的真正意義。自我發(fā)展、民主管理、合作意識提高以后，農(nóng)村弱勢群體可依靠農(nóng)民扶貧合作社的影響，進(jìn)一步參與村民自治，以提高自己的政治、經(jīng)濟(jì)、社會地位，從根本上改變?nèi)鮿萏幘场?/p>

(四)多元共治的監(jiān)督制度

由于監(jiān)督的成本較高、監(jiān)督制度不完善，現(xiàn)有扶貧政策執(zhí)行中存在著政策變通的問題，低保成為部分村委治理村莊的工具，錯綜復(fù)雜的農(nóng)村人際網(wǎng)絡(luò)也影響低保的公平性。扶貧開發(fā)中部分項目需要農(nóng)戶配套，導(dǎo)致農(nóng)村弱勢群體無法滿足扶貧開發(fā)項目條件，使扶貧開發(fā)項目更偏好于富裕農(nóng)戶，而不是真正貧困人口；所以降低監(jiān)督成本、完善監(jiān)督體制是現(xiàn)有扶貧工作需要解決的問題。政府是唯一的扶貧主體，導(dǎo)致扶貧工作中村委行政化的路徑依賴，基層政府自我監(jiān)督功能難以有效實現(xiàn)，扶貧中忽視農(nóng)村弱勢群體的需求和意見，貧困人口參與度較低、瞄準(zhǔn)精度不高。多元共治扶貧機(jī)制中，農(nóng)村弱勢群體作為農(nóng)民扶貧合作社的所有者、使用者、受益者具有主體地位，也是主要的管理者和監(jiān)督者，通過民主管理決策的農(nóng)民扶貧合作社項目和資金使用方案，由慈善機(jī)構(gòu)人員執(zhí)行并接受多元主體監(jiān)督。這樣，扶貧工作從政府單一主體變成以農(nóng)村弱勢群體為主的政府、社會慈善機(jī)構(gòu)多元參與主體，政府審計部門、農(nóng)村弱勢群體、社會慈善機(jī)構(gòu)的資助者都成為監(jiān)督者，形成多元化的監(jiān)督體系，特別是農(nóng)村弱勢群體的監(jiān)督具有重要作用。農(nóng)民扶貧合作社項目實施和資金的使用關(guān)系到農(nóng)村弱勢群體自身的未來收益，所以成員要實時監(jiān)督項目的進(jìn)展和投資情況，確保管理層按照規(guī)劃推進(jìn)工作。在合理的制度設(shè)計中，貧困農(nóng)民只要積極參與農(nóng)民扶貧合作社的投資、管理和監(jiān)督，就可通過農(nóng)民扶貧合作社利潤分配獲得穩(wěn)定的預(yù)期收益，實現(xiàn)收入的可持續(xù)增長。

(五)多元共治機(jī)制中外部主體的激勵制度

多元共治機(jī)制的核心是將政府單一扶貧主體變?yōu)樯鐣嘣黧w參與，形成農(nóng)村弱勢群體自我扶貧與社會資源幫扶、政府保底的扶貧生態(tài)。將企業(yè)、個人、社會組織參與扶貧形成常態(tài)化、可持續(xù)化，需要構(gòu)建合理的激勵制度，提高社會主體參與扶貧的積極性。

第一，建設(shè)慈善、扶貧的信息互動平臺。通過平臺實現(xiàn)參與主體之間的互動和扶貧項目的進(jìn)度信息發(fā)布、交流，提高扶貧工作的信息化、透明化程度，用捐贈、眾籌的方式推進(jìn)社會公益事業(yè)發(fā)展。信息平臺的建設(shè)也是扶貧補(bǔ)貼的一種形式，用較少的投入讓公眾更好了解政府扶貧工作的進(jìn)展，為社會主體參與扶貧提供方便的途徑。信息平臺還是政府引導(dǎo)社會主體參與扶貧的有效途徑，通過政府購買社會組織的扶貧服務(wù)目錄，來引導(dǎo)扶貧事業(yè)發(fā)展的方向，鼓勵民間扶貧組織參與政府扶貧項目，用市場競爭提高扶貧項目的效率和宣傳力度。

