白彥鋒++蘇璐璐

【摘 要】 2017年5月26日，中共中央政治局就推動(dòng)形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式進(jìn)行第四十一次集體學(xué)習(xí)。我國一些地區(qū)存在的“棄風(fēng)棄光”問題，值得我們關(guān)注。2016年8月15日，中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)致函國家電網(wǎng)，其主要是因?yàn)椴糠值胤诫娋W(wǎng)未落實(shí)“可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度”在一定程度上造成了“棄風(fēng)棄光”問題。文章先從供給側(cè)、需求側(cè)分析了當(dāng)下“棄風(fēng)棄光”的原因，之后測算了“棄風(fēng)棄光”的成本，認(rèn)為環(huán)境公益訴訟下高額的環(huán)境賠償成本，可以有效化解過剩產(chǎn)能，解決“棄風(fēng)棄光”難題。

【關(guān)鍵詞】 環(huán)境公益訴訟； 供給側(cè)； 需求側(cè)； 去產(chǎn)能

【中圖分類號(hào)】 F812.0 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2017）20-0006-07

一、引言

在當(dāng)前供給側(cè)改革和能源革命的大環(huán)境下，國家積極推動(dòng)光伏、風(fēng)能等新能源發(fā)電機(jī)組投資建設(shè)，但也出現(xiàn)了新能源產(chǎn)能過剩的問題。尤其是在新能源豐富的“三北”（指東北、西北、華北）地區(qū)，部分發(fā)電機(jī)組停止運(yùn)行，并網(wǎng)發(fā)電嚴(yán)重滯后于發(fā)電裝機(jī)增長，發(fā)電設(shè)備利用效率低下，“棄風(fēng)棄光”問題比較突出[1]。

新能源的發(fā)展與我國綠色生產(chǎn)方式和生活方式的形成密切相關(guān)，得到了中央及民間組織等一致的關(guān)注。在2014年6月13日中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)積極推動(dòng)能源生產(chǎn)革命、消費(fèi)革命、技術(shù)革命、體制革命以及全方位加強(qiáng)國際合作，大力推進(jìn)清潔新能源的高效利用，積極推進(jìn)電力體制改革，加快形成能源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。但我國在著力推進(jìn)能源革命的過程中，卻出現(xiàn)了“棄風(fēng)棄光”的現(xiàn)象，該問題引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。2017年5月26日，中共中央政治局就推動(dòng)形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式進(jìn)行第四十一次集體學(xué)習(xí)，中共中央總書記習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，必須把生態(tài)文明建設(shè)擺在全局工作的突出地位，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式是貫徹新發(fā)展理念的必然要求，這與目前我國推進(jìn)能源革命的政策目標(biāo)也是相一致的。

2016年8月15日，中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（下稱“綠發(fā)會(huì)”）就國網(wǎng)電力公司嚴(yán)重的“棄風(fēng)棄光”行為致函國家電網(wǎng)。綠發(fā)會(huì)根據(jù)多家機(jī)構(gòu)反映，認(rèn)為部分地方電網(wǎng)公司未真正落實(shí)“可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度”①，加劇了“棄風(fēng)棄光”問題，從而制約了當(dāng)?shù)仫L(fēng)電、光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加了燃煤發(fā)電排放量，加劇了環(huán)境污染問題。如表1所示，2016年，風(fēng)電重點(diǎn)地區(qū)（“三北”地區(qū)）全年保障性收購時(shí)長總計(jì)26 150h，實(shí)際收購22 405h，實(shí)際與規(guī)定偏差3 745h，偏差率達(dá)到了14.32%；光伏發(fā)電重點(diǎn)地區(qū)全年保障性收購時(shí)長總計(jì)21 100h，實(shí)際收購18 759h，實(shí)際與規(guī)定偏差2 341h，偏差率達(dá)到了11.09%。尤其以甘肅、新疆地區(qū)保障性收購落實(shí)情況最差，甘肅風(fēng)電收購偏差1 376h，偏差率高達(dá)38.22%，光伏發(fā)電收購偏差864h，偏差率高達(dá)29.79%；新疆風(fēng)電收購偏差768h，偏差率高達(dá)20.76%，光伏發(fā)電收購偏差1 041h，偏差率高達(dá)36.53%。因此，以環(huán)保公益組織的身份致函國家電網(wǎng)，希望得到其重視并解決該問題，否則將借助環(huán)境公益訴訟這種法律途徑解決“棄風(fēng)棄光”問題，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)以及能源生產(chǎn)、輸送和消費(fèi)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

