王輝

改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程。與此同時，建筑垃圾的產(chǎn)生和排放數(shù)量急劇增長，給資源環(huán)境帶來巨大壓力。據(jù)建設部2005年統(tǒng)計，全國建筑垃圾排放量達到7億噸，是城市生活垃圾的5倍，是造成“垃圾圍城”的主要源頭。

建筑垃圾是指建設工程的新建、改建、擴建過程中以及建筑物、構(gòu)筑物的修繕和拆除過程中產(chǎn)生的棄土、棄料及其他廢棄物，包括工程渣、工程泥漿、拆房垃圾、裝修垃圾和廢棄混凝土等。建筑垃圾處理，包括排放、收集、運輸、消納、資源利用等多環(huán)節(jié)，涉及城市市容、環(huán)境保護等多領域。建筑垃圾排放失管會導致亂傾倒頻發(fā)，運輸不密閉易導致?lián)P塵污染，消納場所設置不規(guī)范則存在安全隱患，資源利用不達標則會造成環(huán)境污染。因此，建筑垃圾管理一直是城市管理工作的重點和難點，只有堅持依法治理，通過法律法規(guī)進行控制和管理，才能推動建筑垃圾規(guī)范處理，從而解決“垃圾圍城”問題，提升資源環(huán)境承載力。

一、我國建筑垃圾管理法律法規(guī)概述

1995年《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》頒布，《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》等行政法規(guī)配套實施，將建筑垃圾納入法制化管理的軌道。

2015年以來，中共中央、國務院先后頒布了《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），將建筑垃圾資源利用提升到發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的高度，明確了“減量化、再利用、資源化”的管理原則，提出了大力推廣裝配式建筑、推進建筑垃圾資源化利用、發(fā)展再制造和再生利用產(chǎn)品等措施。住房和城鄉(xiāng)建設部也先后頒布了《城市建筑垃圾管理規(guī)定》《建設部關于納入國務院決定的十五項行政許可的條件的規(guī)定》等部門規(guī)章（以下統(tǒng)稱住建部規(guī)章），規(guī)定了?。ㄊ校┙ㄔO或市容環(huán)境衛(wèi)生管理部門是建筑垃圾管理的主管部門，明確了減量化、資源化、無害化的處理原則，建立了建筑垃圾處置收費制度和建筑垃圾處置核準制度，明確了建筑垃圾違法行為的法律責任。

二、國內(nèi)主要城市立法現(xiàn)狀及比較

截至2016年年底，19個大中城市除重慶市以外均制定了專門的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，其中廣州、深圳、成都、西安等4個城市制定了地方性法規(guī)，北京、上海等14個城市制定了政府規(guī)章。高度重視建筑垃圾管理立法工作，確定了“依法治理、政府干預”的管理思路。

立法層級：大多數(shù)城市的建筑垃圾管理制度以地方政府規(guī)章為主要依據(jù)，少數(shù)城市上升至地方性法規(guī)（廣州、西安、成都、深圳）。重慶市建筑垃圾管理以《重慶市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》為主要依據(jù)，《重慶市建筑垃圾管理規(guī)定》（渝市政委[2014]90號）作為具體的實施細則。

適用范圍：多數(shù)城市參照住建部規(guī)章規(guī)定，對建設、施工、裝修過程中的廢棄物統(tǒng)稱為建筑垃圾進行管理，初步實現(xiàn)了建筑垃圾管理種類的全覆蓋。只有廣州、深圳、成都等個別城市采取了分類管理、精細管理的思路，對于各類建筑垃圾設計了不同處理要求和管理制度。上海、深圳、杭州、廈門等城市分別采用“建筑垃圾和工程渣土、建筑廢棄物、建設工程渣土或建筑廢土”名稱。

立法結(jié)構(gòu)：在地方性法規(guī)中，多數(shù)城市參照建筑垃圾的排放、運輸、消納、監(jiān)督的全流程管理體系按章節(jié)作系統(tǒng)劃分。在地方政府規(guī)章中，深圳、成都等多數(shù)城市按章節(jié)劃分管理內(nèi)容。南京市分別制定了《南京市建筑垃圾和工程渣土處置管理規(guī)定》和《南京市渣土運輸管理辦法》，充分體現(xiàn)了立法的針對性和精細化。

