鄭州大學(xué)教育學(xué)院城市牛皮癬綜合治理課題組

一、城市牛皮癬的概念與分類

“城市牛皮癬”是指城市中未經(jīng)批準(zhǔn)，隨意張貼、亂涂亂畫的各類違法違規(guī)的野廣告。城市牛皮癬多分布在車站、街道、公共廁所、天橋等公共場所，在城中村、工地簡易房各類流動人口比較集中居住和出入的區(qū)域最為嚴(yán)重。一般而言，“城市牛皮癬”從內(nèi)容上大致可分為五類：辦證類、行醫(yī)類、貸款類、服務(wù)類、賭博類。城市牛皮癬內(nèi)容涉及廣，覆蓋面大，成為違法亂紀(jì)與破壞誠信的媒介。

二、城市牛皮癬的負(fù)面影響

（一）影響現(xiàn)代文明城市創(chuàng)建

城市牛皮癬的大量存在成為城市轉(zhuǎn)型升級中的環(huán)境寄生蟲，不僅影響了市容市貌，而且直接破壞城市形象。在現(xiàn)實(shí)中，不少商販利用城市牛皮癬“成本低，見效快”的特點(diǎn)，在街道、廁所、小區(qū)、電線桿、車站、地下通道等公共場所進(jìn)行大肆張貼，這無疑加重城市環(huán)衛(wèi)人員清理工作量，清理不當(dāng)帶來的二次視覺污染現(xiàn)象更是不容樂觀；這種損人利己的行為，造成社會公共設(shè)施資源及環(huán)境資源的浪費(fèi)，大大影響生態(tài)文明城市建設(shè)和社會可持續(xù)發(fā)展步伐。

（二）不利于社會治安管理

據(jù)了解，城市牛皮癬各種類型信息中屬違法犯罪性質(zhì)占八成以上，涉及非法行醫(yī)、假證廣告、暴利校園貸等等違法經(jīng)營行為。值得關(guān)注的是，高校校園已成為城市牛皮癬泛濫的“重災(zāi)區(qū)”，借助“牛皮癬”為線下傳媒媒介和互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行平臺，“門檻低、分期付款”吸引不少高校學(xué)生。近些年，由不良“校園貸”引發(fā)的財務(wù)糾紛數(shù)不勝數(shù)，嚴(yán)重破壞大學(xué)生學(xué)習(xí)生活的正常秩序，影響學(xué)生身心健康發(fā)展、家庭幸福及社會和諧穩(wěn)定，這也引起新聞媒體的廣泛關(guān)注及社會轟動，沖擊社會治安管理。

（三）沖擊了社會誠信體系的建構(gòu)

城市牛皮癬的泛濫嚴(yán)重影響公民道德意識提升、社會誠信體系建構(gòu)，進(jìn)而阻礙精神文明建設(shè)。主要表現(xiàn)為辦假證等，不僅嚴(yán)重沖擊社會管理制度，而且易造成公民形成投機(jī)取巧的錯誤觀念，不利于社會誠信體系建設(shè)。具有針對性的假證信息廣告，成為各種學(xué)術(shù)論文、學(xué)歷、考試證書造假的“導(dǎo)火索”，社會公信力下降，不利于社會公民誠信意識的培養(yǎng)及提升。

（四）沖淡了城市居民的幸福感

不可否認(rèn)，城市牛皮癬的泛濫不僅影響居民環(huán)境，而且在一定程度上給居民生活帶來不便，并影響居住滿意度、生活幸福感的提升。訪談過程中發(fā)現(xiàn)，居民樓道內(nèi)墻面、樓體外下水管道等等公共場所基本上被城市牛皮癬所覆蓋，并以印章式牛皮癬為主，從隨機(jī)民意訪問中，多數(shù)受訪者對此表示城市牛皮癬泛濫影響其居住環(huán)境及滿意度，特別在老式小區(qū)缺乏物業(yè)管理和沒有防盜門的樓道，城市牛皮癬現(xiàn)象尤為猖獗。

三、城市牛皮癬的成因分析

（一）違法商家追逐利益的需要

市場中的經(jīng)營主體追求利益最大化，然而，并非所有商家都會用法律法規(guī)、道德準(zhǔn)則來約束自己，一方面，無限利用公共資源制造城市牛皮癬，成為了商家將成本降低到最佳狀態(tài)的“不二選擇”；另一方面，在進(jìn)行虛假或詐騙信息的宣傳時，張貼小廣告更是隱蔽而又掩人耳目的“好”方法。廣告的起源是為了消除與目標(biāo)對象間的信息不對稱。但是，從消費(fèi)者的角度來說，他們通過廣告所了解的產(chǎn)品信息仍是不完全信息，甚至是虛假誘騙信息。