“棄風(fēng)棄光”問題是我國風(fēng)電、光伏新能源發(fā)展過程中不可忽視的問題。《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中更是明確指出，優(yōu)化布局風(fēng)電、光伏產(chǎn)業(yè)，爭取在兩年時(shí)間內(nèi)將棄風(fēng)、棄光率控制在5%左右的合理水平。目前，我國“棄風(fēng)棄光”問題嚴(yán)峻，2010—2016年，全國棄風(fēng)率呈現(xiàn)先下降后上升的趨勢，2016年全年棄風(fēng)電量更是高達(dá)497億千瓦時(shí)（見圖1），全國平均棄風(fēng)率達(dá)到17%，超過三峽全年發(fā)電量的一半②，其中，“三北”地區(qū)棄風(fēng)現(xiàn)象尤其嚴(yán)重，吉林、新疆、甘肅等地棄風(fēng)率分別高達(dá)30%、38%和43%。2016年“三北”地區(qū)棄光電量71億千瓦時(shí)，平均棄光率22%，新疆、甘肅棄風(fēng)率更是高達(dá)31%、32%。詳見表2?！?017年風(fēng)電并網(wǎng)運(yùn)行情況》顯示，2017年1—3月，全國風(fēng)電上網(wǎng)電量687億千瓦時(shí)，同比增長26%；風(fēng)電棄風(fēng)限電情況明顯好轉(zhuǎn)，風(fēng)電棄風(fēng)電量135億千瓦時(shí)，比2016年同期減少57億千瓦時(shí)。2017年第一季度光伏發(fā)電建設(shè)運(yùn)行信息顯示，一季度光伏發(fā)電量214億千瓦時(shí)，同比增加80%。全國棄光限電約23億千瓦時(shí)，其中，寧夏、甘肅棄光率下降，分別為10%、19%，比2016年同期分別下降約10個(gè)和20個(gè)百分點(diǎn)；青海、陜西、內(nèi)蒙古三?。▍^(qū)）的棄光率有所增加，分別為9%、11%、8%；新疆（含兵團(tuán)）棄光率仍高達(dá)39%。

二、“棄風(fēng)棄光”的原因分析

對“棄風(fēng)棄光”的成因分析，除了綠發(fā)會(huì)致函中提到的國家電網(wǎng)未真正落實(shí)“可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度”，還包括其他多方面的原因，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，不僅需要聚焦于能源供給問題，也需要從需求側(cè)方面下手，促進(jìn)能源行業(yè)生產(chǎn)、消費(fèi)的平衡，進(jìn)而消除能源“供需錯(cuò)配”的現(xiàn)象[2]。本文從供給側(cè)和需求側(cè)的角度分析如下。

