王偉

作為“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的新興業(yè)態(tài)，共享單車在以低廉的用車費(fèi)用和便捷的使用方式解決公眾“最后一公里”出行問題的同時(shí)，也給公共管理帶來了諸多新情況和新課題，亟待政府相關(guān)部門共同探索解決。

一、共享單車的發(fā)展概況

1965年，荷蘭阿姆斯特丹推出名為“Witte Fietsen”公共自行車實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目，被噴涂成白色的自行車供公眾自由使用，由于自行車被損毀和偷盜比例居高不下，該項(xiàng)目不得不叫停。42年后，法國巴黎推出名為“單車自由騎”的公共自行車項(xiàng)目，盡管廣受公眾的認(rèn)可和歡迎，但同樣受到損毀和偷盜的困擾。

國內(nèi)共享單車雛形起源于2007年在北京、上海等地出現(xiàn)的有樁公共自行車，但由于經(jīng)營成本、停車場規(guī)劃和用戶體驗(yàn)不佳等問題得不到很好解決，出現(xiàn)“叫好不叫座”的現(xiàn)象。2016年下半年，以“手機(jī)APP+自行車”商業(yè)創(chuàng)新的共享單車正式登場，運(yùn)營商依托移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺，主打“隨停隨走”的無樁運(yùn)營模式，通過B2C的分時(shí)租賃實(shí)現(xiàn)一輛自行車服務(wù)于多人，相比傳統(tǒng)公共自行車更加靈活方便。

共享單車以點(diǎn)對點(diǎn)接駁公共交通的通勤上班族為目標(biāo)顧客群，提高了自行車的利用率，降低了私家車使用率，在一定程度上節(jié)約了道路資源，緩解了交通壓力，減少了廢氣污染物的排放，改善了城市交通出行結(jié)構(gòu)。同時(shí)，共享單車擠壓了非法營運(yùn)車輛的生存空間，有助于凈化交通管理秩序。

運(yùn)營商通過引入風(fēng)險(xiǎn)投資的“市場化供給”，在各大城市跑馬圈地，競爭激烈程度不斷提高。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前市場上有近30個(gè)共享單車品牌，僅在2016年，摩拜、ofo、小鳴、優(yōu)拜等四家運(yùn)營商融資就分別達(dá)到4輪、5輪、3輪和3輪。根據(jù)艾媒咨詢發(fā)布的（（2016年中國單車租賃市場分析報(bào)告》顯示，預(yù)計(jì)2019年中國單車租賃市場規(guī)模將上升至1.63億元，用戶規(guī)模將達(dá)1026.15萬。

二、管理難題和原因分析

共享單車作為“低碳出行”的優(yōu)選交通工具，在帶來綠色出行便利的同時(shí)，由于配套制度不健全、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、管理措施不到位，面臨著各種“成長的煩惱”。

（一）巨量押金形成資金池，存有潛在金融風(fēng)險(xiǎn)

每個(gè)品牌的用戶在注冊時(shí)要繳納一份押金，在不同品牌、終端注冊的，也就要繳納多份押金。2017年1月，摩拜單車和ofo雙雙宣布用戶量超過1000萬。以此推算，摩拜單車每個(gè)用戶押金299元，運(yùn)營商可獲得29.9億元的押金；而ofo每個(gè)用戶押金99元，運(yùn)營商可獲得9.9億元押金。加上其他品牌運(yùn)營商，預(yù)計(jì)2017年底全國用戶總量高達(dá)5000萬，押金總額將有上百億元之巨。巨量押金沉淀形成的資金池，很可能被運(yùn)營商挪用演變成“影子銀行”，從事“踩紅線”的準(zhǔn)金融活動(dòng)。不排除個(gè)別運(yùn)營商打著共享單車的旗號進(jìn)行“自融”，從事非法吸收公眾存款的勾當(dāng)。

同時(shí)，押金不是法律法規(guī)及規(guī)范性文件中的概念界定，對押金的金額、限度、使用、存放、監(jiān)管等目前都沒有明文規(guī)定。盡管《物權(quán)法》第二百一十三條規(guī)定“質(zhì)權(quán)人有權(quán)收取質(zhì)押財(cái)產(chǎn)的孳息，但合同另有約定的除外”，但是我國法律對押金的質(zhì)權(quán)留置效力并不明確，對押金孳息歸屬權(quán)沒有定論，并不能直接適用《物權(quán)法》有關(guān)質(zhì)權(quán)人有權(quán)收取孳息的條文。而從相關(guān)法理及租賃行為中押金的交易慣例可知，給付押金的前提和押金保障的對象都是租賃行為發(fā)生且處于存續(xù)狀態(tài)；如租賃行為已解除或結(jié)束，則押金用于保障的對象已經(jīng)不存在，此時(shí)出租方仍占有“押金”便沒有了客觀前提和事實(shí)根據(jù)，主行為已不復(fù)存在，押金行為亦不應(yīng)存在?，F(xiàn)實(shí)中，只要用戶不主動(dòng)提交退款申請，押金就會(huì)一直在運(yùn)營商的控制之下，一旦發(fā)生資金鏈斷裂或運(yùn)營商圈錢跑路事件，不僅損害用戶利益，而且會(huì)沖擊國家金融管理秩序。

