許志國(guó)　曾秀蘭　華姝姝

“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”被普遍認(rèn)為是優(yōu)于“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的一種更先進(jìn)、更合理的現(xiàn)代環(huán)保理念。它強(qiáng)調(diào)環(huán)境污染造成的損失與治理污染的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由污染者承擔(dān)，不應(yīng)該轉(zhuǎn)嫁給其他團(tuán)體和個(gè)人。

隨著垃圾圍城壓力的增大，很多城市開始對(duì)城市生活垃圾進(jìn)行收費(fèi)，這體現(xiàn)了“污染者付費(fèi)”原則在城市垃圾處理中的運(yùn)用。污染者付費(fèi)不應(yīng)該僅僅體現(xiàn)在“付費(fèi)”這一點(diǎn)上。污染者付費(fèi)旨在通過(guò)“付費(fèi)”這種行為提高付費(fèi)主體的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，從而減少垃圾（及其他污染行為）的產(chǎn)生，降低垃圾處理的成本，減輕人類行為對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響。而“水消費(fèi)系數(shù)法”是一種較為新穎的生活垃圾收費(fèi)方式，有利于避免傳統(tǒng)垃圾收費(fèi)辦法的各種弊端，越來(lái)越多的城市開始采取或者準(zhǔn)備采取這種方法來(lái)取代傳統(tǒng)的垃圾收費(fèi)辦法。但是“水消費(fèi)系數(shù)法”在實(shí)施的過(guò)程中遭到了各種懷疑和批評(píng)，其中一個(gè)主要原因是在設(shè)計(jì)“水消費(fèi)系數(shù)”收費(fèi)辦法的過(guò)程中片面理解“污染者付費(fèi)”原則所致，沒能在政府、企業(yè)和居民個(gè)人之間建立起一種合理的生活垃圾處理費(fèi)用方面的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。因此，需要在充分理解“污染者付費(fèi)”原則的基礎(chǔ)上，探討如何建立一種公平、合理、先進(jìn)的“水消費(fèi)系數(shù)法”收費(fèi)管理辦法，從而更好的實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)環(huán)境治理。

一、誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)，付多少怎么付

對(duì)生活垃圾進(jìn)行收費(fèi)依據(jù)的理念是“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”，即污染者應(yīng)該承擔(dān)治理污染的成本，支付環(huán)境治理的費(fèi)用。在城市生活垃圾收費(fèi)的各種方法中，“水消費(fèi)系數(shù)法”（也簡(jiǎn)稱“水系數(shù)法”）是一種相對(duì)較為新穎且一般公眾不太熟悉的收費(fèi)方法。所謂“水消費(fèi)系數(shù)法”即通過(guò)調(diào)查研究與統(tǒng)計(jì)分析，找出不同垃圾產(chǎn)生源（即不同水消費(fèi)主體）的垃圾排放量與其水消費(fèi)量之間的折算系數(shù)。因此，只要知道用水量，就可立即換算出相應(yīng)的垃圾產(chǎn)生量，再乘上收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（或單位垃圾處理費(fèi)），就知道用戶應(yīng)交納的數(shù)額。簡(jiǎn)而言之，利用供水系統(tǒng)的收費(fèi)平臺(tái)收繳垃圾處理費(fèi)，只需將各組的折算系數(shù)輸入水費(fèi)收繳程序中，即可按月或者按季度分類收繳垃圾處理費(fèi)。從2005年廣東省中山市開始實(shí)施“水消費(fèi)系數(shù)法”以來(lái)，國(guó)內(nèi)已有越來(lái)越多的城市采用了這種生活垃圾的收費(fèi)辦法?！八M(fèi)系數(shù)法”的最主要的優(yōu)勢(shì)是能夠通過(guò)技術(shù)手段杜絕收費(fèi)過(guò)程中的多收、少收、亂收等不公平的情況，實(shí)現(xiàn)生活垃圾費(fèi)的“應(yīng)收盡收”，保證繳費(fèi)者之間負(fù)擔(dān)的公平性，大幅度的提高收取率。但是，各個(gè)城市在實(shí)施“水消費(fèi)系數(shù)法”的過(guò)程中，對(duì)于公眾到底付多少成本才合適，公眾依據(jù)什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)支付相應(yīng)的成本并沒有一個(gè)統(tǒng)一的看法或者理念，各個(gè)城市在采用“水消費(fèi)系數(shù)法”計(jì)算垃圾處理成本的時(shí)候標(biāo)準(zhǔn)不一，使得最后計(jì)算出來(lái)的用水/費(fèi)用系數(shù)比差別巨大，比如中山市居民每噸水垃圾處理費(fèi)0.31元，惠州0.49元，東莞0.55元，昆明0.84元，而四個(gè)城市的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（2015年數(shù)據(jù)）分別為3.7萬(wàn)，2.5萬(wàn)，3.9萬(wàn)和3.4萬(wàn)，這樣看起來(lái)差別巨大又毫無(wú)規(guī)律的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)讓公眾對(duì)該收費(fèi)辦法的科學(xué)性和合理性產(chǎn)生很大的懷疑，所以，垃圾處理成本居民到底應(yīng)該通過(guò)繳費(fèi)承擔(dān)多少、財(cái)政承擔(dān)多少，依據(jù)什么樣的原則進(jìn)行劃分，全國(guó)應(yīng)該有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)定，至少在省內(nèi)應(yīng)該統(tǒng)一。那么這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該如何確定呢？