（一）供給側(cè)發(fā)展過快

中國過去依賴化石能源的粗放型經(jīng)濟(jì)增長模式帶來了資本的快速積累，但也帶來了難以估量的環(huán)境成本。電力作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，引導(dǎo)了第二次工業(yè)革命，保證電力可持續(xù)發(fā)展的重要性不言而喻。但以燃煤為主的發(fā)電結(jié)構(gòu)因其不可再生性與環(huán)境破壞性勢必不可持續(xù)，20世紀(jì)末以來，以光伏、風(fēng)電等為主的清潔能源得到了全世界越來越多的重視，發(fā)達(dá)國家紛紛展開能源革命開發(fā)推廣光伏、風(fēng)電。美國通過稅收抵免等方式積極推廣以家庭為單位的屋頂分布式太陽能計(jì)劃，根據(jù)美國能源部國家可再生能源實(shí)驗(yàn)室（National Renewable Energy Laboratory，NREL）的分析，美國屋頂光伏容量潛能高達(dá)1 118GW，光伏年發(fā)電量高達(dá)1 432TWh，相當(dāng)于全國售電量的39%。德國自2000年實(shí)施《可再生能源法》以來，風(fēng)電、光伏等新能源發(fā)展取得了矚目的成績，目前，包括風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)能等在內(nèi)的可再生能源電力（綠色電力）滿足了德國30%的電力需求，而這一比例在2000年時(shí)僅為6.3%③。2016年，中國燃煤發(fā)電量占總發(fā)電量的比重依然高達(dá)65.21%，風(fēng)電、光伏發(fā)電比重僅是5.13%。endprint

在世界能源革命的浪潮下，我國也出臺(tái)眾多新能源利好政策促進(jìn)風(fēng)電、光伏等能源的發(fā)展。2006年1月1日，《中華人民共和國可再生能源法》實(shí)施，確定了風(fēng)電、光伏等新能源的戰(zhàn)略發(fā)展地位，消除了人們對風(fēng)電、光伏等新能源投資的顧慮。2007年8月31日，發(fā)布了《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》（發(fā)改能源〔2007〕2174號(hào)），指出力爭到2010年，可再生能源消費(fèi)量達(dá)到能源消費(fèi)總量的10%，到2020年達(dá)到15%。此后，《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》（發(fā)改價(jià)格〔2006〕7號(hào)）、《電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》（電監(jiān)會(huì)令第25號(hào)）、《關(guān)于實(shí)施金太陽示范工程的通知》、光伏領(lǐng)跑者計(jì)劃、《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》（發(fā)改能源〔2016〕625號(hào)）等政策的相繼推出更是刺激了新能源領(lǐng)域的投資，風(fēng)電、光伏發(fā)展一時(shí)“風(fēng)光無限”。

中國的風(fēng)電、光伏產(chǎn)業(yè)在2006年以來得到了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。如表3所示，2016年，我國風(fēng)電、光伏累計(jì)裝機(jī)容量2.26億千瓦，占到發(fā)電裝機(jī)總量的13.73%，其中，風(fēng)電裝機(jī)容量1.48億千瓦，占比9.03%，光伏裝機(jī)容量0.78億千瓦，占比4.7%，而2008年，風(fēng)電、光伏累計(jì)裝機(jī)占比僅為1.06%，可見，近十年來風(fēng)電、光伏發(fā)電發(fā)展迅速。就風(fēng)電發(fā)電而言，2009年風(fēng)電裝機(jī)增速高達(dá)100%，自2009年以來，其增速呈現(xiàn)下降趨勢，但是在2015年，風(fēng)電裝機(jī)容量出現(xiàn)了突增，新增裝機(jī)容量3 438萬千瓦，是2016年新增裝機(jī)容量（1 789萬千瓦）的近兩倍。其原因可能是在2015年年初，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于適當(dāng)調(diào)整陸上風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2014〕3008號(hào)），調(diào)低風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)。該政策適用于2015年1月1日以后核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電項(xiàng)目，以及2015年1月1日前核準(zhǔn)但于2016年1月1日以后投運(yùn)的陸上風(fēng)電項(xiàng)目。該降價(jià)導(dǎo)致了一些風(fēng)電項(xiàng)目搶在2015年底前完成裝機(jī)建設(shè)。這也成為了國家電網(wǎng)回?fù)艟G發(fā)會(huì)的一個(gè)有力證據(jù)，國家電網(wǎng)認(rèn)為本就消納能力不足的地區(qū)仍然搶裝風(fēng)電，才是“棄風(fēng)棄電”的癥結(jié)所在。就光伏發(fā)電而言，其最高裝機(jī)增速曾高達(dá)250%以上，最低增速也穩(wěn)定在50%左右?？梢哉f，光伏、風(fēng)電的發(fā)展都得益于能源革命改革的春風(fēng)，當(dāng)前世界范圍內(nèi)能源轉(zhuǎn)型的大經(jīng)濟(jì)環(huán)境與國內(nèi)出臺(tái)的眾多利好政策催生了一批批的光伏、風(fēng)電項(xiàng)目。見圖2、圖3。