（二）車輛使用和管理不完善，影響城市市容和交通秩序

1.運(yùn)營商管理不到位

運(yùn)營商為搶占市場份額，采取多投快投的策略，以期在布局密度上壓倒競爭對手，占據(jù)更大的市場份額。特別是在用戶黏度不足的情況下，一些運(yùn)營商為獲取更多的融資，往往在公交站臺、人行道甚至盲道無序投放共享單車，擠占原本緊張的公共資源。另一方面，共享單車運(yùn)營商依托移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)在多個(gè)城市開展業(yè)務(wù)，與政府關(guān)系沒有傳統(tǒng)公共自行車運(yùn)營商那么緊密，而運(yùn)營商出于自身利益考量，不愿與公安、城管等管理部門共享信息。運(yùn)營商的運(yùn)維力量相對不足，收容亂停車輛不及時(shí)，維修服務(wù)跟不上，押金退還響應(yīng)滯后。

2.城市基礎(chǔ)設(shè)施不足

一些地方為緩解出行和停車壓力，在城區(qū)改造和交通規(guī)劃時(shí)對城市慢行功能的整體考量不足，存在重視機(jī)動(dòng)車交通，忽視非機(jī)動(dòng)車交通的傾向。非機(jī)動(dòng)車道路空間被壓縮擠占，局部路段寬度僅1～2米（標(biāo)準(zhǔn)為不少于3～5米），不能滿足安全、順暢通行的要求；機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車道區(qū)分標(biāo)識不醒目，非機(jī)動(dòng)車道被機(jī)動(dòng)車占用現(xiàn)象嚴(yán)重，新造和改造路段非機(jī)動(dòng)車道和人行道合一，產(chǎn)生了新的安全隱患；非機(jī)動(dòng)車停車設(shè)施缺失，共享單車用戶難以找到合適的停放區(qū)域，只能停放非機(jī)動(dòng)車道和地鐵線路的進(jìn)出站口。

3.少數(shù)用戶素質(zhì)有待提高

一些用戶社會(huì)公德和交通安全意識淡薄，騎完車后隨意停放在住宅小區(qū)、公交站臺、綠化帶和應(yīng)急安全出口，影響他人交通出行，有的還破壞車身二維碼或添加鎖具，給其他用戶帶來不便。特別是個(gè)別用戶不遵守交通規(guī)則，極易引發(fā)交通事故。雖然現(xiàn)有交通安全法律法規(guī)對非機(jī)動(dòng)車交通違法規(guī)定了處罰標(biāo)準(zhǔn)，但是處罰力度較輕，特別是對共享單車沒有很好的制約辦法，缺乏有效的震懾力和約束力。

（三）安全保障措施滯后，用戶利益難以保障

目前，《自行車安全要求》GB3565 2005是我國現(xiàn)行的自行車強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，有明確的自行車的安全指標(biāo)和試驗(yàn)方法，但其是針對家用自行車進(jìn)行設(shè)計(jì)的，能否直接套用在共享單車上還有待進(jìn)一步的探討。比如，標(biāo)準(zhǔn)對自行車的機(jī)械性能作出規(guī)定，并未提及材質(zhì)和抗腐蝕性，對于常年暴露室外的共享單車來說，關(guān)鍵部件更加容易老化缺損，安全性難以有效保證。因此，很有必要從實(shí)際出發(fā)，單獨(dú)對共享單車質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)提出技術(shù)規(guī)范。endprint

共享單車用戶的隨機(jī)性導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)概率增加。由于市場規(guī)則滯后，在事故認(rèn)定和運(yùn)營商責(zé)任等方面不明確，保險(xiǎn)處于近乎空白地帶。因此，用戶如果遇險(xiǎn)，不管是被人撞傷還是撞上本人，是否引起法律訴訟，能否獲得全額賠償，既關(guān)系到用戶的切身利益，也關(guān)系到運(yùn)營商社會(huì)責(zé)任。從目前情況來看，部分運(yùn)營商已引入了產(chǎn)品責(zé)任險(xiǎn)或短期意外傷害保險(xiǎn)，但是覆蓋品牌和覆蓋險(xiǎn)種還不夠全面。

