方正

[摘 要]

城鄉(xiāng)基層是治國(guó)理政的基礎(chǔ)單元，基層“微腐敗”的出現(xiàn)，侵蝕黨的執(zhí)政根基，嚴(yán)重影響黨和政府的執(zhí)政形象。因此，必須加強(qiáng)基層的黨風(fēng)廉政建設(shè)，促進(jìn)法治觀念深入基層，創(chuàng)新公眾參與權(quán)力監(jiān)督的模式，將清單式“微權(quán)力”與問(wèn)責(zé)制度相結(jié)合，推動(dòng)基層權(quán)力運(yùn)行的有序化與透明化，構(gòu)建良性的基層政治生態(tài)。

[關(guān)鍵詞]

基層；微腐??；政治生態(tài)

[中圖分類號(hào)] D232 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2017）10-0021-04

基層“微腐敗”是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組等基層公職人員濫用公權(quán)力引發(fā)的腐敗現(xiàn)象，在一些地方逐漸呈現(xiàn)出易發(fā)多發(fā)，量多面廣的特點(diǎn)。習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“微腐敗”也可能成為“大禍害”，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對(duì)黨的信任。[1]基層“微腐敗”的權(quán)力主體級(jí)別雖低，貪腐事項(xiàng)雖微，但造成的危害性后果卻不小?！拔⒏瘮　币坏┏娠L(fēng)，會(huì)對(duì)基層政治體系造成巨大破壞，嚴(yán)重阻礙基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)。

一、基層“微腐敗”形成的現(xiàn)實(shí)因素

由于基層事權(quán)相對(duì)集中，公共管理職能極具復(fù)雜性，基層行政體系往往成為“微腐敗”的高發(fā)區(qū)?！拔⒏瘮　钡亩喟l(fā)、頻發(fā)亦是基層政治生態(tài)惡化的最直接誘因。從社會(huì)治理實(shí)踐進(jìn)行考量，“微腐敗”的滋生往往是由多方面因素共同造成的。

（一）部分基層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力觀異化，權(quán)力尋租與民爭(zhēng)利。權(quán)力動(dòng)機(jī)是推動(dòng)權(quán)力行為的內(nèi)在動(dòng)力，不同的權(quán)力行為會(huì)折射出掌權(quán)者不同的權(quán)力心理。扭曲的權(quán)力觀會(huì)導(dǎo)致政治系統(tǒng)紊亂、公眾利益受損，進(jìn)而阻礙社會(huì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，造成嚴(yán)重后果。在長(zhǎng)期的基層治理實(shí)踐中，部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)受不住誘惑，權(quán)力觀發(fā)生異化，“有權(quán)不用，過(guò)期作廢”的權(quán)力心理占據(jù)上風(fēng)。在逐利心理的驅(qū)動(dòng)下，將手中權(quán)力視為尋租工具，肆意與民爭(zhēng)利，而忘記了身為黨員干部所肩負(fù)的重大職責(zé)。不僅如此，基層貪腐行為往往具有一定的腐蝕性與群發(fā)性：部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部為保證權(quán)力不旁落，構(gòu)建以個(gè)人為聯(lián)結(jié)點(diǎn)的圈際“保護(hù)系統(tǒng)”，拉攏并腐蝕上下級(jí)，由此層層擴(kuò)展，引發(fā)更大范圍的腐敗，形成“塌方式”效應(yīng)。

（二）自由裁量空間較大，缺乏有效監(jiān)督。自由裁量權(quán)廣泛存在于基層的社會(huì)管理實(shí)踐中，其本質(zhì)是為了保證社會(huì)管理活動(dòng)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，“使行政機(jī)關(guān)能夠?qū)彆r(shí)度勢(shì)、權(quán)衡輕重，從而靈活果斷地解決問(wèn)題，提高治理效能”[2]。但在基層的社會(huì)治理中，由于各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，權(quán)力界限模糊，自由裁量的空間相對(duì)較大。一旦基層領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)r(jià)值導(dǎo)向出現(xiàn)偏差，就會(huì)公權(quán)謀私利。此外，對(duì)基層權(quán)力監(jiān)督體系的不完善，無(wú)法有效發(fā)揮監(jiān)督作用，如村廉勤委員會(huì)對(duì)村干部的監(jiān)督以及社區(qū)居民監(jiān)督委員會(huì)對(duì)社區(qū)干部的監(jiān)督，在現(xiàn)實(shí)中形同虛設(shè)。