（二）需求側(cè)消納能力不足

需求側(cè)消納能力不足主要表現(xiàn)為風(fēng)電、光伏發(fā)電裝機(jī)容量和實(shí)際并網(wǎng)容量之間存在巨大的缺口。盡管風(fēng)電、光電裝機(jī)容量快速發(fā)展，但是不容忽視的問題是其裝機(jī)容量和實(shí)際發(fā)電量之間存在巨大的缺口。以2016年為例，我國風(fēng)電裝機(jī)容量占總裝機(jī)容量的9.03%，但其風(fēng)電并網(wǎng)容量占總發(fā)電量的比重為4.02%；光伏發(fā)電裝機(jī)容量的比重為4.7%，但其并網(wǎng)容量的比重為1.11%。這里定義該缺口等于裝機(jī)容量比重減并網(wǎng)容量比重，得到2008年到2016年光伏、風(fēng)電發(fā)電的缺口情況，如圖4所示。具體分析，筆者認(rèn)為需求側(cè)消納能力不足主要體現(xiàn)在兩方面，一是本地消納能力不夠，二是電力外輸消納能力差。

1.本地消納能力不足。中國風(fēng)電、光伏分布極大地受到地區(qū)資源稟賦差異的影響，適合做光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電的地方，一般都是地廣人稀、自然條件惡劣，比如甘肅、新疆地區(qū)。根據(jù)《中國風(fēng)能太陽能資源年景公報(bào)》顯示，中國風(fēng)能、太陽能資源主要集中在“三北”地區(qū)，“三北”地區(qū)新能源開發(fā)投資力度大。根據(jù)國家能源局相關(guān)資料顯示，2016年，“三北”地區(qū)光伏累計(jì)裝機(jī)容量為4 637萬千瓦，占到總裝機(jī)容量的59.89%，尤其是西北地區(qū)光伏裝機(jī)容量占比高達(dá)39.41%；風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)量為10 637萬千瓦，占比為71.56%，其中，內(nèi)蒙古一個(gè)省份的裝機(jī)容量就高達(dá)17.2%。詳見表4。

但是“三北”地區(qū)因?yàn)橘Y源稟賦的原因，工業(yè)企業(yè)較少、經(jīng)濟(jì)相對薄弱，本地完全消納不了如此多的可再生能源電力。另外，還有其他的問題，比如自備電廠的建設(shè)擠占了一部分公用電廠的電力份額，加劇了本地新能源電力消納不足的問題。《2016年度全國可再生能源電力發(fā)展監(jiān)測評(píng)價(jià)報(bào)告》顯示，2016年，“三北”地區(qū)非水力可再生能源消耗1 736億千瓦時(shí)，占到當(dāng)年全部非水力可再生能源的46.7%。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，用各省發(fā)電量減去各省耗電量得到“三北”地區(qū)電力供應(yīng)情況，如圖5所示，正值表示該省份電力供大于求，依靠自身難以消耗本省發(fā)電量，負(fù)值表示該省份電力供不應(yīng)求，這樣的省份往往工業(yè)、經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)?？梢钥闯觯?015年，僅河北、北京、天津、遼寧、青海電力供不應(yīng)求，其中青海電力供不應(yīng)求主要是因?yàn)槠涞乩碣Y源稟賦較差，火力發(fā)電貢獻(xiàn)度較小。內(nèi)蒙古電力供求偏差率最高，為1 386億千瓦時(shí)，其次是山西712億千瓦時(shí)，“三北”地區(qū)八省份自身消納不了的電力合計(jì)達(dá)到3 322億千瓦時(shí)。