第二，對參與公益扶貧活動給予精神和物質(zhì)獎勵制度。對于積極參與社會慈善事業(yè)的企業(yè)、個人應(yīng)給予一定的精神和物質(zhì)獎勵，推動社會慈善和扶貧事業(yè)的良性發(fā)展，具體措施如提高公益活動的宣傳力度和媒體曝光度、個人所得稅的抵扣、企業(yè)所得稅的抵扣、入駐公益養(yǎng)老院的優(yōu)先權(quán)、醫(yī)療保障和保險的優(yōu)惠、公共交通補(bǔ)助、社工義務(wù)優(yōu)先幫助、計入個人征信評級記錄、城市戶口積分等，讓熱愛公益活動的企業(yè)、個人、社會組織感受到政府對他們的鼓勵和支持，形成良好的社會公益事業(yè)氛圍。

(六)低保與扶貧開發(fā)制度對接

我國扶貧政策中，低保是扶貧政策中兜底的基礎(chǔ)制度，主要幫助對象是農(nóng)村弱勢群體，其“輸血”功能保障低保護(hù)的生存權(quán)；扶貧開發(fā)具有“造血”功能，保障貧困人口的發(fā)展權(quán)，二者有機(jī)結(jié)合，不可或缺，低保與扶貧開發(fā)體現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中公平與效率的統(tǒng)一，通過二次分配幫助貧困人口實現(xiàn)生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。但在實際工作中，二者銜接還不完善，如流程、管理、資金、人力資源等方面銜接不到位，降低了扶貧精準(zhǔn)度。在多元共治的扶貧機(jī)制中，以農(nóng)民扶貧合作社為載體，將低保、扶貧開發(fā)置于合作扶貧機(jī)制中，并由成員民主管理監(jiān)督，全體成員投票產(chǎn)生低保名額，確定扶貧開發(fā)項目，社會慈善機(jī)構(gòu)協(xié)助實施，可進(jìn)一步提高成員主動自我扶貧積極性，政策實施載體的統(tǒng)一可推進(jìn)低保、扶貧開發(fā)的有效銜接。

四、推廣多元共治扶貧機(jī)制政策建議

農(nóng)村弱勢群體多元共治扶貧機(jī)制目標(biāo)在于整合政府、社會慈善機(jī)構(gòu)和農(nóng)村內(nèi)部的扶貧資源，構(gòu)建多元主體優(yōu)勢互補(bǔ)的扶貧機(jī)制，以農(nóng)民扶貧合作社為載體，政府財政、慈善資金為啟動資金，協(xié)調(diào)空心村農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展資源，以慈善機(jī)構(gòu)為主提供人力資源，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村弱勢群體全面脫貧服務(wù)。多元共治扶貧機(jī)制需要多主體、多渠道協(xié)調(diào)，是特惠扶貧與普惠扶貧的有機(jī)結(jié)合，課題組建議從以下幾個方面推進(jìn)多元共治扶貧機(jī)制建設(shè)。

(一)推進(jìn)農(nóng)民扶貧合作社載體的發(fā)展

我國農(nóng)民合作社處于發(fā)展初級階段，存在著虛假合作、成員異質(zhì)性、少數(shù)人控制、合作社企業(yè)化等問題，但是不可否認(rèn)的是農(nóng)民合作社在提高農(nóng)民收入、改善農(nóng)民市場地位、提高農(nóng)民民主意識方面有著積極作用。農(nóng)民扶貧合作社是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村弱勢群體的代表，從成立之初就要堅持民主公平的原則，用財政扶貧資金和慈善資金承擔(dān)農(nóng)民扶貧合作社前期組織運營成本，并雇傭慈善機(jī)構(gòu)人力資源進(jìn)行管理，限定只有欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村弱勢群體參加，依靠成員參與和監(jiān)督，杜絕少數(shù)人控制和合作社異化。堅持規(guī)范的農(nóng)民合作制度和成員主體地位，用多元共治機(jī)制、民主管理和專業(yè)管理保證農(nóng)民扶貧合作社的公益性、公平性。