（三）法治觀念淡薄、司法懲治輕緩。依法治理，歸根結(jié)底依靠的是法律法規(guī)的權(quán)威性與穩(wěn)定性，于社會(huì)公權(quán)力而言，“法有授權(quán)皆可為，法無(wú)授權(quán)不可為”方可為社會(huì)治理之常態(tài)。但在基層治理實(shí)踐中，部分基層領(lǐng)導(dǎo)往往將人際關(guān)系、人情來(lái)往作為工作準(zhǔn)則，法律觀念淡薄。對(duì)長(zhǎng)期治理過(guò)程中出現(xiàn)的“小錯(cuò)”通融，“小事”關(guān)照，“小禮”不辭，甚至在違法違紀(jì)之時(shí)，仍認(rèn)為只是失于“小節(jié)”，于個(gè)人行為的危害性缺乏清醒認(rèn)識(shí)。不僅如此，在對(duì)“微腐敗”的司法懲治實(shí)踐中，執(zhí)法部門(mén)對(duì)“微腐敗”的懲治也往往失之軟、失之寬，判決輕緩，懲治不及時(shí)，甚至“搞無(wú)原則的遷就照顧，以批評(píng)教育代替組織處理”[3]，使得“微腐敗”成為法律法規(guī)之“盲區(qū)”，導(dǎo)致“微腐敗”進(jìn)一步擴(kuò)散頻發(fā)。

二、基層“微腐敗”對(duì)政治生態(tài)的危害

基層“微腐敗”的滋生與風(fēng)清氣正的政治環(huán)境格格不入，是惡化基層政治生態(tài)的直接根源。凈化政治生態(tài)，治理基層“微腐敗”，需要對(duì)其危害性有全面清醒的認(rèn)識(shí)。

（一）官場(chǎng)潛規(guī)則掩蓋顯規(guī)則，“圈子文化”侵蝕黨的執(zhí)政根基。相比于其他腐敗行為，“微腐敗”隱蔽性較強(qiáng)，常披著“人情”“交際”的外衣，以禮節(jié)禮貌為借口讓受之者心安理得、習(xí)以為常。長(zhǎng)此以往，導(dǎo)致政治風(fēng)氣逐漸惡化，基層廉潔實(shí)干的顯規(guī)則不彰，營(yíng)私結(jié)黨的潛規(guī)則成風(fēng)。擁有實(shí)干才能的基層干部受到排擠得不到提拔，而熱衷朋黨、投機(jī)取巧的官員反能得以重用。因利益結(jié)合在一起的官場(chǎng)“圈子”，往往也會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)權(quán)交易與權(quán)錢(qián)交易的場(chǎng)所，“在這種圈子里，圈子關(guān)系凌駕于組織紀(jì)律之上，甚至凌駕于黨紀(jì)國(guó)法之上”[4]。這種“圈子文化”一旦形成，必將腐蝕健康的基層政治生態(tài)，侵蝕黨的執(zhí)政根基。

（二）行政信息傳遞不暢，損害群眾切身利益。行政信息的傳達(dá)通暢，信息內(nèi)容的真實(shí)有效是維護(hù)群眾利益的基本前提。部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部為謀取私利，欺上瞞下。一方面對(duì)上級(jí)政府部門(mén)送報(bào)群眾知情的虛假內(nèi)容，影響政府決策的內(nèi)容，另一方面對(duì)基層群眾則隱瞞國(guó)家相關(guān)政策信息，以此侵占惠民利民的資金款項(xiàng)。國(guó)家的惠民政策，事實(shí)上成了“惠官”不“惠民”。行政信息的歪曲傳遞阻滯了整個(gè)政治系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，使得基層社會(huì)治理效能大為降低，并從根本上損害了群眾的切身利益，造成了嚴(yán)重危害。