立法目的：立法的主要目的一是“加強和規(guī)范建筑垃圾管理，二是維護城市市容環(huán)境衛(wèi)生”。廣州和深圳突出了建筑廢棄物的綜合利用和源頭減量的理念和目標。南京、深圳市規(guī)定了“保護人民生命財產(chǎn)安全、妥善處置建筑廢棄物”的內(nèi)容。

政府部門職責：由于建筑垃圾管理涉及面廣，各大城市均參照住建部規(guī)章規(guī)定，采取“1+x”的管理體制，明確一家主管部門，落實一批配合部門。一般來說，建筑垃圾主管部門包括市政管理部門、城市管理行政部門、建設行政部門或市容管理部門等。大多數(shù)城市都在政府規(guī)章中，明確了配合部門的具體職責，比如規(guī)劃部門協(xié)同制定建筑垃圾固定消納場設置規(guī)劃，公安、交通管理、海事等部門負責建筑垃圾水路、陸上運輸活動的監(jiān)督管理，財政、物價、環(huán)保、房管等多部門協(xié)同制訂政策、價格和標準等。成都、西安等市明確了建筑垃圾處置實行屬地為主、條塊結(jié)合的管理原則。

建筑垃圾處理服務市場準入：各城市均根據(jù)國務院行政法規(guī)以及住建部規(guī)章，細化規(guī)定建筑垃圾處置核準制度。上海等接近半數(shù)的城市建立了建筑運輸企業(yè)市場準入制度，規(guī)定企業(yè)應當符合運輸車輛數(shù)量、經(jīng)營場所、安全管理、作業(yè)人員等許可條件，推行運輸企業(yè)規(guī)?；?、規(guī)范化運營。成都市則建立建筑垃圾運輸企業(yè)備案制度，實行企業(yè)名錄管理。

建筑垃圾消納、綜合利用等設施的設置：各城市基本沿用建設部規(guī)章的要求，結(jié)合城市總體規(guī)劃和建筑垃圾處理趨勢預測及物流管控需要，編制建筑垃圾處理場所專項規(guī)劃。多數(shù)城市以行政許可方式對處理場所進行管理，申請設置消納場所的需要向主管部門進行申請，滿足設置條件的消納場所取得受納許可后方可處置建筑垃圾。

執(zhí)法保障：為了加大違規(guī)行為懲戒力度，各城市采取了多種行政處罰和行政強制措施，主要包括罰款、責令停運整改、暫扣或者吊銷許可證等方式。對于實行運輸企業(yè)名錄管理的城市，城市管理部門還可將違規(guī)企業(yè)從名錄中除名。從罰款幅度來看，最高可處20萬元以下罰款。

總體來說，國內(nèi)建筑垃圾立法有五條經(jīng)驗值得借鑒：一是政府職責分工明確，管理執(zhí)法信息充分共享；二是實行全品種管理、全過程管控，延伸至運輸企業(yè)、運輸工具以及從業(yè)人員；三是綜合運用法律、政策、經(jīng)濟、行政、教育等管理手段，規(guī)劃、標準、政策、機制多策并舉；四是各地日益重視建筑垃圾源頭減量和資源利用；五是注重落實產(chǎn)生者責任，加強工地施工現(xiàn)場管理。各地也采取一些創(chuàng)新做法，比如深圳市建立渣土車加掛專用銘牌制度，南京市建立建筑垃圾運輸方案多部門聯(lián)合審查制度，北京市實行建筑垃圾夜間運輸制度，成都市實施建筑垃圾運輸企業(yè)記分管理制度等。endprint

三、上海市現(xiàn)有法律法規(guī)簡析

上海是國內(nèi)最早開展建筑垃圾地方立法的城市之一，雖然上海市建筑垃圾和工程渣土申報量保持在1億噸的規(guī)模，但是其建筑渣土處置規(guī)范，車容車貌明顯改善，偷亂倒行為得到有效遏制，主要通過標高回填、圈圍造地、綠化造景等方式消納。形成了以地方性法規(guī)為綱，以政府規(guī)章為框架的系列配套政策標準，構(gòu)成了建筑垃圾管理制度體系，為規(guī)范建筑垃圾處理、保障城市建設發(fā)展、維護城市安全運行和市容環(huán)境整潔發(fā)揮了保障作用。現(xiàn)有法規(guī)規(guī)章主要包括以下內(nèi)容：