可以按照一定的百分比來(lái)劃分。如果一個(gè)城市的環(huán)保支出100萬(wàn)，公眾可適當(dāng)承擔(dān)其中的一部分，政府承擔(dān)（或者通過(guò)其他靈活的融資方式）固定投資的成本（比如建一個(gè)垃圾焚燒廠）的成本。

根據(jù)廣東省物價(jià)局等部門聯(lián)合下發(fā)的《廣東省城市生活垃圾處理收費(fèi)管理辦法》（粵價(jià)[2002]384號(hào)）中的規(guī)定，生活垃圾處理成本是指生活垃圾處理單位在收集、運(yùn)輸、處理城市生活垃圾過(guò)程所發(fā)生的費(fèi)用，主要包括：運(yùn)輸工具費(fèi)、材料費(fèi)、動(dòng)力費(fèi)、維修費(fèi)、設(shè)施設(shè)備折舊費(fèi)、人工工資及福利費(fèi)、代收手續(xù)費(fèi)和稅金等。

另外，建筑垃圾一般是另外收費(fèi)，其處理成本不算在內(nèi)。垃圾處理的固定資產(chǎn)的購(gòu)置支出、折舊費(fèi)用一般都是財(cái)政投資，也不計(jì)算在生活垃圾處理成本之類。雖然有政府部門關(guān)于生活垃圾處理費(fèi)的規(guī)定，但從現(xiàn)在各地垃圾收費(fèi)的實(shí)踐來(lái)看，對(duì)生活垃圾所導(dǎo)致的哪部分處理成本收費(fèi)，做法非常不一致。

比如東莞市的垃圾處理成本包括清掃保潔費(fèi)用（108.72元/每噸）和最終處理費(fèi)用（50.13元/每噸），總的加起來(lái)是158.85元/噸（處理成本），江門市的做法與東莞類似，把生活垃圾清掃、收集、運(yùn)輸和處置四個(gè)環(huán)節(jié)的收費(fèi)，統(tǒng)一稱為生活垃圾處理費(fèi)。而中山和深圳的“水消費(fèi)系數(shù)法”垃圾處理成本卻不包括清掃保潔費(fèi)用，中山市包括了清運(yùn)成本和最終處理成本，但是深圳市卻只包括了最終處理成本，保潔費(fèi)和清運(yùn)費(fèi)另外收繳。從比例上來(lái)說(shuō)中山市居民承擔(dān)了垃圾處理成本的53.9%的費(fèi)用（167元中的90元），財(cái)政承擔(dān)了47.1%，而其他很多城市把垃圾處理成本都折算在了水價(jià)之中。

二、合理分擔(dān)生活垃圾處理費(fèi)