2.電力外輸消納能力差?！叭薄钡貐^(qū)就地電力消納能力較差，而將電力外送到華東、華中等電力消耗較大的地區(qū)，又面臨著諸多的困難，一是電力中游輸送面臨著兩方面的難題，一方面大規(guī)模、長距離的電力輸送會(huì)帶來較高的輸送成本及電能損耗，另一方面外送電網(wǎng)建設(shè)滯后于發(fā)電裝機(jī)容量的發(fā)展[3]。比如，甘肅作為風(fēng)電、光伏大省，但其受限于線路外輸能力，其電力主要通過兩條750千伏特高壓交流線路外送，并且與新疆和青海共用，輸電能力僅僅330萬—430萬千瓦，而青海的風(fēng)電、光伏累計(jì)裝機(jī)容量已經(jīng)接近800萬千瓦④。配套電網(wǎng)設(shè)施建設(shè)滯后于新能源裝機(jī)投資建設(shè)，其甘肅第一條新能源外送輸電通道酒泉—湖南±800千伏特高壓直流輸電線路工程也于2017年1月竣工完成。

二是對于電力消納能力較強(qiáng)的東部沿海地區(qū)，當(dāng)?shù)匾话愣加忻弘娖髽I(yè)，在GDP錦標(biāo)賽制下，地方政府肯定是鼓勵(lì)多用當(dāng)?shù)孛弘?，從而拉?dòng)就業(yè)和GDP。尤其是在目前煤炭產(chǎn)能過剩的情況下，盡管“煤炭去產(chǎn)能”順應(yīng)國家政策及改革方向，但盲目的棄煤電、選擇清潔能源可能會(huì)對本地經(jīng)濟(jì)造成較大的波動(dòng)，而且大部分煤炭企業(yè)是資產(chǎn)狀況差的“僵尸企業(yè)”，其倒閉很可能大幅提高地方銀行系統(tǒng)的呆壞賬風(fēng)險(xiǎn)。從這個(gè)角度來說，基于煤炭企業(yè)、銀行、地方政府之間的利益博弈，東部發(fā)達(dá)省份更會(huì)選擇本地煤電。endprint

綜上從供給側(cè)和需求側(cè)兩方面分析，造成目前“棄風(fēng)棄光”問題的主要原因是能源供需的不匹配。一方面在能源轉(zhuǎn)型、節(jié)能環(huán)保、政策紅利的支持下，風(fēng)電、光伏產(chǎn)業(yè)過度投資發(fā)展；另一方面對于風(fēng)電、光伏電力的消納不足，一是本地消納能力不足，二是外輸消納能力較差，中游電網(wǎng)面臨著輸送成本、技術(shù)問題以及東部沿海城市更加偏好消費(fèi)本地煤電。

三、“棄風(fēng)棄光”成本測算

其實(shí)，類似這次綠發(fā)會(huì)環(huán)保公益訴訟的案件并不是孤案，自2015年1月1日新《環(huán)保法》實(shí)施后，符合資質(zhì)的環(huán)保志愿者組織就可以提起環(huán)保公益訴訟。根據(jù)2016年7月發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判》（白皮書）顯示，自新環(huán)保法實(shí)施后一年半的時(shí)間里，被收錄的具有社會(huì)影響力的七大環(huán)境公益訴訟案件中，綠發(fā)會(huì)就提起了五件。在環(huán)保訴訟案件中，賠償金額最大的莫過于“泰州1.6億元天價(jià)環(huán)境公益訴訟案”。巨額的賠償資金一方面可以促使相關(guān)環(huán)境污染部門約束企業(yè)行為，實(shí)現(xiàn)綠色節(jié)能發(fā)展；另一方面賠償資金可以成立綠色發(fā)展基金，?？顚Ｓ糜糜诃h(huán)保事業(yè)。