（三）黨政形象矮化，造成群眾信任危機(jī)?！懊裥氖亲畲蟮恼?。”基層黨員干部代表的是黨和政府的形象，群眾對(duì)黨員干部的信任，亦是源于對(duì)黨和國(guó)家的信任。但部分公職人員在接待群眾的工作中“臉難看，事難辦”，吃卡拿要，羅織名目，雁過(guò)拔毛，不僅消耗了基層群眾對(duì)某些黨員干部的信任，亦消耗了群眾對(duì)黨和政府的信任感?！跋鄬?duì)于‘遠(yuǎn)在天邊的‘老虎，群眾對(duì)‘近在眼前嗡嗡亂飛的‘蠅貪感受更為真切。”[5]“微腐敗”的頻發(fā)矮化了黨政形象，使得部分基層群眾逐漸疏離黨和政府，造成了干群間的信任危機(jī)。

三、“微腐敗”治理路徑分析

腐敗“微小”也能成為滋生群體式貪腐的溫床。“微腐敗”破壞的是基層廉潔奉公的健康政治土壤，是基層政治生態(tài)中的“第一扇破窗”，對(duì)其放縱與姑息，往往引發(fā)“一窗不修，百窗皆破”的普遍危害。因此，對(duì)“微腐敗”的治理必須從法律、制度、黨風(fēng)建設(shè)、權(quán)力監(jiān)督等多維度同時(shí)進(jìn)行，從根源上杜絕其滋生蔓延的土壤。endprint

（一）加強(qiáng)基層黨風(fēng)建設(shè)，形成以上率下、風(fēng)正氣清之政治氛圍。良性的黨風(fēng)政風(fēng)是政治權(quán)力運(yùn)行的健康土壤。基層領(lǐng)導(dǎo)干部作為負(fù)責(zé)群眾工作的“一線總指揮”，承擔(dān)著重要職責(zé)，其政治價(jià)值觀、政治理念以及工作作風(fēng)對(duì)基層的政治風(fēng)氣有著直接的影響?；诖?，肅清基層黨風(fēng)，必須將領(lǐng)導(dǎo)干部的作風(fēng)建設(shè)作為重中之重。領(lǐng)導(dǎo)干部要持身守正，以身作則，發(fā)揮引領(lǐng)示范作用，通過(guò)層層帶動(dòng)，級(jí)級(jí)規(guī)范，激勵(lì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部講原則、遵紀(jì)律、拒貪腐的廉潔實(shí)效工作作風(fēng)，如此以上率下、上行下效，逐步形成風(fēng)正氣清的從政環(huán)境。