由公眾完全承擔(dān)垃圾處理成本有一定問(wèn)題。首先，產(chǎn)生垃圾的責(zé)任并不完全在于消費(fèi)者。比如現(xiàn)在電商的產(chǎn)品包裝已經(jīng)成為城市生活垃圾的一大來(lái)源，我國(guó)包裝廢棄物大約已經(jīng)占到城市生活垃圾的25%，其體積占到城市生活垃圾的40%以上，消費(fèi)者無(wú)法左右生產(chǎn)者采取何種包裝，無(wú)法影響生產(chǎn)者通過(guò)包裝制造垃圾的多少，因此不應(yīng)該承擔(dān)全部的垃圾處理全部費(fèi)用，生產(chǎn)者應(yīng)該承擔(dān)一定的垃圾處理成本。

另外，生態(tài)環(huán)境也是一種公共產(chǎn)品，從理論上來(lái)說(shuō)應(yīng)該由政府來(lái)提供，政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)該由稅收來(lái)支付成本。雖然我國(guó)目前沒有統(tǒng)一的環(huán)境稅，但是政府每年依然會(huì)從收取的稅收中獲得一定的環(huán)保支出，也就是說(shuō)，公眾其實(shí)已經(jīng)通過(guò)稅收承擔(dān)了一定的污染治理成本。比如說(shuō)，如果政府通過(guò)財(cái)政支出建立了一個(gè)垃圾焚燒廠，而又通過(guò)向公眾收取垃圾處理費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)這部分成本，就不能說(shuō)完全合理（即使引入社會(huì)資本來(lái)建設(shè)垃圾處理廠，同樣也存在成本分擔(dān)和轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題）。根據(jù)各種考慮，城市生活垃圾處理費(fèi)的征收應(yīng)該依據(jù)兩個(gè)原則，其一，生活垃圾處理費(fèi)應(yīng)該以最終處理成本（總成本減去收集和運(yùn)輸成本）為宜，也即生活垃圾終端處理廠的日常運(yùn)轉(zhuǎn)成本為宜；其二，要適時(shí)引入生產(chǎn)者責(zé)任制度，建立消費(fèi)者、政府和生產(chǎn)者三者共同承擔(dān)責(zé)任的生活垃圾收費(fèi)制度。endprint

（一）以“最終處理成本”計(jì)算生活垃圾處理費(fèi)

1.生活垃圾的建設(shè)成本由政府通過(guò)稅收的方式來(lái)承擔(dān)

目前包括廣州在內(nèi)的很多地方已經(jīng)實(shí)施或者準(zhǔn)備實(shí)施生態(tài)區(qū)域補(bǔ)償制度，也就是生活垃圾輸出的區(qū)域要向生活垃圾輸入的區(qū)域（生態(tài)受償區(qū)，即生活垃圾終端處理廠所在的區(qū)域）繳納生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，廣州是2012年開始實(shí)施，每噸生活垃圾生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)是75元；南京2014年開始實(shí)施，每噸生活垃圾生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)是50元；蘇州2016年開始實(shí)施，每噸生活垃圾生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)50元。用這部分經(jīng)費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)生活垃圾終端處理廠的建設(shè)費(fèi)用更加合理。

2.市場(chǎng)化運(yùn)作推進(jìn)生活垃圾處理收費(fèi)

目前很多城市為了進(jìn)行生活垃圾的無(wú)害化處理，紛紛上馬生活垃圾填埋廠和垃圾焚燒廠。但是由于地理位置及其他原因，各行政區(qū)域的填埋場(chǎng)和垃圾焚燒廠的成本并不一致，現(xiàn)在各地的垃圾處理成本從七、八十元到三四百元不等；而且隨著各行政區(qū)人口及經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的變化，其生活垃圾產(chǎn)生量與垃圾處理廠的處理能力可能會(huì)出現(xiàn)不一致的情況，有的地方可能會(huì)出現(xiàn)垃圾處理能力過(guò)剩，而有的地方垃圾處理能力不足，所以，有可能出現(xiàn)跨行政區(qū)域處理垃圾，各行政區(qū)域之間進(jìn)行垃圾處理交易是有可能的。比如說(shuō)，如果佛山的垃圾處理廠的處理能力出現(xiàn)了過(guò)剩，而其垃圾處理成本又比廣州低，那么廣州的一部分生活垃圾就可以運(yùn)送到佛山去處理，然后免交廣州市的生活垃圾處理費(fèi)（其清運(yùn)和保潔費(fèi)依然需要繳納）。這種生活垃圾處理的市場(chǎng)交易模式也在一定程度上可以促使各地引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低垃圾處理成本，提升管理水平。按照生活垃圾終端處理成本收費(fèi)有利于各地區(qū)之間進(jìn)行成本比較，有利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用。而終端處理廠的建設(shè)成本很難直接比較，所以不宜納入生活垃圾收費(fèi)的成本核算之中。