（二）違法成本小，處罰力度低

從經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，制造城市牛皮癬大致包含了三種成本：制作成本、張貼成本、風(fēng)險成本。城市牛皮癬的生產(chǎn)制造成本低，人員張貼的費(fèi)用也不高，并且，法律不健全執(zhí)法不嚴(yán)格所帶來的違法成本小，才是城市牛皮癬泛濫于街的根源。對于虛假廣告的發(fā)布，《廣告法》規(guī)定處罰金額最高為廣告費(fèi)用的五倍，《廣告管理?xiàng)l例》沒有明確的罰款標(biāo)準(zhǔn)，在《廣告管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》中更是并沒有明確規(guī)定類似城市牛皮癬這類城市小廣告的硬性處罰條例。法律的漏洞以及執(zhí)法過程中不嚴(yán)格，使得越來越多的不法商家“走鋼絲”，“打擦邊球”，城市牛皮癬也越來越成為城市治理的頑疾。

（三）城市管理手段與監(jiān)督不到位

廣告活動是復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)活動，廣告管理機(jī)關(guān)要與有關(guān)單位和部門密切配合，開展綜合治理，才能進(jìn)行行之有效的管理。但是，要將此原則真正踐行于實(shí)踐并非易事，廣告涉及范圍廣，內(nèi)容龐雜，時常會出現(xiàn)管理交叉、分工混亂的問題，缺位現(xiàn)象也普遍存在。城市管理粗放化、隨機(jī)化、簡單化管理不夠精細(xì)化、規(guī)范化、常態(tài)化。部門之間缺乏有效的溝通與配合，管理體制有所欠缺。除此之外，缺乏對清理過程中科技手段的運(yùn)用，也是管理缺乏有效性的體現(xiàn)。在信息化時代下，城市管理手段沒有得到很好的更新與應(yīng)用，對城市牛皮癬的抑制也起到了一定的阻礙作用。

（四）市場需求與僥幸心理相互交織

城市牛皮癬的制造者們很好的利用了消費(fèi)者的需求心理來獲取利益，小到衣食住行，大到娛樂社交。一些人民群眾真實(shí)存在的市場需求，例如家電維修、管道疏通等等，確實(shí)為城市牛皮癬的存在提供了理由。但也不乏不法商家利用群眾獵奇心理進(jìn)行違法犯罪，例如傳播色情、吸毒賭博等等。

與此同時，城市牛皮癬的制造者也懷著不會被抓獲的僥幸心理，尋找有關(guān)法律的漏洞，探訪執(zhí)法過程中的紕漏，秘密建設(shè)生產(chǎn)窩點(diǎn)并進(jìn)行大規(guī)模違法粘貼城市牛皮癬。不法商家主觀上的利欲熏心和僥幸心理，也是驅(qū)使他們從事制造和張貼城市牛皮癬的一大因素。

四、城市牛皮癬的解決策略

城市牛皮癬的綜合治理，應(yīng)當(dāng)采取“禁、清、導(dǎo)”三位一體的綜合治理策略，三管齊下，以“禁”堵住城市牛皮癬產(chǎn)生的源頭，以“清”清除現(xiàn)階段存在的城市牛皮癬，以“導(dǎo)”疏導(dǎo)合法城市小廣告。只禁不導(dǎo)不能根治，只導(dǎo)不禁不具有實(shí)質(zhì)效果，只有將“禁”和“導(dǎo)”結(jié)合，才能從根本上解決問題。下面，本文從“禁”、“清”、“導(dǎo)”三個大方向作為切入口，加以具體闡述。

（一）完善法律法規(guī)制度

完善和依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，建設(shè)高素質(zhì)跨部門的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，從城市牛皮癬產(chǎn)生的源頭予以嚴(yán)厲打擊和有效堵截，防止其復(fù)發(fā)和死灰復(fù)燃。公安、工商、城管、城建、環(huán)保等部門磋商協(xié)調(diào)組建一支綜合執(zhí)法隊(duì)伍，對城市牛皮癬的行為實(shí)施者進(jìn)行從重罰款，罰款金額不低于其當(dāng)日工資水平的200%，對明知故犯和屢教不改者可以協(xié)調(diào)公安部門拘留，并處相應(yīng)的罰金，對違法亂紀(jì)幕后指使者則應(yīng)采取行動，統(tǒng)一抓捕，依法予以司法裁決和刑事處罰，涉及違反城市治安管理?xiàng)l例的人員，依據(jù)相應(yīng)城市治安管理?xiàng)l例予以拘留和罰款，對于涉及刑事案件觸犯刑法的人員，依據(jù)刑法條款予以有期徒刑量刑和剝奪有關(guān)權(quán)利，對于制造、銷售違法亂紀(jì)城市牛皮癬的犯罪窩點(diǎn)及作坊進(jìn)行銷毀、清查，依法沒收作案工具與非法財產(chǎn)所得。根治“城市牛皮癬”是凈化城市環(huán)境的客觀要求，更是維護(hù)正常社會秩序、捍衛(wèi)法律尊嚴(yán)的內(nèi)在要求。endprint