（二）清單式“微權(quán)力”與問(wèn)責(zé)制相結(jié)合，推進(jìn)基層權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)透明。由于基層公共服務(wù)職能的復(fù)雜集中，頻發(fā)、多發(fā)、易感染、易擴(kuò)散等特點(diǎn)使“微腐敗”的治理面臨多重困境，要將基層“微權(quán)力”關(guān)進(jìn)制度的籠子里，需要以清單式“微權(quán)力”明確劃分權(quán)力界限，嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)程序。以成都市武侯區(qū)為例，2016年，成都市武侯區(qū)制定《源頭治理預(yù)防腐敗重點(diǎn)項(xiàng)目考核評(píng)估方案》，明確建立起清單式“微權(quán)力”的考核評(píng)估制度，制定完整的社區(qū)公職人員的“微權(quán)力”清單，在武侯區(qū)的基層治理過(guò)程中，會(huì)有專門(mén)的評(píng)估考核小組，對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)按照預(yù)設(shè)清單標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)評(píng)估，尤其對(duì)問(wèn)題易發(fā)的“薄弱處”、管理的“敏感點(diǎn)”進(jìn)行重點(diǎn)審查，不足之處限期整改。通過(guò)實(shí)踐，武侯區(qū)基層試點(diǎn)單位的工作作風(fēng)大為改進(jìn)，試點(diǎn)單位的群眾滿意率普遍在98%以上，基層單位的整體形象得到改善。清單式“微權(quán)力”的制度創(chuàng)新，在于將基層權(quán)力運(yùn)行的程序透明化、規(guī)范化，權(quán)力運(yùn)行有跡可查，有規(guī)可依，甚至具體到每一個(gè)步驟每一個(gè)公職人員，權(quán)力劃分明確，為基層權(quán)力的運(yùn)行提供了一種全新的問(wèn)責(zé)范式?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》的出臺(tái)，進(jìn)一步扎緊了問(wèn)責(zé)的制度籠子，為基層清單式“微權(quán)力”的問(wèn)責(zé)提供了可靠的制度保證?；鶎诱毥璐藮|風(fēng)，制定符合地方治理實(shí)際的問(wèn)責(zé)制度，將清單式“微權(quán)力”與問(wèn)責(zé)制度相結(jié)合，有效遏制基層權(quán)力運(yùn)行中的不作為與亂作為，促進(jìn)基層公職人員規(guī)范自身工作作風(fēng)，增強(qiáng)自覺(jué)性，杜絕“微腐敗”產(chǎn)生的制度根源，確?；鶎又卫韺?shí)效，為基層群眾造福。

（三）利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，創(chuàng)新基層權(quán)力監(jiān)督的公眾參與模式。對(duì)基層權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，需要充分發(fā)揮公眾參與權(quán)力監(jiān)督的主體作用。2016年，中國(guó)的網(wǎng)絡(luò)使用人數(shù)達(dá)到7.31億，總體網(wǎng)絡(luò)普及率為53.1%，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展，為基層權(quán)力監(jiān)督帶來(lái)全新的范式與新的機(jī)遇。首先，可以建立起基層政府信息數(shù)據(jù)庫(kù)，保證居民對(duì)黨和國(guó)家政策的充分了解，同時(shí)，建立縣鄉(xiāng)兩級(jí)居民諸如人口、田畝、低保狀況等基本信息的云平臺(tái)，讓基層群眾對(duì)涉及切身利益的信息變動(dòng)狀況能隨時(shí)核查。以四川蒼溪縣為例，2016年開(kāi)始，蒼溪縣下轄各村村民可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)的個(gè)人登錄平臺(tái)查看村務(wù)公開(kāi)情況，對(duì)耕地補(bǔ)貼、低保發(fā)放等公開(kāi)數(shù)據(jù)一覽無(wú)余，若發(fā)現(xiàn)個(gè)人情況與通報(bào)數(shù)據(jù)不符，還可以通過(guò)登錄平臺(tái)向上級(jí)紀(jì)委反映情況。蒼溪縣通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建起基層反腐倡廉的“防火墻”，取得了積極成效，“及至2017年，縣紀(jì)檢部門(mén)共查處腐敗案件324件，對(duì)腐敗問(wèn)題突出的8名干部進(jìn)行處理，群眾滿意度廣泛提升”[6]。其次，利用新媒體渠道，搭建政府與基層群眾互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。目前，我國(guó)多地政府均建立起包括官方微博、微信公眾號(hào)等在內(nèi)的新媒體平臺(tái)，在建立之初便因其權(quán)威性與“官方認(rèn)證”而得到廣泛關(guān)注。但多數(shù)地方政府對(duì)新媒體平臺(tái)的應(yīng)用方式均比較單一，形式化大于實(shí)用性，未能充分發(fā)揮其效能。在權(quán)力監(jiān)督層面，基層政府可以利用新媒體平臺(tái)設(shè)置群眾滿意度調(diào)查，對(duì)涉及基層民生的重大項(xiàng)目與熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論關(guān)注的基層干部作風(fēng)腐敗問(wèn)題及時(shí)公布調(diào)查結(jié)果等等，通過(guò)“政府-網(wǎng)絡(luò)-公眾”雙向互動(dòng)機(jī)制的建立，調(diào)動(dòng)群眾積極性，讓公眾真正參與進(jìn)基層權(quán)力的監(jiān)督體系中。