3.增強(qiáng)生活垃圾減排意識(shí)

以廣州市為例，根據(jù)其有關(guān)規(guī)定，垃圾處理費(fèi)上交各區(qū)財(cái)政后按季度結(jié)算，各區(qū)財(cái)政局每季度10日前將上季度生活垃圾處理費(fèi)全額返還用于補(bǔ)充街道保潔經(jīng)費(fèi)不足，?？顚Ｓ谩＜词胸?cái)政支付填埋場(chǎng)焚燒廠的費(fèi)用，垃圾處理費(fèi)補(bǔ)充街道環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)，這樣的做法不夠合理，讓公眾產(chǎn)生了“垃圾處理費(fèi)不用來(lái)處理垃圾”的認(rèn)識(shí)。這個(gè)條款及做法應(yīng)該修改，垃圾處理費(fèi)應(yīng)該用于支付填埋場(chǎng)焚燒廠的費(fèi)用，不足部分由市財(cái)政彌補(bǔ)，超額部分可以轉(zhuǎn)成儲(chǔ)備金。而環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)應(yīng)該由區(qū)財(cái)政和市財(cái)政按照一定的比例共同分擔(dān)。而對(duì)于那些生態(tài)受償區(qū)，其環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)比例應(yīng)該由生態(tài)補(bǔ)償金來(lái)保障?！袄幚碣M(fèi)用來(lái)處理垃圾”有利于在公眾當(dāng)中建立起“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”的關(guān)聯(lián)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)垃圾減量。雖然說(shuō)環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)也屬于垃圾處理費(fèi)，但是這與公眾一般的認(rèn)識(shí)不一致，所以把垃圾處理費(fèi)用來(lái)彌補(bǔ)各區(qū)的環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)并不利于建立起生活垃圾的減排意識(shí)，并且在一定程度上可能導(dǎo)致環(huán)衛(wèi)工人與繳費(fèi)者之間的情感對(duì)立。