(二)提高社會慈善機(jī)構(gòu)在扶貧中的作用

近年來國內(nèi)外NGO等社會機(jī)構(gòu)在全國開展扶貧項目越來越多，但是整體上我國慈善機(jī)構(gòu)在扶貧方面發(fā)揮的作用還相對較小，信息不對稱、慈善機(jī)構(gòu)信任度低、NGO本地適應(yīng)性等問題導(dǎo)致慈善機(jī)構(gòu)在扶貧工作中沒有充分發(fā)揮扶貧功能，因此要培育我國社會慈善機(jī)構(gòu)發(fā)展，引導(dǎo)更多慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)入欠發(fā)達(dá)地區(qū)扶貧工作中。首先，用稅收制度提高企業(yè)、個人慈善募捐動力，培養(yǎng)良好的慈善事業(yè)發(fā)展環(huán)境；其次，重樹慈善機(jī)構(gòu)公信力，提高慈善機(jī)構(gòu)品牌影響力；第三，培育、規(guī)范草根慈善機(jī)構(gòu)發(fā)展，用政府購買扶貧服務(wù)目錄引導(dǎo)微小慈善機(jī)構(gòu)發(fā)展；第四，注重慈善機(jī)構(gòu)與農(nóng)民扶貧合作社載體的有機(jī)結(jié)合，降低外來扶貧機(jī)構(gòu)的不適應(yīng)性，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)村弱勢群體的主動參與性。

(三)構(gòu)建身份類別扶貧的瞄準(zhǔn)機(jī)制

以家計收入作為扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制，具有成本較高、收入難以精確統(tǒng)計等缺點，因此建議構(gòu)建身份類別扶貧的瞄準(zhǔn)機(jī)制，將貧困地區(qū)農(nóng)村弱勢群體分為五個類別：有勞動能力的貧困群體，有部分勞動力且有直系親屬贍養(yǎng)的貧困群體，無勞動能力的但有直系親屬贍養(yǎng)的貧困群體，有部分勞動力無直系親屬贍養(yǎng)的貧困群體，無勞動能力無直系親屬贍養(yǎng)的貧困群體。對于無直系親屬贍養(yǎng)的群體，通過農(nóng)民扶貧合作社配合低保制度給予慈善補(bǔ)貼。農(nóng)村弱勢群體全部納入農(nóng)民扶貧合作社并以成員賬戶形式分配利潤提高收入，享受政府投入、慈善機(jī)構(gòu)資金、農(nóng)村集體資產(chǎn)運營帶來的收益。

(四)提高扶貧政策實施的人力資源投入

現(xiàn)有扶貧工作中重視對物質(zhì)的投入如基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)資料、土地整合等而忽視扶貧中人力資源的投入，這里的人力資源指對扶貧項目實施者的人力資源投入，不是對農(nóng)村弱勢群體的教育培訓(xùn)。扶貧工作需要較高組織能力、管理能力、產(chǎn)業(yè)運營能力、溝通協(xié)調(diào)能力等，僅僅依靠當(dāng)?shù)卣鲐殭C(jī)構(gòu)或者貧困農(nóng)戶的人力資源去開展扶貧工作是不夠的，扶貧工作需要雇傭更加專業(yè)的人才包括慈善機(jī)構(gòu)的人員和職業(yè)經(jīng)理人來管理農(nóng)民扶貧合作社。通過職業(yè)化管理扶貧資金和農(nóng)村集體資產(chǎn)，發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，并注重在農(nóng)村弱勢群體參與管理的過程中培養(yǎng)當(dāng)?shù)厝瞬?，作為合作社未來發(fā)展的人力資源儲備。因此，建議在政府、慈善機(jī)構(gòu)的預(yù)算中有一部分用于專業(yè)管理人員的雇傭，否則以貧困地區(qū)的工作條件、工資待遇很難吸引到優(yōu)秀的人才，不利于扶貧工作效率的提升。

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(責(zé)任編輯：樊 霞)

F321.42

A

2096-2452(2017)05-0001-06

2017-08-26

劉宇翔(1980-)，男，河南修武人,河南財經(jīng)政法大學(xué)旅游與會展學(xué)院副教授，碩導(dǎo)，管理學(xué)博士。

2014年國家社科基金青年項目(編號：14CGL027)；2014年河南省高等學(xué)校青年骨干教師資助計劃支持項目(編號：2014GGJS079)；2015年度河南省高校哲學(xué)社會科學(xué)創(chuàng)新人才支持項目。

10.3969/j.issn.2096-2452.2017.05.001