（四）加強(qiáng)法治教育，提高基層依法治理能力。法治是現(xiàn)代政治文明的核心內(nèi)容之一，也是“微腐敗”治理的有效手段。加強(qiáng)基層的法治教育，需要從多維度，以靈活多樣的形式推進(jìn)法治觀念深入基層。一是要營(yíng)造積極的法治宣傳格局?；鶎痈餍姓块T(mén)在法治宣傳中應(yīng)形成宣傳合力，促進(jìn)法治宣傳的良好氛圍。二是選樹(shù)典型，對(duì)法治“先進(jìn)社區(qū)”，“先進(jìn)單位”進(jìn)行表彰，發(fā)揮其模范帶頭作用。三是將法治社區(qū)、單位的建設(shè)作為基層領(lǐng)導(dǎo)干部的重要考核標(biāo)準(zhǔn)，讓法治觀念真正走進(jìn)基層。四是利用新興傳播媒介，結(jié)合真實(shí)的案例，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)法治教育，讓基層公職人員對(duì)相關(guān)法律政策以及具體的司法懲治有更清醒的認(rèn)識(shí)，心懷敬畏。在實(shí)踐上，“微腐敗”的治理亦需要切實(shí)增強(qiáng)基層的法治水平。一方面要加強(qiáng)基層各級(jí)黨組織科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政的能力；另一方面要提高基層自治組織的依法自治能力，讓基層自治組織帶領(lǐng)人民群眾嚴(yán)格按照基層自治制度與法律規(guī)范參與管理公共事務(wù)。通過(guò)基層法治教育與法治實(shí)踐相結(jié)合，切實(shí)促進(jìn)基層治理嚴(yán)格按照法律法規(guī)有序運(yùn)轉(zhuǎn)，壓縮“微腐敗”生存的制度空間，有效地防止“微腐敗”的滋生蔓延。

四、結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書(shū)記指出：“加強(qiáng)黨的建設(shè)，必須營(yíng)造一個(gè)良好從政環(huán)境，也就是要有一個(gè)好的政治生態(tài)?！盵7]“微腐敗”的滋生，侵蝕著黨的執(zhí)政根基，嚴(yán)重破壞了基層政治生態(tài)。凈化基層政治生態(tài)，大力治理基層“微腐敗”，需要建立行之有效的基層權(quán)力運(yùn)行體系，從制度上保證公權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的有序公開(kāi)，思想上推進(jìn)法治觀念深入基層，健全法律規(guī)范，嚴(yán)懲權(quán)力貪腐行為，創(chuàng)新基層群眾參與權(quán)力監(jiān)督模式，保證權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，真正做到權(quán)為民所用，利為民所謀。如此，方可形成廉潔高效的基層工作作風(fēng)，構(gòu)建起風(fēng)清氣朗的良性基層政治生態(tài)。

參考文獻(xiàn)

[1][5]習(xí)近平.在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話[N].人民日?qǐng)?bào).2016-5-3（01）.

[2]（美）弗蘭克·古德諾.政治與行政[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2011：55.

[3]張立新.官場(chǎng)“圈子文化”的危害與治理[J].中國(guó)黨政干部論壇，2015（03）：108-109.

[4]習(xí)近平.在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)二次全體會(huì)議上的講話[N].人民日?qǐng)?bào).2013-04-16（01）.

[6]韓健明，蒼溪.“互聯(lián)網(wǎng)+”助力基層“微腐敗”治理[N].廣元日?qǐng)?bào)，2017-07-06（03）.

[7]習(xí)近平.習(xí)近平論政治紀(jì)律——十八大以來(lái)重要論述摘編[J].黨建，2015（8）：8-11.

本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“思想政治理論課體系創(chuàng)新與建設(shè)對(duì)策研究”（3232007308）研究成果

作者系東南大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生

責(zé)任編輯：周奕韻endprint