地方性法規(guī)：1988年，《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》以下簡稱《條例》）規(guī)定了建筑垃圾、工程渣土的管理要求，標志著上海市建筑垃圾管理進入法制化軌道。《條例》規(guī)定：一是建設工地的建筑垃圾、工程渣土堆放要求，建設工程竣工后清除建筑垃圾、工程渣土；二是建筑垃圾、工程渣土運輸作業(yè)服務規(guī)范，車船應當密閉或者覆蓋措施，不得泄漏、散落或者飛揚；三是建立了建筑垃圾運輸服務市場準入制度，從業(yè)企業(yè)應當取得建筑垃圾、工程渣土運輸許可證；四是建立了建筑垃圾、工程渣土處置申報核準制度，產(chǎn)生單位向主管部門申報產(chǎn)生量和處置方案；五是原則性規(guī)定了居民裝修房屋的投放、收運及處置要求。

政府規(guī)章：1992年，上海市政府制定了《上海市建筑垃圾和工程渣土處置管理規(guī)定》（市政府10號令）。2010年，《上海市建筑垃圾和工程渣土處置管理規(guī)定》（市政府50號令，以下簡稱《規(guī)定》）經(jīng)修訂后重新發(fā)布，主要內(nèi)容包括五個方面：一是明確了政府職責分工：綠化市容行政管理部門是主管部門，建設、公安等11個行政管理部門是協(xié)同部門；二是建立了建筑垃圾工程渣土運輸單位區(qū)域招標制度，明確了運輸單位招標主體和招標條件，區(qū)綠化市容部門負責招標確定運輸單位，市綠化市容部門負責核發(fā)運輸許可證；三是建立了建筑垃圾運輸、處置費消納結(jié)算制度和政府指導價制度，主管部門監(jiān)督專用賬戶資金撥付程序；四是明確了建筑垃圾和工程渣土的處置申報流程；五是規(guī)定了吊銷建筑垃圾、工程渣土運輸許可證的處罰條款。

2009年，《上海市建設工程文明施工管理規(guī)定》（市政府50號令）對于建筑垃圾源頭管理明確了三點要求：一是車輛清洗要求：在施工工地內(nèi)，設置車輛清洗設施以及配套的排水、泥漿沉淀設施，運輸車輛在除泥、沖洗干凈后，方可駛出施工工地；二是揚塵控制要求：對建筑垃圾在當日不能完成清運的，采取遮蓋、灑水等防塵措施，在施工現(xiàn)場處置工程渣土時進行灑水或者噴淋；三是建筑垃圾堆放要求：建設工程施工現(xiàn)場堆放工程渣土的，堆放高度應當?shù)陀趪鷻n高度，并且不得影響周邊建筑物、構(gòu)筑物和各類管線、設施的安全。

為了貫徹落實《條例》和《規(guī)定》，上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《市建設管理委等四部門關于進一步加強建筑渣土管理實施意見的通知》（滬府辦[2014]51號）《關于進一步加強上海垃圾綜合治理實施方案》（滬府辦[2016]69號）等文件，市住房和城鄉(xiāng)管理委、市綠化市容局制訂了《關于進一步加強建筑垃圾和工程渣土管理工作的實施方案》（滬建管聯(lián)[2015]1059號），進一步細化了政府部門職責分工，明確了區(qū)政府屬地管理責任，提出了建筑垃圾分類管理的要求，提出重構(gòu)建筑垃圾全程分類體系的思路。

四、完善上海市建筑垃圾地方立法的體會

為全面貫徹落實中央生態(tài)文明建設要求和中央城市工作會議精神，上海市政府已經(jīng)提出了垃圾綜合治理“破難題、補短板”的要求。堅持問題導向、推動依法治理是實現(xiàn)標本兼治解決建筑垃圾問題的唯一選擇。為此，亟待通過加快建筑垃圾地方立法進程，完善頂層設計，發(fā)揮法治的引領和保障作用。