（四）出現(xiàn)新的治安隱患，影響民眾安全感

1.偷盜共享單車

目前，各品牌共享單車的防盜水平參差不齊，一些不法分子通過破壞防盜裝置，將共享單車供己使用或轉(zhuǎn)賣他人，甚至在二手電商平臺上出現(xiàn)了出售和求購共享單車的信息。

2.損毀共享單車

出于非法營運(yùn)車輛司機(jī)惡意報(bào)復(fù)和同業(yè)惡性競爭，共享單車被扔進(jìn)河里或破壞事件時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，少數(shù)市民不愛護(hù)公用工具惡意破壞。個(gè)別貪圖小便宜的將零件拆下，裝在自家白行車上。還有一些人惡作劇或發(fā)泄情緒，隨意破壞白行車的新聞報(bào)道屢見不鮮。

3.二維碼詐騙

從已發(fā)案件來看，詐騙方式主要有三種：第一種是加貼假的微信、支付寶付款碼。不法分子將自己的微信、支付寶轉(zhuǎn)賬二維碼貼在車身上，并將微信頭像昵稱改為共享單車，用戶一旦掃描二維碼并完成支付操作，就會(huì)直接將錢款打到對方賬戶上。第二種是用底色透明的假二維碼破壞原有二維碼。不法分子通過在原有二維碼上覆蓋一層底色透明的假二維碼，破壞原有二維碼，導(dǎo)致消費(fèi)者掃碼時(shí)出現(xiàn)“二維碼格式有誤”或“系統(tǒng)升級，請暫時(shí)使用微信/支付寶使用共享單車”等提示，從而選擇通過車身上假的付款碼付款。第三種是貼假二維碼誘使消費(fèi)者下載虛假租車軟件。不法分子通過在車身上粘貼假二維碼，消費(fèi)者如果不注意觀察，下載二維碼導(dǎo)向的虛假租車軟件，手機(jī)就有中木馬病毒的風(fēng)險(xiǎn)，捆綁的銀行賬戶資金安全堪憂。

4.假冒偽劣產(chǎn)品

共享單車訂貨量大，運(yùn)營商為了控制成本，向生產(chǎn)商壓降訂貨價(jià)，而生產(chǎn)商為了確保利潤，勢必要對材料、工藝作權(quán)衡取舍。因此，在生產(chǎn)銷售過程中，極有可能出現(xiàn)偽劣的產(chǎn)品、假冒注冊商標(biāo)的產(chǎn)品。共享單車一旦混入假冒偽劣產(chǎn)品，不但侵犯了商標(biāo)權(quán)利人的利益，更是給用戶的安全構(gòu)成威脅。

三、規(guī)范共享單車管理的對策

各級政府和相關(guān)職能部門要從交通運(yùn)輸領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革出發(fā)，努力提升共享單車的規(guī)范化管理水平，在確保行業(yè)健康有序發(fā)展的同時(shí)，讓市民有更多的獲得感。

（一）做好配套立法工作

各級政府要盡快啟動(dòng)立法調(diào)研程序，盡早形成成文的行政法規(guī)乃至法律文件，相關(guān)部委也應(yīng)當(dāng)根據(jù)管理職責(zé)范圍，制定技術(shù)規(guī)范，共同將共享單車管理納入法治軌道。

1.將押金納入監(jiān)管范圍

運(yùn)營商應(yīng)當(dāng)專設(shè)押金托管賬戶，提供交易支付結(jié)算服務(wù)，與經(jīng)營賬戶相獨(dú)立。押金經(jīng)由第三方支付平臺或網(wǎng)銀轉(zhuǎn)進(jìn)托管賬戶，托管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管賬戶內(nèi)的資金流，確保押金使用范圍合規(guī)，不得挪作他用。同時(shí)，提高押金退還效率，由銀行或第三方支付平臺按照原路徑直接退還用戶，而非退到運(yùn)營商賬戶。由此將運(yùn)營商與押金隔離，確保資金的安全性，將風(fēng)險(xiǎn)壓縮在可控范疇。

2.推行強(qiáng)制保險(xiǎn)制度

運(yùn)營商必須為用戶購買產(chǎn)品責(zé)任險(xiǎn)、人身意外傷害保險(xiǎn)及第三者責(zé)任險(xiǎn)，并設(shè)定一定金額的賠償額度，對使用過程中發(fā)生的安全責(zé)任事故等承擔(dān)先行賠付責(zé)任，減輕用戶的后顧之憂。