與之前的環(huán)保公益訴訟案件不同，綠發(fā)會(huì)目前只是致函國家電網(wǎng)，希望其遵守“全額保障性收購制度”，并沒有提起訴訟。若是綠發(fā)會(huì)提出訴訟，針對賠償金額是一大難題，目前在“棄風(fēng)棄光”損失金額度量上還沒有共識(shí)。但可以明確的是，相比于光伏、風(fēng)能發(fā)電，燃煤發(fā)電帶來了沉重的環(huán)境負(fù)擔(dān)，尤其是在全球節(jié)能減排的大背景下，人們越來越關(guān)注燃煤發(fā)電的負(fù)環(huán)境效應(yīng)。這里簡化地認(rèn)為“棄風(fēng)棄光”成本包括兩部分，一部分是燃煤發(fā)電替代風(fēng)電、光伏發(fā)電帶來的額外環(huán)境成本，另一部分是被棄的風(fēng)電、光伏發(fā)電損失。

（一）燃煤發(fā)電環(huán)境成本

在目前我國的能源成本價(jià)格構(gòu)成中，能源價(jià)格未反映環(huán)境成本，煤電企業(yè)成本優(yōu)勢明顯。尤其是國家對安裝脫硫、脫硝、除塵裝置的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，一方面造成了沉重的財(cái)政壓力，另一方面也是變相地激勵(lì)煤電發(fā)展的非市場化行為。與風(fēng)電、光伏等高投資性可再生能源相比，燃煤發(fā)電具有壓倒性的成本優(yōu)勢，但不可忽視的是，較低的煤電成本也帶來了大量難以量化的環(huán)境成本，燃煤發(fā)電排放了大量的SO2、氮化物、CO2以及煙塵，是目前霧霾污染的始作俑者。傳統(tǒng)燃煤電力的電價(jià)計(jì)價(jià)方法忽略了環(huán)境成本，一方面沒有體現(xiàn)環(huán)境外部性，另一方面也在一定程度上激勵(lì)了現(xiàn)存煤電企業(yè)等既得利益集團(tuán)，限制了風(fēng)電、光伏等清潔能源的并網(wǎng)發(fā)展。

關(guān)于煤電的環(huán)境成本測算，國內(nèi)外都有不同的研究報(bào)告，比如國際環(huán)保組織綠色和平北京辦公室聯(lián)合多家機(jī)構(gòu)發(fā)布的《中國風(fēng)電光伏發(fā)電的協(xié)同效益》報(bào)告在考慮了煤炭生產(chǎn)運(yùn)輸環(huán)節(jié)的外部成本后，認(rèn)為中國燃煤發(fā)電的環(huán)境外部成本約為0.159元/千瓦時(shí)；能源基金會(huì)與環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布的《煤炭環(huán)境外部成本核算及內(nèi)部化方案研究》報(bào)告選取2010年的數(shù)據(jù)，認(rèn)為燃煤發(fā)電的環(huán)境外部成本約為0.06元/千瓦時(shí)。聶等[4]在《考慮環(huán)境成本的燃煤發(fā)電與光伏發(fā)電成本比較研究》一文中測算出燃煤環(huán)境成本（主要是SO2、氮化物、CO2以及煙塵的環(huán)境污染成本）大致是0.6元/千瓦時(shí)⑤。李素珍等[5]在《燃煤電廠運(yùn)行中環(huán)境成本分析與計(jì)算》中通過定量計(jì)算模型，估測出燃煤環(huán)境成本為0.0354元/千瓦時(shí)。