（二）引人生產(chǎn)者責(zé)任制度

引入生產(chǎn)者責(zé)任制度，建立消費(fèi)者、政府和生產(chǎn)者三者共同承擔(dān)責(zé)任的生活垃圾收費(fèi)制度。

在瑞典，1994年就頒布了關(guān)于產(chǎn)品包裝、輪胎和廢紙的“生產(chǎn)者責(zé)任制”法規(guī)。該規(guī)定要求所有生產(chǎn)者對(duì)其產(chǎn)品負(fù)責(zé)回收利用，即在生產(chǎn)銷售產(chǎn)品之前，需要在其產(chǎn)品上詳細(xì)標(biāo)注產(chǎn)品消費(fèi)后的回收方式；生產(chǎn)者必須要有完善的回收處理流程設(shè)備，保證其廢舊物品的回收再利用和填埋處理的程序合法；而消費(fèi)者則有義務(wù)對(duì)廢棄產(chǎn)品按要求進(jìn)行分類并送到指定回收點(diǎn)。當(dāng)然，相當(dāng)一部分企業(yè)自身并沒有能力在全國(guó)范圍內(nèi)組建回收再利用體系，為此瑞典成立了專門機(jī)構(gòu)REPA（生產(chǎn)者責(zé)任制登記公司）作為其產(chǎn)品回收再利用業(yè)務(wù)的服務(wù)機(jī)構(gòu)。企業(yè)可通過(guò)繳納會(huì)費(fèi)和回收費(fèi)加入該機(jī)構(gòu)，由REPA代為履行其生產(chǎn)義務(wù)，而未納入REPA的企業(yè)則需向瑞典國(guó)家環(huán)保局進(jìn)行單獨(dú)申報(bào)，以證明其有能力自主履行該義務(wù)。目前，瑞典的五大回收公司（瑞典玻璃回收公司、紙和紙板回收公司、塑料循環(huán)公司、波紋紙板回收公司和金屬循環(huán)公司）的業(yè)務(wù)幾乎涵蓋了一切可能的包裝材料的回收再利用。我國(guó)也可以考慮借鑒瑞典的做法，扶持和引導(dǎo)成立專門的回收公司，引導(dǎo)企業(yè)對(duì)自己的產(chǎn)品進(jìn)行回收利用或者無(wú)害化處理，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任；對(duì)于不能單獨(dú)履行產(chǎn)品回收利用的企業(yè)征收垃圾處理費(fèi)或者垃圾稅，而對(duì)于能夠履行該責(zé)任或者繳納了相關(guān)會(huì)費(fèi)和回收費(fèi)的企業(yè)免征該項(xiàng)費(fèi)用。

（三）源頭減量，合理分擔(dān)費(fèi)用

從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看，產(chǎn)生生活垃圾的行為是一種負(fù)外部行為，對(duì)于負(fù)外部性行為進(jìn)行糾正可以采取稅收（庇古稅）或者收費(fèi)的辦法，使外部成本內(nèi)部化，從而引導(dǎo)相關(guān)行為主體減少或者取消這樣的行為。對(duì)城市生活垃圾收費(fèi)即是依據(jù)“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”、“多污染多付費(fèi)”的理念對(duì)產(chǎn)生垃圾制造者施加外部成本從而引導(dǎo)其樹立起環(huán)保意識(shí)，減少產(chǎn)生垃圾的行為。所以，城市生活垃圾收費(fèi)的政策目標(biāo)除了緩解財(cái)政壓力，彌補(bǔ)財(cái)政缺口的目標(biāo)之外，還有從源頭實(shí)現(xiàn)垃圾減排和促進(jìn)垃圾回收及資源化利用，促進(jìn)生活垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等目標(biāo)。因此，如果“水消費(fèi)系數(shù)法”只是實(shí)現(xiàn)了生活垃圾費(fèi)用的“應(yīng)收盡收”，提高了生活垃圾費(fèi)用的收繳率，不能認(rèn)為充分體現(xiàn)了“污染者付費(fèi)”的原則?！拔廴菊吒顿M(fèi)”的理念要求在制定“水消費(fèi)系數(shù)法”的政策過(guò)程中，必須與實(shí)現(xiàn)垃圾分類及與之關(guān)系密切的垃圾源頭減量的目標(biāo)集合起來(lái)，為此，建議實(shí)行一種差別化收費(fèi)辦法。

以廣州市為例，依據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，其戶均生活垃圾處理成本的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)基準(zhǔn)數(shù)大約為0.55元/噸，那么生活垃圾處理費(fèi)可以依據(jù)具體的街道或者整個(gè)區(qū)（比如越秀區(qū)、天河區(qū)等）制定如下收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。需要說(shuō)明的是，上述收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著垃圾處理的成本變化而變化，最好采取指數(shù)化的關(guān)聯(lián)方式，比如，當(dāng)垃圾處理成本每上升10%的時(shí)候（或者降低10%）的時(shí)候，垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)就相應(yīng)的調(diào)高或（降低）；當(dāng)然，由于垃圾處理成本在某些年份會(huì)受到各種外部條件的影響，也可以考慮以2-3年的期限來(lái)計(jì)算垃圾處理成本的變化情況。這樣才能讓收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在動(dòng)態(tài)變化中保持其科學(xué)合理性，否則“水消費(fèi)系數(shù)法”就會(huì)變成另外一種固定的收費(fèi)辦法。

（責(zé)任編輯：申舒文）endprint