3.提高車輛安全標(biāo)準(zhǔn)

由工信部牽頭制定共享單車技術(shù)規(guī)范，例如將車輻條改造為輪轂設(shè)計(jì)，防止車輪受撞變形；采用軸傳動(dòng)進(jìn)行無鏈驅(qū)動(dòng)，通過單擺臂連接車架和車輪；使用實(shí)心車胎設(shè)計(jì)，避免發(fā)生爆胎事故；選用堅(jiān)固耐用的材質(zhì)，提高車身抗拉強(qiáng)度。同時(shí)，設(shè)置科學(xué)的強(qiáng)制報(bào)廢期，運(yùn)營商負(fù)責(zé)定期保養(yǎng)維護(hù)。

（二）提高政府部門管理水平

在當(dāng)前政府部門“放管服”改革背景下，要堅(jiān)持把保障和改善民生作為共享單車管理內(nèi)容予以充分考量，積極轉(zhuǎn)變行政職能，處理好管理和服務(wù)的關(guān)系。

1.完善慢行系統(tǒng)規(guī)劃

發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、交通、財(cái)政等部門在編制城市道路規(guī)劃時(shí)，要平衡機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車和行人之間的利益，將自行車納入道路交通整體設(shè)計(jì)中，綜合采用道路斷面、建筑后退、線形誘導(dǎo)等方法，適當(dāng)擴(kuò)大非機(jī)動(dòng)車道寬度，保障共享單車的合理路權(quán)。

2.規(guī)范設(shè)置停車區(qū)域

公安、城管等部門要積極與運(yùn)營商溝通，對停放區(qū)域、停放要求等作出明確規(guī)定，規(guī)范停車點(diǎn)的設(shè)置工作，做到既要方便用戶停取車輛，又不影響交通秩序。在具備條件的城市，可采取物業(yè)外包的形式，由運(yùn)營商購買停車服務(wù)，增加停車場地供給。

3.引導(dǎo)健康有序競爭

經(jīng)信、公安、城管、交通等部門要結(jié)合本地市場容量和城市基礎(chǔ)設(shè)施承受能力，指導(dǎo)相關(guān)運(yùn)營商合理控制共享單車投放總量，優(yōu)化投放布局，重點(diǎn)在市民接駁出行需求旺盛、非法營運(yùn)車輛聚集的重點(diǎn)區(qū)域增大投放量，并細(xì)分市場進(jìn)行深度商業(yè)開發(fā)，避免惡性競爭，減少供給過剩。

4.落實(shí)實(shí)名制管理

用戶在網(wǎng)上提交姓名和身份證號碼實(shí)行實(shí)名制注冊登記，并捆綁手機(jī)號碼和本人銀行卡號碼后方能取得使用資格，人民銀行、公安、城管等部門將共享單車用戶納入個(gè)人征信系統(tǒng)，在做好公民個(gè)人信息保護(hù)的同時(shí)，構(gòu)建閉環(huán)式聯(lián)動(dòng)執(zhí)法監(jiān)督體系，將查獲的各類失信行為記入個(gè)人信用記錄。

（三）規(guī)范運(yùn)營商經(jīng)營行為

目前，共享單車市場逐漸趨于飽和狀態(tài)，即將進(jìn)入洗牌階段，運(yùn)營商要生存下去，就亟需修煉內(nèi)功，規(guī)范自身經(jīng)營活動(dòng)。

1.提高車輛智能管理水平

運(yùn)營商要著力提升共享單車科技含量，增加GPS定位和互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行的功能，改進(jìn)鎖具設(shè)計(jì)，對共享單車進(jìn)行實(shí)時(shí)遠(yuǎn)程監(jiān)控，并在APP上增加尋車導(dǎo)航功能，以利于就近租用和防盜追蹤、及時(shí)回收，確保足量有效供給。endprint

2.科學(xué)合理調(diào)配車輛

運(yùn)營商要做好用戶大數(shù)據(jù)分析工作，按照投入車輛總量以不低于1：200的比例配備運(yùn)維團(tuán)隊(duì)，根據(jù)潮汐時(shí)間及時(shí)調(diào)度分配，將散落在偏僻處的車輛移至用戶易于發(fā)現(xiàn)的地方擺放整齊，以滿足用戶的使用需求。共享單車的投放還要與居民區(qū)和商業(yè)區(qū)規(guī)模體量相匹配，根據(jù)居住（工作）人口密度作相應(yīng)調(diào)整。