根據(jù)當前面臨的形勢和任務，建議按照“問題導向、分步實施，遠近結(jié)合、急用先行”的原則，圍繞管理需求、制度短板、難點問題，總結(jié)有效制度和典型經(jīng)驗，注重分類處理、分級管理、綜合治理相結(jié)合，健全建筑垃圾綜合治理體制機制。近期的立法重點是，要利用好現(xiàn)有《條例》資源，深刻領會立法本意，研究修改現(xiàn)行《規(guī)定》，落實建筑垃圾產(chǎn)生者主體責任，發(fā)揮好政府主導作用，明確建筑管理分級管理體制，細化建筑垃圾分類處理要求，重塑建筑垃圾收運處置流程；遠期的立法設想是，啟動《上海市建筑垃圾管理條例》地方性法規(guī)的前期調(diào)研，在《條例》相關條款和《規(guī)定》實施的基礎上，解決碎片化和系統(tǒng)性不強的問題，整合立法資源，促進法制建設的系統(tǒng)化和精細化。

通過學習領會中央國務院有關文件精神，借鑒吸收國內(nèi)城市建筑垃圾立法經(jīng)驗，我認為上海市建筑垃圾地方立法工作應當在以下六個方面著力：

凸顯分類處理管理要求：以往垃圾管理對象集中在建筑垃圾和工程渣土，將居民裝修垃圾排除在外，在實踐中的市場運行和管理環(huán)節(jié)上容易產(chǎn)生空白或者銜接不到位的情況。為了確保法制統(tǒng)一，與住建部Ⅸ城市建筑垃圾管理規(guī)定》相銜接，有必要納入法規(guī)層面統(tǒng)一規(guī)范管理，將工程渣土、工程泥漿、拆房垃圾、裝修垃圾和廢棄混凝土等五類均統(tǒng)一作為建筑垃圾予以管理，并根據(jù)各類垃圾的共性和特I眭，作出合適的制度安排，實行分類管理。在統(tǒng)一管理的框架下，對工程渣土、工程泥漿、拆房垃圾，可以沿用現(xiàn)有的管理模式；對廢棄混凝土，以資源化利用為導向，推進“運輸、資源利用一體化”模式，不納入?yún)^(qū)域?qū)I和處置核準管理范圍；對裝修垃圾，參照《條例》規(guī)定，細化管理要求，明確堆放場所要求、投放規(guī)范、收運要求、分揀及中轉(zhuǎn)運輸規(guī)范，收運單位由各區(qū)綠化市容部門根據(jù)本區(qū)實際情況通過招標或政府采購方式自主決定。

強化源頭分類減量和資源化利用：建筑垃圾源頭分類減量、資源化利用對于緩解建筑垃圾處置壓力、提升處置效率、控制環(huán)境污染具有重要意義，具備公益性特點，單靠市場化機制難以推動，只有依靠“法定責任，政府引導和政策扶持”三者結(jié)合才能實現(xiàn)。為此，有必要在法規(guī)中確立“源頭減量優(yōu)先、資源利用并舉、消納處置兜底”的管理優(yōu)先次序，對各類建筑垃圾在源頭減量途徑和資源利用方式提出具體要求，形成從源頭減量、排放分類、資源利用到殘渣消納的完整政策體系，促進資源化利用設施建設，實現(xiàn)再生產(chǎn)品循環(huán)利用鏈條的有效閉合。endprint

發(fā)揮處置設施規(guī)劃引領作用：從國內(nèi)城市立法經(jīng)驗來看，要想解決建筑垃圾“出路難”問題，主管部門必須確立規(guī)劃先行的思路，將建筑垃圾資源利用設施和應急消納場所（統(tǒng)稱處置設施）作為市政基礎設施進行規(guī)劃和建設。因此，有必要在法規(guī)中明確建筑垃圾處置設施規(guī)劃的法律地位、編制主體、實施主體、財政支持政策以及跨區(qū)處置生態(tài)補償機制。在上海市兩級政府三級管理的體制下，要確立“規(guī)劃引領、分級實施”理念：一是市級主管部門編制全市建筑垃圾處置設施專項規(guī)劃，組織建設市級應急消納場所；二是區(qū)政府編制區(qū)級建筑垃圾處置設施建設計劃并組織實施；三是出臺建筑垃圾資源利用設施財政支持政策以及跨區(qū)處置生態(tài)補償機制。