與此同時，國家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)立法工作，彌補(bǔ)法律體系中的不足與漏洞，為城市牛皮癬的整治與清理提供法律依據(jù)與司法支撐，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。加強(qiáng)誠信體系建設(shè)，必須依靠法律制度的保障建立公民、社會組織誠信信息庫，健全利益激勵約束機(jī)制。城市相關(guān)行政主管部門，應(yīng)切實(shí)考慮綜合治理的共通性與地域特殊性，因地制宜制定有關(guān)城市環(huán)保衛(wèi)生管理?xiàng)l例，提供規(guī)章支撐與行政支持，做到有章可循、有理可據(jù)、執(zhí)法規(guī)范。

（二）強(qiáng)化治理監(jiān)督工作

建立基層街道、社區(qū)監(jiān)督小組，對于本街道、社區(qū)進(jìn)行實(shí)時監(jiān)督與管理，發(fā)現(xiàn)一處查處一處，發(fā)現(xiàn)一人查處一人，做到處處有監(jiān)督、時時有監(jiān)督、人人在監(jiān)督的工作機(jī)制。上級部門應(yīng)進(jìn)行量化考核，作為“文明社區(qū)”評定的重要指標(biāo)，逐步形成“管干分離、責(zé)任到位、科學(xué)考評、獎罰適當(dāng)”的原則。

（三）實(shí)行群防群治

完善數(shù)字化城管系統(tǒng)，開通基層群眾有獎舉報熱線?；鶎訂挝粦?yīng)該廣泛開展“防詐騙，清皮癬”的專題宣傳教育活動，并建立以先前罰款、沒收非法收入所得為基金的有獎監(jiān)督舉報機(jī)制。深入基層群眾，宣揚(yáng)個人誠信體系和文明城市建設(shè)，不斷增強(qiáng)普通群眾環(huán)保意識與誠信意識，倡導(dǎo)各基層街道社區(qū)制定相關(guān)鄉(xiāng)規(guī)民約，積極做到“不信騙，不助騙，不被騙”的基本要求。在此基礎(chǔ)上，基層街道社區(qū)應(yīng)該對自行清理城市牛皮癬、揭發(fā)舉報其生產(chǎn)、制造、銷售、發(fā)布的群眾集體或個人予以物質(zhì)和精神上的雙重獎勵，營造和建立人人不貼小廣告，人人不信小廣告，人人檢舉小廣告的輿論氛圍與群眾基礎(chǔ)。

（四）加強(qiáng)環(huán)保隊(duì)伍建設(shè)

投入一定規(guī)模的專項(xiàng)資金，建設(shè)專業(yè)高效的城市環(huán)保隊(duì)伍，不斷提升地方城市環(huán)衛(wèi)工人清潔工具的科技含量水平，購置專業(yè)的清潔劑、高壓水槍進(jìn)行清理，加快現(xiàn)有的城市牛皮癬的清理效率。與此同時，廣泛調(diào)動街道、社區(qū)普通居民參與到清理城市牛皮癬的隊(duì)伍中來，廣泛發(fā)揚(yáng)人們的志愿精神與奉獻(xiàn)精神，廣泛調(diào)動以基層黨員和離退休干部組成第一梯隊(duì)的志愿者積極性，把清理城市牛皮癬的地域深入到社區(qū)居民樓道、過道、大街小巷，進(jìn)行徹底的清理與整治。

（五）拓寬公共廣告發(fā)布渠道

投資建設(shè)“線下”實(shí)體公共廣告設(shè)施，切實(shí)解決合法可信廣告發(fā)布難的問題。首先，以傳統(tǒng)的思維方法加上現(xiàn)代化的科技手段，建設(shè)一批整潔環(huán)保的公共廣告設(shè)施，例如公共廣告欄、公共廣告櫥窗、公共電子廣告屏、電子廣告欄。在可信度審查與資格審查的基礎(chǔ)上，公共廣告設(shè)施應(yīng)該財政撥款予以支持，投入市場化運(yùn)營，由街道社區(qū)成立專門部門監(jiān)管運(yùn)營。

拓寬“線上”的公共廣告渠道，提升公共廣告發(fā)布信息化水平。街道與社區(qū)可以專門組織相關(guān)人員開發(fā)官方微信公眾號、官方微博以及多種多樣的相應(yīng)的手機(jī)應(yīng)用軟件，在加強(qiáng)對于人民群眾思想文化教育、宣傳本地區(qū)的文化特色與旅游資源的同時，可以開辟一個窗口界面專門為公共廣告服務(wù)。

（責(zé)任編輯：申舒文）endprint