本文認(rèn)為，燃煤發(fā)電的成本主要包括兩部分，一部分是發(fā)電企業(yè)本著節(jié)能減排目的而投入的各種環(huán)保設(shè)備的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，另一部分是燃煤發(fā)電排放的各種污染物（SO2、氮化物、CO2以及煙塵）造成的外部環(huán)境成本。計(jì)量第一部分成本，查閱現(xiàn)有資料數(shù)據(jù)，根據(jù)環(huán)保部門發(fā)布的《環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)》，筆者認(rèn)為該成本主要是工業(yè)廢氣治理設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用和老工業(yè)源污染治理投資。計(jì)量第二部分成本，對于SO2、氮化物、以及煙塵的環(huán)境污染成本，根據(jù)《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》相關(guān)規(guī)定，廢氣排污費(fèi)按照污染物的種類、數(shù)量以污染當(dāng)量（某污染物的污染當(dāng)量數(shù)=該污染物的排放量（千克）/該污染物的污染當(dāng)量值（千克））計(jì)算征收，每一污染當(dāng)量征收標(biāo)準(zhǔn)為0.6元，其中SO2、氮化物以及煙塵的污染當(dāng)量值分別為0.95kg、0.95kg、2.18kg。對于CO2的環(huán)境成本，我國居民環(huán)保支付意愿較低，深圳碳排放交易平臺(tái)交易信息顯示，碳交易價(jià)格約為40元/噸，而對于碳交易較發(fā)達(dá)的歐洲地區(qū)，2012年其碳交易價(jià)格就已經(jīng)達(dá)到了70.89歐元/噸⑥?？紤]到不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和居民環(huán)保支出承受能力，采用深圳碳排放交易平臺(tái)的碳交易價(jià)格，從而估算出我國燃煤發(fā)電的環(huán)境成本，如表5所示。如果按照歐洲碳排放標(biāo)準(zhǔn)，忽略通貨膨脹率，2015年單位燃煤環(huán)境成本高達(dá)0.67元/千瓦時(shí)?？梢?，當(dāng)前我國污染收費(fèi)力度較小，如果按照歐洲標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行燃煤排放收費(fèi)，煤電企業(yè)將不堪重負(fù)。

根據(jù)測算，粗略認(rèn)為2016年燃煤發(fā)電的單位環(huán)境成本是0.1元/千瓦時(shí)，根據(jù)上文“棄風(fēng)棄電”介紹，2016年，全國棄風(fēng)電量497億千瓦時(shí)，棄光電量71千瓦時(shí)⑦，總棄風(fēng)棄光電量568億千瓦時(shí)，以此計(jì)算2016年因“棄光棄風(fēng)”所帶來的環(huán)境成本大概是57億元。

（二）被棄風(fēng)電、光伏發(fā)電損失

針對風(fēng)電、光伏發(fā)電損失，基于度電成本受到地區(qū)有效日照時(shí)間、裝機(jī)規(guī)模、折現(xiàn)率等多重因素的影響[6]，這里我們采用風(fēng)電、光伏的上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行計(jì)算。根據(jù)國際環(huán)保組織綠色和平2017年4月發(fā)布的《中國風(fēng)電光伏發(fā)電的協(xié)同效益》報(bào)告顯示，在不考慮自供電、直供電的情況下，2015年煤電全國加權(quán)平均上網(wǎng)電價(jià)是0.395元/千瓦時(shí)，而風(fēng)電、光伏的上網(wǎng)電價(jià)分別是0.603元/千瓦時(shí)和0.944元/千瓦時(shí)。以此粗略計(jì)算出2016年被棄風(fēng)電、光伏發(fā)電損失為367億元。

綜合以上燃煤發(fā)電替代風(fēng)電、光伏發(fā)電帶來的額外環(huán)境成本，以及被棄的風(fēng)電、光伏發(fā)電損失，初步得出2016年“棄風(fēng)棄電”成本大概是424億元。可見，若是綠發(fā)會(huì)提出訴訟并得到法院審理支持，國家電網(wǎng)將會(huì)為自己的行為付出沉重的代價(jià)，環(huán)境公益訴訟的落實(shí)會(huì)極大改善目前“棄風(fēng)棄光”的現(xiàn)象。