完善建筑垃圾處理服務市場體系：鑒于本市建筑垃圾陸上運輸服務市場化機制已基本建立，有必要拓展管理領域、延伸管理幅度、豐富管理手段，加強對建筑垃圾水路運輸、中轉(zhuǎn)碼頭經(jīng)營、處置設施運營等各類市場主體的培育和監(jiān)管，完善運輸單位許可證核發(fā)制度、中轉(zhuǎn)碼頭經(jīng)營備案制度、中轉(zhuǎn)碼頭及處置設施特許經(jīng)營制度，從法規(guī)層面上進一步明晰建筑垃圾處理服務市場的規(guī)則。在建筑垃圾陸上運輸市場方面，對于工程渣土、工程泥漿、拆房垃圾繼續(xù)沿用現(xiàn)有“區(qū)域招標、運輸許可”的市場準入制度，對于裝修垃圾采取“區(qū)域招標、購買服務”的市場準入制度；在建筑垃圾水路運輸市場方面，依法納入建筑垃圾運輸許可證管理范疇，通過招標方式確立規(guī)?；⒓s化發(fā)展導向，培育骨干企業(yè)；在建筑垃圾中轉(zhuǎn)分揀場所、中轉(zhuǎn)碼頭、處置設施的建設和運營方面，探索建立特許經(jīng)營制度，對于廢棄混凝土資源利用企業(yè)實行名錄管理方式。

推進行業(yè)誠信自律體系建設：近年來，上海市不斷加強政府數(shù)據(jù)資源服務平臺和社會信用體系建設，以更好地提升服務和管理效率，處理服務誠信管理制度。借鑒違法建筑、非法客運等頑癥治理經(jīng)驗，要進一步推進建筑垃圾處理監(jiān)管的信息化和協(xié)同化。一是要完善監(jiān)管信息系統(tǒng)，建立建筑渣土綜合服務監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)各管理、執(zhí)法部門信息共享，進一步整合住房和城鄉(xiāng)建設、交通、公安、城管執(zhí)法等部門的施工工地、道路交通運輸許可、交通事故、行政處罰等信息；二是將嚴重違法行為納入企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和公共信用信息平臺管理，綠化市容、城管執(zhí)法等部門及時報送違規(guī)單位的失信信息，公安交通部門將交通肇事承擔全責或者主責的違法車輛、行為人身份等信息納入交通管理、人口管理等信息系統(tǒng)；三是要加強行業(yè)自律體系建設，引導相關行業(yè)組織制訂自律規(guī)范，發(fā)布處理服務市場價格行情，建立運輸企業(yè)誠信自律管理檔案。

健全政府部門協(xié)同聯(lián)動機制：按照建筑垃圾處理“三化”的要求，結(jié)合全過程管理、全生命周期管控的思路，既需要多部門協(xié)同配合，也應當落實各級政府屬地管理責任。通過借鑒外地立法經(jīng)驗，固化已有的成功做法，有必要強化政府主導的角色定位，明確細化主管部門、協(xié)同部門的具體任務。一是發(fā)揮市住房和城鄉(xiāng)建設管理部門在建筑垃圾處理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，督促建設單位切實承擔“產(chǎn)生者責任”，落實源頭減量措施，指導物業(yè)服務企業(yè)規(guī)范住宅小區(qū)裝修垃圾管理；二是要突出市規(guī)劃國土部門在消納場所和資源利用設施設置上的規(guī)劃職能；三是要以新版《上海市道路交通管理條例》施行為契機，完善公安交通部門、綠化市容部門在建筑垃圾處置證核發(fā)、運輸路線時間核定過程中的協(xié)作機制；四是明確區(qū)政府屬地主體責任，落實中轉(zhuǎn)分揀場所、消納場所及資源利用設施；五是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道對于建筑垃圾處理活動日常監(jiān)管職責。

（責任編輯：申舒文）endprint