3.嚴(yán)格規(guī)范停車秩序

運(yùn)營商要在公安、城管等部門的指導(dǎo)下，合理設(shè)置停車區(qū)域，不得在禁停區(qū)設(shè)置停車點(diǎn)；引入電子圍欄、熱力圖等技術(shù)，用戶在指定停車區(qū)域外停車的，無法鎖車并結(jié)束計(jì)費(fèi)；推行用戶信用積分制度，發(fā)現(xiàn)用戶有亂停亂放、損毀車輛以及交通違法拒繳罰款等行為的，予以相應(yīng)扣分，提高租金直至列入黑名單拒絕使用。

4.促進(jìn)行業(yè)自我管理

建立共享單車行業(yè)協(xié)會(huì)，將規(guī)范管理的要求納入?yún)f(xié)會(huì)章程，制定行規(guī)行約，充分發(fā)揮自我管理、自我監(jiān)督作用。統(tǒng)一行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，通過開通服務(wù)維權(quán)熱線，限時(shí)反饋用戶投訴和求助，及時(shí)拖離故障車輛，7天內(nèi)退還押金和預(yù)付金，形成良好的服務(wù)口碑。

四、發(fā)揮公安機(jī)關(guān)職能作用

公安機(jī)關(guān)交警、治安、刑偵、經(jīng)偵、網(wǎng)安等警種部門要各司其職，主動(dòng)作為，積極管控，懲處各種違法犯罪活動(dòng)，引導(dǎo)運(yùn)營商和用戶守法遵法。

第一，從嚴(yán)查處交通違法行為。

交警部門要以電子車證的形式，組織和督促運(yùn)營商做好共享單車的登記備案工作，將用戶后臺數(shù)據(jù)導(dǎo)入重點(diǎn)車輛監(jiān)管平臺；在小學(xué)附近區(qū)域禁設(shè)共享單車投放點(diǎn)位，發(fā)現(xiàn)糾正12周歲以下未成年人騎行，依法查處成人在載物籃內(nèi)載馱兒童等違法行為。交通違法用戶拒繳罰款的，交警要依法扣押共享單車，記入個(gè)人征信系統(tǒng)，并通知運(yùn)營商領(lǐng)回共享單車。

第二，嚴(yán)厲打擊私占、偷盜和損毀行為。

對行為人的上鎖私占行為，可以定性為盜竊處理。對共享單車進(jìn)行惡意破壞的行為，要定性為故意損毀公私財(cái)產(chǎn)，根據(jù)Ⅸ治安管理處罰法》予以行政拘留，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款。數(shù)額較大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，要追究其刑事責(zé)任。

第三，強(qiáng)化二維碼詐騙和經(jīng)濟(jì)犯罪案件偵辦工作。

對于二維碼詐騙犯罪，刑偵部門要進(jìn)一步加大案件串并力度，充分整合匯聚線索資源，加強(qiáng)碰撞比對，從中挖掘破案突破口，并綜合運(yùn)用網(wǎng)偵、技偵、圖偵等多種偵查手段，重點(diǎn)追蹤查詢網(wǎng)上賬戶、虛假二維碼制作和虛假二維碼指向源頭等內(nèi)容，順藤摸瓜鎖定嫌疑人，適時(shí)組織開展集中收網(wǎng)打擊。對于非法集資、假冒偽劣產(chǎn)品等經(jīng)濟(jì)犯罪，經(jīng)偵、治安部門要樹立長線經(jīng)營意識，內(nèi)緊外松，圍繞資金流、信息流、物流等開展偵查工作，獲取深層次的內(nèi)幕信息，向上深挖源頭，收集固定犯罪證據(jù)，掌握作案活動(dòng)規(guī)律，待條件成熟后一并收網(wǎng)。

第四，加大安全教育宣傳力度。

公安機(jī)關(guān)要緊密結(jié)合走訪調(diào)查、接警辦案、糾紛調(diào)處、警民懇談等日常警務(wù)工作，充分利用宣傳欄、報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)媒體和微博、微信等網(wǎng)絡(luò)新媒體，對共享單車各類治安隱患進(jìn)行曝光，提醒市民自覺遵守交通法規(guī)，防范詐騙活動(dòng)侵害。同時(shí)，會(huì)同轄區(qū)學(xué)校做好交通法制宣傳教育，督促學(xué)生騎行注意交通安全，12周歲以下未成年人不得使用共享單車。

（責(zé)任編輯：申舒文）endprint