四、環(huán)境公益訴訟解決“棄風(fēng)棄光”問題endprint

針對目前我國“棄風(fēng)棄光”的問題，國家也出臺(tái)了多項(xiàng)政策措施，比如2011年發(fā)布了《關(guān)于發(fā)展天然氣分布式能源的指導(dǎo)意見》（發(fā)改能源〔2011〕2196號(hào)），旨在促進(jìn)分布式能源建設(shè)、實(shí)現(xiàn)能源需求者與能源供求者的合一，提高資源利用效率，相關(guān)做法可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)。2015年發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號(hào)），提出了發(fā)電側(cè)和售電側(cè)的市場化改革，制定合理的輸配電價(jià)。2016年發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改能源〔2016〕392號(hào)），強(qiáng)調(diào)了構(gòu)建能源互聯(lián)網(wǎng)的重要性，充分利用能源大數(shù)據(jù)加強(qiáng)電力需求側(cè)管理以及電網(wǎng)建設(shè)，尤其是在當(dāng)今一帶一路的大背景下，我國可以充分利用自身在特高壓線路建設(shè)上的優(yōu)勢，對外輸出過剩電力，推進(jìn)電力行業(yè)去產(chǎn)能。但是，國家政策的落實(shí)必然會(huì)有一定的時(shí)滯效應(yīng)，關(guān)于分布式能源與能源互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)必然需要一定的時(shí)間，但是“棄風(fēng)棄光”問題的解決迫在眉睫，而且政策實(shí)施的過程中，往往“上有政策、下有對策”，相關(guān)利益主體各自為營，例如本案例中，國家電網(wǎng)未落實(shí)“可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度”。而在政府和各利益集團(tuán)博弈的過程中，往往會(huì)損害公眾利益。這時(shí)候，就需要公民監(jiān)督的力量，訴諸法律途徑，特別是環(huán)保公益訴訟巨額的“棄風(fēng)棄光”成本賠償在一定程度上可以倒逼電網(wǎng)企業(yè)改革，培育合理的可再生能源電力供需市場。特別是在我國著力推進(jìn)依法治國、公民意識(shí)逐漸強(qiáng)化的今天，通過環(huán)保公益訴訟解決“棄風(fēng)棄光”問題可謂意義重大。第一，可以調(diào)動(dòng)全民的參政議政熱情，推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)。第二，提高全社會(huì)對環(huán)保的重視，促進(jìn)風(fēng)電、光伏等清潔新能源的推廣，加快節(jié)能減排，構(gòu)建環(huán)境友好型社會(huì)。第三，對于“棄風(fēng)棄光”問題的環(huán)境公益訴訟可以加快過剩產(chǎn)能的化解，這與我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)也是一致的。第四，環(huán)境公益訴訟可以有效糾正市場負(fù)外部性的行為，從而可以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，提高全體公民的福利。第五，以檢察院為主體提起的環(huán)境公益訴訟是深入貫徹落實(shí)依法治國的體現(xiàn)，有助于推進(jìn)國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 史丹.我國新能源產(chǎn)能“過?！钡脑蚺c解決途徑[J].中國能源，2012，34（9）：6.

[2] 岳立，楊帆.新常態(tài)下中國能源供給側(cè)改革的路徑探析——基于產(chǎn)能、結(jié)構(gòu)和消費(fèi)模式的視角[J].經(jīng)濟(jì)問題，2016（10）：5.

[3] 韓秀云. 對我國新能源產(chǎn)能過剩問題的分析及政策建議——以風(fēng)能和太陽能行業(yè)為例[J].管理世界，2012（8）：171-172.

[4] 聶，呂濤.考慮環(huán)境成本的燃煤發(fā)電與光伏發(fā)電成本比較研究[J].中國人口·資源與環(huán)境，2015，25（11）：90.

[5] 李素真，王運(yùn)民.燃煤電廠運(yùn)行中環(huán)境成本分析與計(jì)算[J].環(huán)境科學(xué)與技術(shù)，2009，32（9）：131.

[6] 馬翠萍，史丹，叢曉男.太陽能光伏發(fā)電成本及平價(jià)上網(wǎng)問題研究[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2014，36（2）：85-94.endprint